行政诉讼的不足与完善建议7篇

篇一：行政诉讼的不足与完善建议

　　

　　龙源期刊网http://www.qikan.com.cn浅析我国《行政诉讼法》修改的若干问题

　　作者：苏春慧

　　来源：《法制与社会》2012年第32期

　　摘要

　　1989年颁布的现行《行政诉讼法》对推动我国政府依法行政和保护公民权益发挥了重要作用。但由于《行政诉讼法》是在我国行政诉讼制度尚不健全，行政诉讼的实践经验不足的背景之下制定实施的，在我国社会各方面情况已经发生重大变化的情况下，它已经不能满足司法实践的需要，研究《行政诉讼法》的修改问题从理论和实践方面都具有重大意义。笔者在分析了现行行政诉讼制度的缺陷的基础上提出了对其的完善建议。

　　关键词

　　行政诉讼法修改

　　受案范围

　　管辖

　　简易程序

　　作者简介：苏春慧，四川大学2011级研究生，研究方向：宪法与行政法与行政诉讼法。

　　中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)11-243-02《行政诉讼法》自颁布以来对其的修改问题一直都是学者们关注的热点，关于行政诉讼法修改的各种论点和建议也十分丰富。目前，北京大学和人民大学关于《行政诉讼法》修改的专家建议稿也相继发布并向立法机关提交。

　　比较学界和实务界提出的各种行诉法修改建议稿版本，其中有共识，也有歧见。对于修改什么，如受案范围、管辖、诉讼类型、审理程序（是否设置简易程序，是否允许诉前、诉中调解）等，多有共识，而对于怎样修改，则多有歧见，且歧见远多于共识。本文主要就行政诉讼的受案范围、行政诉讼当事人、行政诉讼管辖、行政诉讼简易程序、行政诉讼调解等问题进行分析并提出完善建议。

　　一、行政诉讼法的受案范围

　　(一）现行行政法诉讼法存在的问题

　　1.立法模式存在不足

　　我国有关行政诉讼受案范围的立法及司法解释，主要采取列举的方式，这种立法模式虽然便于实际操作，但随着社会发展，其局限性也越来越明显，大量的行政行为被排斥在行政诉讼之外。无法通过诉讼的途径解决的行政法律纠纷导致矛盾形式的转化，大大增加了纠纷解决的社会成本和经济成本。

　　2.抽象行政行为立法缺失

篇二：行政诉讼的不足与完善建议

　　

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　　我国行政诉讼原告资格问题与完善建议

　　一、行政诉讼原告资格概论

　　（一）行政诉讼原告资格的含义

　　行政诉讼原告，是指对行政主体的具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定，以自己的名义向法院起诉的公民、法人和其他组织。

　　原告资格，是指公民、法人或组织请求法院保护自己合法权益所应具备的条件，或者它是指公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的基本条件，[1]作为行政诉讼原告，至少应具备以下条件：（1）在行政法律关系中，处于行政管理活动相对人地位；（2）认为具体行政行为侵犯其合法权益；（3）

　　所起诉的具体行政行为属于法院的受案范围；（4）有明确的被告、具体的诉讼请求和相应的事实根据；（5）

　　起诉符合法定期限和其他法定条件。[2]

　　（二）行政诉讼原告资格理论存在价值

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　　在许多国家，设定原告资格的基本目的是为了避免滥诉和无效诉讼：

　　一方面不应人为地制造不存在的案件，另一方面也应尽可能地节约诉讼资源。

　　行政诉讼与民事、刑事诉讼的一个重要的不同之处就是它有

　　“原告资格”这一概念，即当事人只有在行政纠纷中具备足够的利益才能启动诉讼程序。

　　我们可以从个人利益与社会利益的关系[3],以及

　　行政权与司法权的关系来了解行政诉讼原告资格存在的内在价值。

　　（三）国内关于行政诉讼原告资格的主要研究成果

　　在我国，对于行政诉讼原告资格的认识经历了一个发展过程：开始学者认为它是协调公民权、行政权和司法权的相互关系，而随着深入对行政诉讼原告资格制度的研究，使得我们对行政诉讼原告资格的认识也在更新，在这个变化的过程，侧面也反映出我国学界和实务届对这一问题的困惑和理解。

　　目前，国内关于行政诉讼原告资格的研究，主要集中于行政诉讼原告资格的标准确定上，另外对行政诉讼原告资格制度中的其[键入文字][键入文字][键入文字]

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　　他相关问题也有探讨。

　　从收集的资料来看，国内关于行政诉讼原告资格的研究是从

　　1991年开始的，比较有影响的有王周户、周汉华，他们提出了关于行政诉讼原告资格的基本问题；

　　中期的研究，有高家伟1997年发

　　表的《行政诉讼原告资格

　　》；在第三个阶段

　　,比较有名的是高新华和孔祥俊，他们试图对行政诉讼原告资格的研究进行系统的总结。

　　以上专着和论文从多个层面剖析和解读我国行政诉讼原告资格制度，丰富了该理论，但仍然存在一些不足：一是阐述行政诉讼原告资格的标准问题比较多，却很少全面分析行政诉讼原告资格制度层面；

