地方政府规章多重规制效用——以促进旅游业营商环境与城市生态治理的协调发展为例

彭贵才 张煜明

（吉林大学 法学院，吉林 长春 130012）

为促进营商环境发展而制定的地方政府规章，其功能主旨在于突破地方人大立法在灵活性、技术性以及专门性方面的局限，以应对日趋复杂的行政立法需要。因此，此类地方政府规章须打破原有行政规章的机械功能，积极发挥地方政府规章对地方人大所制定法律规范的补充以及追加功能，使其作为可以发挥多重规制效用的综合性规范，成为地方政府行政立法实践的合理路径。但是在促进旅游业营商环境发展的规章立法场域，纵观我国现行有效的地方政府规章，大部分还保持着传统的单一规制属性。以促进旅游业营商环境与城市生态治理的协调发展为例，现有旅游类、环境保护类以及促进营商环境发展类的地方政府规章，都暂时无法调节旅游产业经济发展与景点城市生态治理之间的矛盾，此类规章立法实践往往忽视对景点城市市容环境治理的有效规制。在现行有效的上述三类地方政府规章之中，具备景点城市生态环境保护条款的规章仅占此类全体规章总数的19.5%（见表1）。①据北大法宝网：https://www.pkulaw.com/law/adv/lar。而在仅有的部分具备环保条款的规章条文之中还大量存在着类似简单划分政府组成部门职权分工事项的原则性质的规范，其中真正可以发挥微观治理作用的景点城市生态环境保护的相关规章条文屈指可数。由此可见，行政立法主体在制定此类地方政府规章的过程之中受制于较为落后的规章立法模式。究其原因，涉及行政立法技术的问题尤为凸显。具体问题，可以归纳为如下两个方面。

（一）忽视规章制定对景点城市生态环境风险的有效评估

尽管从社会学中“风险”的概念出发，无法回避景点城市生态环境向社会示警是由于城市中景区自身开发与经营所造成的这一事实，但是地方政府通过制定规章的行政立法实践来引导、支持辖区内旅游产业经济的发展，其本身也是行政手段参与到该类风险之中的重要过程。①尼克拉斯·卢曼：《风险社会学》，孙一洲译，广西人民出版社，2020，第38页。因此，地方政府能否在保障旅游行业营商环境良好发展的态势之下，通过制定行之有效的规章来营造抵御城市生态环境风险的事实，是其行政立法能力的重要展现之一。然而，如前所述，在制定促进营商环境发展的地方政府规章之时，行政立法主体参与到促进旅游产业经济转型的过程之中，其已然处于环境治理风险之内，却仍然出现了忽视风险或相对忽视风险的现象。其问题的根源在于：行政立法主体对于造成城市生态环境风险与景区开发之间的因果关系问题存在相对的估计不足。行政立法主体能否体系式地梳理造成景点城市环境风险的各种可能性，是其能否可以将城市生态建设与旅游业营商环境协同发展方案跃然于规章之中的关键所在。传统地方政府规章单点式解决问题的模式显然无法全面应对景点城市生态环境风险这一系统性问题。行政立法主体在制定此类规章之时，在综合评估旅游企业开发旅游资源以及经营旅游产业活动会造成的一系列环境风险之后，其最重要的工作在于选择多重立法路径降低城市环境风险程度。因此，面对复杂的生态环境风险，规章制定主体也势必要通过完善自身的行政立法技术，在促进旅游产业经济合理转型的同时能够保障城市生态环境的风险降到最低。