　　二是分析制度本身和构建理论的方面比较多，却很少深刻剖析与之相结合的实践土壤。[4]

　　二、我国行政诉讼原告资格存在的主要问题

　　（一）原告资格的范围较小

　　一是法律规范上的范围狭小，关于我国行政诉讼原告资格制度在法律规范上的范围狭窄，主要是通过《行政诉讼法》及其[键入文字][键入文字][键入文字]

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　　司法解释的现行规定来得知的，它要求符合行政诉讼的”受案范围”、”合法权益”等几个主要要素，并且这些因素之间紧密相连，《行政诉讼法》

　　关于受案范围的具体规定就可以很好地说明这一问题。

　　二是实践中范围狭小，行政诉讼原告资格制度的范围狭小，不仅体现在有关行政诉讼原告资格的各种法律规定上，在实践中体现在对案件因果关系的把握中，由于

　　“利害关系标准”（即所起诉的案件必须与当事人有利害关系）隐藏着对于因果关系的判断标准，但当法官在把握隐含的因果关系时却表现出非常谨慎。

　　（二）原告资格标准存在问题

　　一是标准内涵不明确，根据相关司法解释得出关于原告资格的”利害关系标准”即所起诉的案件必须与当事人有利害关系，但是根据《行政诉讼法》规定会得出一种”合法权益标准”即所起诉的具体行政行为必须损害了当事人的合法权益。多数学者根据《行政诉讼法》的规定，主张”合法权益标准”,因为该法直接规定当事人认为其合法权[键入文字][键入文字][键入文字]

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　　益受到侵害的就可以向法院提起行政诉讼，但从《行政诉讼法

　　》其他的法律规定来看

　　,并没有对该规定进行进一步明确的界定。

　　明显这是一个主观化很强烈的标准，它需要依赖于高水平、专业化的法官和权威的司法，在我国如果没有严格的界定必然无法起到实际预料的作用。

　　二是标准选择不明确，关于原告资格的”合法权益标准”和”利害关系标准”,是从我国《行政诉讼法》及其后续的司法解释中得出的。

　　在司法实践中，学界和实务界多遵循

　　“利害关系标准”,但是也有一部分学者强调”合法权益标准”也有一定的可取之处，如何适用这两个标准成为了一道难题，鉴于该问题的重要性，立法机关应当关注，并且最好能在立法上给予统一和明确。

　　（三）原告资格制度缺乏制度基础

　　原告资格制度缺乏制度基础，是指目前我国法治水平还不能为行政诉讼原告资格制度功能的有效发挥提供一个完全的基础，容易出现”徒法不足以自行”的现象，即当发挥原告资格制度的司法作用时仍需要[键入文字][键入文字][键入文字]

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　　其他制度的辅助与配合，如果缺失的话，会导致法院要保护公民合法权益、监督行政权力的目的难以实现，这也是我国行政诉讼原告资格制度存在各种问题的深层次原因。[5]

　　这些制度基础概括起来包括：政府依法行政、尊重司法、保持司法权威以及司法独立等。

　　（四）法院功能尚显保守

　　在我国司法实践中，法院发布的司法解释在某种程度上可以视为其在司法实践中发挥能动性的一种表现，其内容表现了法院在某一问题上的态度，其尺度的松紧宽严，彰显着法院发挥的程度。

　　考察我国最高院的相关司法解释，可以发现我国法院在原告资格标准问题上，缺乏创造能力和足够的法律技术，其能动性的发挥尚显保守趋势。

　　司法解释中确立的”利害关系标准”与《行政诉讼法》确定的”合法权益标准”相比，没有体现出”司法解释预示着法律的生长”的这一功能，保护的范围也没有太大的扩展，甚至由于其过于谨慎而表现出某种退步。[6][键入文字][键入文字][键入文字]

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　　三、对完善我国行政诉讼原告资格的法律建议

　　（一）完善行政诉讼原告资格的标准

　　上文介绍了对我国行政诉讼原告资格标准的研究，已经取得了较多有益成果，有学者提出比较新颖的”主客观相结合”的行政诉讼原告资格标准。

　　[7]此种标准认为，应当把《行政诉讼法》中规定的”合法权益标准”同司法解释中的”利害关系标准”相结合，主客观一致。

　　看起来这种说法似乎很全面，但其实这种主客观相结合的说法也缺乏实质意义，如果与利害关系标准相比则难以突出其独特性。

　　我国”利害关系标准”与日本的”法律上的利益标准”相比具有更好的伸展性，但同样也存在概念不清楚的问题。

　　有学者认为应当对”利害关系标准”加以适当的修改，且修改后的标准应为：”与行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织，认为该行政行为侵犯其合法权益的可向法院提起行政诉讼”,标准中的行政行为不包括抽象行政行为，但要包括具体行政行为、事实行为、可能产生实际影响的[键入文字][键入文字][键入文字]