（二）缺乏专项促进旅游业营商环境发展的地方政府规章

在地方法治实践之中，较之于具备宏观指导意义的地方性法规，地方政府规章更具备微观程度上的治理及协调能力。而地方政府行政规范性文件的适用范围过于狭窄，且无法对旅游业行政许可等具体行政行为事项作出进一步设定。因此，行政行为在保障旅游企业开发旅游资源以及经营旅游产业活动的同时，对于维护城市生态环境建设的规制标准更适于由专项的地方政府规章加以释明。但是，对于此种行政行为的规制标准无论是旅游类规章还是促进营商环境类规章抑或是环境保护类规章（见表1）②据北大法宝网：https://www.pkulaw.com/law/adv/lar。，都无法对其加以合理、全面的释明。这直接导致了协同发展旅游业营商环境与城市生态建设的行政实践，在地方政府规章立法领域成为了较为棘手的“三不管”问题。因此，行政立法主体理应在该领域制定专项的综合性地方政府规章，使其在旅游资源保护场域、景点城市环境影响评价场域、景点城市环境政策调控场域以及旅游产业经济发展场域都能够发挥积极有效的规制作用。这就需要在制定此类规章的过程之中，在生态环境保护部门、文化旅游部门、城市管理部门以及资源规划部门等一系列政府组成部门之间进行跨部门协作，联合起草规章文件，以有效解决原有旅游文化部门或者生态环境保护部门单独开展规章起草工作所造成的规章内容规制不足问题。

表1 旅游类、营商环境类、环境保护类地方政府规章中（景点）城市环境保护条款（内涵）数量

如前所述，规章立法技术的局限，使得现行有效的地方政府规章无从对旅游业营商环境与城市生态建设的协同发展作出全面有效的规制，导致辖区内旅游资源利用、旅游产业经济活力以及城市生态治理三者之间的矛盾无法调和。因此，须探寻导致地方政府规章立法技术充满局限的内因，通过剖析规章立法技术滞后的深层原因来推动行政立法技术革新以最终促进地方政府规章立法模式的升级。规章立法结果作为公共行政极为重要的行为检测成果，其与功利主义思维密不可分。但是，无论是古典功利主义理论还是当代功利主义理论，其中都隐含着较为消极的内涵。具体到制定促进旅游业营商环境地方政府规章场域，对功利主义理论的认知偏差往往会诱使行政立法主体滑向急功近利规章立法模式的边缘。

（一）行政立法主体保持单一的立法利益选择

地方政府制定旅游类规章以及促进营商环境类规章制定的初衷是要通过行政资源所带来的资金支持、物资支持以及信息支持完善旅游产业供给并且刺激旅游消费需求，以达到支持、引导、规范旅游市场秩序的行政目的。①孙盼盼、李勇坚、李子璇：《地方政府行为对旅游产业全要素生产率的影响机制》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2021年第3期。旅游产业的实际收益在相当程度上决定着此类规章制定行为的行政效益。因此，行政立法主体制定此类规章的一切出发点和落脚点都在于旅游产业的经济效益。那么，规章制定者秉持着单一的立法利益选择以及结果主义思维，在潜意识之中必然会屏蔽一切不利于旅游产业经济增长的因素，例如景点城市及景区周边的环境风险对旅游业招商引资的巨大掣肘。尽管行政立法主体注重其规章立法结果对于促进旅游业营商环境发展的实际功效符合功利主义思维。但是，立法者如若将其规章立法行为合理性沉浸于现实利益以及世俗考量之中，此规章立法行为无法排除异化的可能性。②王锋：《功利主义视野中公共行政的行动逻辑》，《浙江学刊》2020年第5期。

伴随着行政立法权限的持续扩充，参与行政立法的各个部门之间的利益矛盾也与日俱增。保持强势立法利益选择的立法部门，会本能地扩充其规章立法的调整范围，以达到在相关领域稳固其规章立法支配地位的目的。但是，如若行政立法权限之间的激烈触碰裹挟着不同立法部门的利益对立，其结果会导致各个部门对相同的规制场域分别主导制定不同的规章立法，使得大量适用冲突的规章持续出现。现代规章立法所调整的利益关系必然是多元的，其不光要调整私益之间、公益与私益之间的矛盾，更要有效化解公益之间的冲突，以形成能够整合公益之间矛盾的有效机制。③刘莘：《行政立法研究》，法律出版社，2018，第148页。当代功利主义理论评判社会功利的标准已然由累加行为主体利益更新为评估结构主体利益，因此在规章立法范畴之内，行政立法磋商以及协调机制能够合理分配各参与部门的行政利益就会成为推动该场域规章立法总功利的源动力。④刘舒杨：《当代功利主义公共利益思想论析》，《政治学研究》2020年第3期。

（二）规章立法直接管制成本攀升

由于制定综合性地方政府规章以调和辖区内旅游资源利用、旅游产业经济活力以及城市生态治理三者之间的矛盾会涉及跨部门、跨学科、跨地域的资源调配，因此，行政立法主体制定兼顾多方利益考量的地方政府规章必然会导致此类规章的立法成本攀升。在规章立法的直接管制成本领域，涉及规章的开发、执行以及监督等资源，此类综合性规章会牵涉多方利益的调节，地方财政须划拨专款以支持座谈会、论证会、听证会的举办以及专家论证和科研评估的开展。①《规章制定程序条例》（2017年修订）第十五条、第十六条、第二十一条、第二十三条、第二十四条。因此，较之以往的规章立法惯例，原有的行政立法经费不足以支撑新型规章立法模式的支出。

因此，行政立法主体势必会在突破规章立法模式与控制行政立法经济成本之间进行反复权衡。然而，在大多数情况下，规章立法者始终无法突破原有的行政立法思维而难以进行规章立法模式的深度变革。打造原有的规章立法模式框架已消耗政府巨大投资，构成了基数庞大的“沉没成本”，且数量众多的规章立法决策、规章立法惯例以及规章立法经验都已然成为政府规章立法行为模式的基础。②尽管在上述的规章立法决策、规章立法惯例以及规章立法经验之中不乏局限的内容或内涵，但是“试错”的成本甚小，还不足以成为支持变革的激励。如采取兼顾多重利益的综合性规章立法新模式，其中一些立法成本需要被再次支付，而立法者的观望姿态表明：其在分析新的行政收益是否可以超过原有规章立法行为模式收益与转换成新的规章立法模式的成本之和。

在规章立法过程之中，参与立法的行政官员处于支配地位，大部分立法者都具备其所认定的立法效益考量，这就会导致规章立法实践功利化。由于提升行政立法技术以促进规章立法模式的升级会涉及行政组织治理目标评估以及组织机构调配等事关组织行为转换的深层次要素，因此，行政组织在考量转换规章立法模式的过程之中对于此类“深层要素”的成本计算较之于行政组织的“浅层要素”（如行政治理规则以及日常行为方式），会更为精细和审慎。为了保护行政组织治理目标结构的深层次要素，转换规章立法行为模式的意义越大，行政官员不接受特定的改革力量越强，使得其在提升行政立法技术的事项上具有更大的行为惰性。③安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社，2017，第196—197页。

（三）规章安定性问题严峻

地方政府规章的特点之一在于其制定得相对机动和灵活，以有针对性地快速应对辖区内的热点问题以及群体性问题。部分行政立法主体或会受急功近利思维影响，使得地方政府制定规章的时间成本压力激增，导致不同地区范围内，同类规章相互借鉴、攀比之风较为盛行。地方法治的显著特征在于，地方行政立法实践主要是依靠地方法治外延的空间和弹性来回应由新科技、新理念、新要求、新环境指引的地方法治实践新需求。然而，不同地区科技发展水平、理念创新能力、行政治理要求以及内外环境驱动都存在着明显地区性差异，既导致旅游产业经济发展对不同地区经济增长的影响不同，也导致地方政府规范景点城市生态环境秩序的迫切程度以及规制标准的不同。看似充满“便捷式”效果的借鉴同类规章的行为，尽管节约了时间成本，但是却造成了严重的规章安定性问题，使得出台的规章既无法准确、有效地适用，也无法发挥全面的规制作用。

在规章制定责任体系尚不完备的情形之下，规章制定者怠于行使职权，现行法律规范也难以对该立法集体作出准确问责，如若其不能结合本辖区内旅游产业经济发展的实际情况以及城市生态建设的现实状况来客观、合理地进行专项的规章立法，其行为极易动摇规章的安定性。而瑕疵规章一经出台，发现其安定性问题却需要长时间评估其适用效果，对其进行撤销也需要经过严格、复杂的程序。因此，一旦出现规章的安定性问题，行政立法主体就会把大部分精力及资源分配到对瑕疵规章的评估以及废止的过程之中。那么，地方政府提升规章立法技术以及促进行政立法模式升级的相关工作就会被长时间搁置。当代功利主义思想使得规则成为了功利主义原则的测评对象，那么行政立法主体的规章立法行为如若不符合能够推动社会功利最大化的既定规则，其偏离立法初衷的行为会严重影响规章立法技术的革新。

（一）制定综合性规章

1.综合性地方政府规章的适用价值

在兼顾旅游业营商环境发展与城市环境治理的行政立法场域，制定专项的综合性地方政府规章是切实有效的路径。首先，综合性规章具备更为广阔的规制视角，不仅能够规范传统规章忽视的景点城市市容治理秩序，更能够形成平衡行政利益矛盾的资源分配内涵。①规范特征的具体程度与其规制事项的具体程度之间成正向相关性关系，在基于理由制定的地方政府规章的可接受性中，能够反映出行政集团利益之间的平衡，以及行政主体在各种规制对象之间受经验影响的不同选择。此类立法模式不仅有利于规避传统单一部门立法意志强势干预规章制定过程的“本位主义”行为，还能够通过立法资源共享以形成具备相同立法意志的综合性规范，进而提高规章立法的科学性。综合性规范的作用不仅仅是规制旅游业营商环境与城市生态之间在一般意义上的互动关系，其更深层次的作用是维护在特定社会环境中发挥行政组织运转媒介作用的法律共同体。因此，制定综合性地方政府规章会成为建立法治化营商环境与完善生态法治理念在规范路径层面的必要举措。

其次，制定综合性地方政府规章有利于政府组成部门之间形成行政立法合力，在行政立法事项的竞合场域能够促进文化旅游、环境保护、城市管理以及资源规划等部门的工作协同，以实现规章立法结构的优化。规章立法结构的优化可以促进地方政府社会治理体系的完善。一方面，完善的社会治理体系能够有效评估并应对社会风险体系的冲击。行政机关支持辖区内旅游产业经济发展的同时能够预估城市环境治理风险，并且对此类体系式的环境风险可以作出一一映射的应对方案，以有效解决景点城市市容环境问题。另一方面，科学的社会治理体系的正常运转能够在极大程度上降低社会治理成本。行政机关制定综合性规章能够获得更多的社会治理效能。如前所述，尽管制定此类规章会导致立法直接管制成本上升，但是综合性规章会促进立法的间接管制成本下降，使得旅游业商业机会以及旅游消费者剩余损失的社会成本下降，其所节省的社会治理成本会远远超出规章立法直接管制成本的支出。

最后，制定综合性规章能够有效解决规章的安定性问题。一方面，此类规章有利于降低部门立法适用冲突。综合性规章能够在更多政府组成部门的治理领域适用。在该场域之内，其适用范围能够覆盖原有文化旅游、城市管理以及生态环境保护等政府组成部门单独主导立法所规制的领域，能够避免各个政府部门针对旅游业以及城市环保领域出台不同规章所引发的规章适用冲突现象，以应对规章的安定性问题。另一方面，制定综合性规章有利于提升行政立法后评估工作质量。原有立法模式导致地方政府规章数量巨大，使得行政立法后评估工作压力激增。在该场域内出台综合性规章，能够为规章评估主体提供经验积累的空间，以提高规章适用效果数据分析结论的科学性与准确性，进而提升立法评估质量。

2.地方政府组成部门协作立法实践的理论路径

立法资源整合是提升地方政府规章立法技术的关键因素，制定综合性规章的过程同时也是对地方政府行政立法资源重组的过程，优化立法资源的路径在相当程度上影响着地方政府综合性规章立法模式的转型程度。行政立法资源整合的前提在于跨部门协作立法的有效实践。尽管国务院组成部门之间的部门协同立法已经具备较为成熟的实践经验与模式，但是在地方政府组成部门之间实现跨部门协作立法仍然需要较为完备的理论支撑。

首先，构建有效的规章立法磋商和协调机制。地方政府各组成部门之间进行跨部门规章协作立法是重新划定相同立法规制领域内各职权部门立法权限的过程，因此为达成规章立法合意须建立有效的立法磋商和协调机制，以促进各职权部门平等地进行规章立法意向的表达与磋商。一方面，该机制的设立有助于推动规章协作立法程序的实质法治化发展，使得在规章协作立法实践中，各部门从服从式以及竞争式联合真正迈向融入式联合。①封丽霞：《当代中国的多主体立法研究》，《政治与法律》2021年第3期。另一方面，该机制有助于维护集体目标考量下的规范形式，能够保障综合性规章以纯粹形式表现在现代法中的有效性和事实性之间的张力。②哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店，2014，第187页。

其次，革新综合性规章的立法后评估标准。对于部门联合制定的规章开展行政立法后评估工作，需要更为科学的评估标准。针对综合性规章的立法后评估工作，应当通过制定规章评估的程序性规范将规章评估主体、评估方法以及评估程序等诸多层面与评估责任、评估时效等新型内涵之间进行合理穿引，使得评估机制在对综合性规章评估的过程之中可以构建一致的评估原则、多元的评估主体以及科学的评估方法，进而提升综合性规章立法后评估机制的实际效用。

最后，合理划定跨部门协作立法的集团规模。按照政治学中集体行动理论的标准，大集团抑或小集团对于跨部门规章协作立法实践的影响以及效果截然不同。一方面，从立法集团规模对立法协作施加的影响层面分析。大集团的集团效率以及集团内部合意形成的难度都无法完全符合行政立法效率的标准以及行政治理的迫切需求。而社会环境压力以及经济增长的社会激励不会对大集团中的个体都产生具体效用，其只会在相对较小的集团之中发挥作用。③曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，格致出版社，2014，第71页。因此，特定领域内跨部门协作的小集团能够对综合性规章立法施加更大的影响。另一方面，从立法集团规模对立法协作的效果层面分析。适当扩充地方政府规章的适用范围以制定综合性规章的初衷是为了有效规制传统规章的规制盲区，在相对的领域之内规制以及协调特定的利益冲突，而不是将规章的适用范围以及规章规制领域无限扩大。如若大集团跨部门协作制定规章，那么该规章条文内部必然会出现大量划分各部门职责分工的原则性质规范，其宏观上的指导意义会大于微观上的治理意义。因此，行政立法主体要在能够发挥地方政府规章微观治理能力的基础之上合理划分部门协作立法的集团规模。

（二）规章条文法律要素形式的完善

1.确立生态共同体法律原则

行政立法主体在制定综合性规章的过程之中，应当将生态共同体意识树立为重要的法律原则，将其作为基础性原理。生态共同体原则是社会集体维护环境权利、主张环境正义的要求。共同体意味着协作，这意味着在规章条文之内需要搭造由政府组成部门共同构建的城市生态协作治理体系。在理论层面，生态共同体原则能够为景点城市生态治理的具体规则以及概念提供理论基础，对促进旅游业营商环境与城市生态治理领域行政关系的法律调整机制具有深刻的指导意义。生态共同体原则作为归结原则构建了在促进旅游产业经济发展与城市生态治理领域跨部门规章协作立法的规范关系。④汉斯·凯尔森：《纯粹法学说》，雷磊译，法律出版社，2021，第117页。

生态共同体原则在此类规章之中的具体作用也尤为凸显。首先，生态共同体原则得以准确适用可以增强此类规章的确定性以作为认定城市生态治理部门协作的法律事实基础。其较强的稳定性也有利于维护在开发旅游资源与城市环境治理行动之中各成员协作关系的相对稳固，以增强综合性规章用于规范部门协作的效用性。其次，生态共同体原则可以成为各政府组成部门参与城市生态协作治理所依据相关法律规则正当性的评价标准，能够成为解释和推理相关规范性文件的主要依据。其所具备的宏观指导性功能，能够为行政立法主体制定与解释行政协作规范提供方向性的指引作用。最后，生态共同体原则可以弥补城市生态治理法律规范漏洞。①周永坤：《法理学—全球视野》，法律出版社，2016，第170—171页。此项原则是在宽泛的社会关系以及社会生活中抽象出来的标准，其所包含的旅游经营活动、城市环境治理行为以及行政组织成员协作关系更为丰富，因此，其宽泛的覆盖领域更能有效弥补城市生态治理法律规范漏洞。

传统行政机关各自为政，无法兼顾与包容其他部门的行政效益已然成为阻碍行政法治进步的关键因素之一，这使得行政主体主导相关行政实践无法全面、有效解决体系化的社会问题。维护单一行政效益政策的持续出台必然会导致政策数量的冗余以及行政治理成本的攀升。然而，实质法治的要求必然不会包容“就题论题”式的形式主义行政实践，维护单一性质利益的施政选择也不再符合日趋复杂的治理需要。在促进旅游业营商环境与景点城市生态治理领域，行政行为的合理实施需要科学的规范原则加以积极引导。因此，立法主体摆脱对功利主义立法思维的错误认知，将生态共同体法律原则嵌入此类规章之内，将其作为引导行政部门治理实践的基本准则，能够有效推动城市生态建设与旅游产业经济发展行政协作的具体实践。

规章起草团队要将本级或者上级行政机关为激励辖区内旅游业营商环境稳步发展而提出的保障政策进行理论模型构建，对财政政策助力模式、金融政策助力模式、交通政策助力模式、环境政策助力模式、出入境管理政策助力模式以及旅游设施改造政策助力模式等一系列政策模式进行类型化研究，以形成全方位的行政协作效益体系。通过对各种行政政策进行描述式解释，在理论上对各种模式促进旅游业营商环境与城市生态治理协同发展的行政收益效能进行对比论证，从而可以全方位揭示各个行政协作实践路径的特征以及属性，以实现本级政府对于保障旅游业营商环境以及城市生态建设宏观政策的有效把控以及对支线政策的合理平衡，使得行政协作效益最大化。在此基础之上所形成的行政规章已然结合了多方政策因素的考量以及次级利益的合理取舍，会成为兼顾多重利益的有效规范。

2.构建城市生态治理成本补偿、治理效果共享的激励规则

综合性规章立法技术的创新可以定义为对兼顾营商环境建设与城市生态治理协同发展理念改革的刻意追求。所有的行政立法技术创新都与建构在试错基础上的实验相连，因此创新实验具备一定意义上的消极内涵。因此，激励诱因必须落实在规章立法文本之中，使得此类综合性规章所规制的各个层面都可以全面享有城市生态环境积极治理效果所带来的收益。

一方面，在协调政府组成部门利益冲突层面。行政立法主体需要关注的是：在行政组织的运作之中引入行政效益共享的创新风险是否会引发焦虑以及技术创新所涉及固有承诺的转变是否会违背行政组织日常运作的本质。在规章条文之内引入激励因素，将激励因素转化为规章的规则形式，使得在开发旅游资源以及招商引资的过程之中，为积极响应政治动员，维护城市生态建设而付出行政效益代价的文化旅游行政部门以及商务行政部门可以得到充分的政策以及其他的便利补偿，能够使得规章立法主旨与发展改革部门、生态环境部门以及城市管理部门的行政目标快速结合。要进行治理模式的创新，加大跨部门协作治理的力度，行政立法主体就要做出对政府各组成部门使用创新成果的允诺，才能有效引导各部门接受制度创新。由于规则模式关注规范的确定性以及其内部的逻辑结构，行政效益共享规则所设定的行政权力、行政义务以及相关法律后果极为确定。因此，各行政单位开展效益共享的行政行为之前，可以明确其所受到的规范保护。

另一方面，在协调政企利益冲突层面。具备经济理性的法治政府在制定规章的过程之中必须要掌握基本的分析工具——均衡分析，以有效认知互相作用的力量所营造的一种恒定态势，是无法解决实质争议的。在该场域之内，行政机关与旅游产业都汇集到为达到各自利益最大化而趋于恒久的相互作用形式之中。在此种态势之下，如果任何一方不做出合理的妥协，那么双方就都无从收获期待的利益峰值。①王学辉、邓华平：《行政立法成本分析与实证研究》，法律出版社，2008，第20—21页。因此，行政立法主体应该适用激励效用尝试破局，这就需要详尽的规则条款来具体释明政府的此种激励举措。对于旅游企业为达到生态考核标准所付出的收益损失，规章制定者可以考虑在规章条文之内，以规则的形式强化对该类企业的财政政策与金融政策的助力倾斜。在规则涵盖的事实范畴之中，激励规则能够为行政机关出台旅游产业助力政策提供明确的行为指引。

（三）科学推行规章立法的数字化实践

国务院发布的规章制定程序条例已然对地方政府起草规章要重视运用调研报告以及相关数据做出了明文规定。②《规章制定程序条例》（2017年修订）第十八条。算法应用于行政立法领域能够为规章条文语言的规范性以及规章立法评估工作提供重要助力，以形成能够发挥多重规制效用的科学规范。一方面，规章条文之内的各个规范以及规范之中的诸多内涵，需要精准的语言来表达其中的基本概念与基本原理。算法能够凭借大数据技术分析，及时校正规章立法语言的逻辑错误以及表达偏差，提高规章条文的准确性与可释明性，增强地方政府规章的综合规范表达能力。另一方面，算法应用于规章立法前评估领域，能够在调研信息收集、社会舆论分析以及行政效益博弈等事项上发挥积极作用，以辅助规章立法前评估工作调整多重政策构建模式。③金梦：《中国人工智能立法的科学性探析》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2019年第1期。算法应用于规章立法后评估领域，其大数据实践能够实时监测规章施行状况，有助于行政立法主体动态掌握规范的具体效用，以持续完善相关领域的行政法律规范体系。对于在促进旅游业营商环境与城市生态治理协同发展领域，除了上述大数据规章立法实践意义之外，算法应用于规章立法数字化实践过程之中还应着重挖掘其演算旅游业营商环境政策对于城市市容环境造成相关性影响的功能价值。

传统的规章立法模式不能够完全做到穷尽对相关数据的收集、列举和采纳，往往忽视对重要规制领域数据之间相关性的分析与研判，导致行政立法主体自然无法全面关注以及兼顾到其他基础性社会利益，使得发挥地方政府规章多重规制效用的构想始终未能全面付诸实践。数字化规章立法实践的开展，有助于大数据应用能够科学演算以及预估促进旅游产业经济发展政策对于景点城市市容环境造成影响的相关性关系。行政立法主体在制定综合性规章过程之中参照二者之间相关性关系的强弱程度，既能够确定旅游业招商引资以及旅游产业经营活动的环境政策标准，也能够对景点城市市容环境的重点整治区域进行精确的划分。

以旅游人口流入数据对景点城市市容环境建设造成的相关性影响为例，能够展现在制定此类规章过程之中，大数据演算规制对象之间相关性的重要作用。游客聚集到旅游城市会制造并携带大量的生活垃圾，其产生的生活垃圾是否会对所在城市生态环境造成相关性影响以及相关性程度需要在汇总相关数据的基础之上由特定算法予以精确演算。行政立法主体在参考演算结论的基础之上进行规章立法前评估工作，能够在城市接待游客人数峰值以及城市市容环境有效治理之间找到数据的平衡点，有助于其在制定规章的过程之中科学布局法治化营商环境建设的政务环境，以实现促进旅游业营商环境与城市生态治理的常态化协同。

通过上述算法模式，行政立法主体能够依托数字化、智能化的立法技术以及治理工具，构建动态的社会治理结构，在规章条文之中形成根据游客人数波动态势调整城市市容环境重点治理领域与治理强度的规范以及内涵。数字治理模式是现代市域社会治理的必要方式，规章大数据立法的普及有利于促进市域社会治理实践的发展，以形成多元的社会治理体系。①施伟东：《论市域社会治理数字化转型的法治推进》，《政治与法律》2022年第3期。该类数字化立法实践方式，也完全可以应用于类似旅游及配套产业准入、旅游及相关产业聚集等领域，来数据化分析旅游产业的准入与聚集政策对城市生态治理的相关性影响，以促使行政立法主体在规章立法前评估阶段作出准确的信息研判与决策利用。

在行政法律渊源形式层面，地方政府规章更适宜调整旅游产业经济发展与城市生态环境治理之间的矛盾。二者之间的矛盾在行政管理体系之内表现出不同政府组成部门之间的行政效益冲突，在社会治理层面表现为行政机关—旅游企业—城市公民之间的多重环境利益冲突。完善地方政府规章的规制能力既是在规范路径中调节上述矛盾的有效手段，也是重拾环境利益的必要方式。笔者通过构建综合性规章的理论模型，以探寻制定此类规章所需要的行政立法技术。在完善立法技术路径层面，通过对地方政府组成部门之间的跨部门立法协作、科学构建规章条文的法律要素形式以及大数据规章立法实践模式作出详细的描述性解释，能够进一步对发挥地方政府规章多重规制效用的可实践性进行规范和价值层面的论证与分析。

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