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　　标准行政行为等。

　　（二）扩大行政诉讼权利保护范围

　　我国现行行政诉讼制度在权利保护范围方面存在缺陷，一些《宪法》中规定的公民的基本权利却无法在《行政诉讼法》中体现，意味着在这些领域内行政诉讼原告资格无法充分实现，扩大行政诉讼制度保护的权利范围，是完善行政诉讼原告资格制度的另一重要途径。

　　从完善行政诉讼原告资格制度的角度出发，针对行政诉讼制度保护的权利范围过于狭窄，未来的行政诉讼应当在教育权、劳动权等这几个方面得到拓展，这样做主要有两方面的原因：一是这几个方面的权利在实践活动中非常重要，但往往不能得到有效的保护，尤其是在行政诉讼中更难以保护；二是从宪法学的角度来分析，这些权利显然都属于宪法规定的权利，理应扩大到行政诉讼的受案范围。[8]

　　（三）发挥人民法院的能动作用

　　一是法院司法解释的运用，在我国，司法解释能充分发挥法院在司法领域内的主动性和创造性，甚至一些司法解释中的内[键入文字][键入文字][键入文字]

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　　容超越相关法律规定，可以说，司法解释是一种默契良好的法律惯例，是在一定范围内形成法院的解释性立法。

　　由于司法解释大多数时候是法院的审判经验总结，具有很强的针对性和专业性，能够解决司法实践中很多疑难问题。

　　在行政诉讼活动中，最高人民法院同样可以利用其司法解释权，从而在原告资格上进行一些创新。

　　二是案例指导制度的运用，刘作翔教授在《我国为什么要实行案例指导制度中》一文中，重点阐述了案例指导制度在我国司法实践中的作用：提高司法效率、节约司法资源、实现司法公正、保障法制统一等等。[9]

　　随着我国法治建设的不断发展，案例指导制度在我国已经逐步建立起来，这些指导性案例也发挥着重大作用。

　　关于行政诉讼的指导案例应当由最高人民法院确定并发布，其他级别的法院当然无权确定指导案例，[10]通过这些系统指导案例的形式，充分发挥法院在行政诉讼原告资格确定中的专业性、主动性和权威性，增强法院的自由裁量权以适应不断变化的行政诉讼原告资[键入文字][键入文字][键入文字]

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　　格实践。

　　参考文献：

　　[1]张树

　　义

　　:《行政法与行政诉讼法

　　》，高等教育出版社

　　2007年版

　　228页。

　　[2]皱荣：《”行政诉讼的原告资格研究”学术讨论会综述》，载《法学》，1998年第

　　7期，61-63页。

　　[3]黄金荣：《行政实诉讼中的原告资格及其认定问题研究》，《诉讼法学研究

　　》第二卷

　　,中国检察出版社

　　2002年

　　版

　　,287-289页。

　　[4]周博：《论我国行政诉讼的原告资格

　　》（复旦大学硕士论文），2012年

　　4月，7页。

　　[5]汪庆华：《政治中的司法-中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社

　　2011年版

　　30页。

　　[6]韩光：《论行政诉讼原告资格》（安徽大学硕士论文），2007年

　　4月，17页。

　　[7]孔祥俊

　　:《行政行为可诉性

　　、原告资格与司法审查

　　》，人民法院出版社

　　2005年版，134页。

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　　[8]刘作翔

　　;《我国为什么要实行案例指导制度

　　》，载

　　《法律适用》2006年，8页。

　　[9]周博：《论我国行政诉讼的原告资格

　　》（复旦大学硕士论文），2012年

　　4月，45页。

　　[10]刘作翔；《我国为什么要实行案例指导制度》，载《法律适用》2006年，8页。

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　　上一篇：检察机关成为行政公益诉讼主体的思考

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篇三：行政诉讼的不足与完善建议

　　

　　行政诉讼司法建议制度的完善

　　摘要:随着“能动司法”观念的不断深入，在行政诉讼领域，司法建议对于行政机关工作效率的提高，行政纠纷的顺利解决发挥了很大作用，同时在实践中，司法建议制度也面临着司法建议发送范围窄，司法建议书质量不高等问题，本文将针对司法建议在实践中存在的上述问题，提出几点完善建议。

　　关键词:行政诉讼;司法建议;完善

　　一、引言

　　新行政诉讼法的修订，令司法建议的运用范围更加明确，第66条和第96条分别规定了拒不执行法院判决和行政首长拒不出庭应诉时，法院可以发送司法建议。这使得法院的司法建议权受到了更多的关注，在此背景之下，我们有必要去进一步探讨司法建议在实践中的发展现状。

　　二、行政诉讼司法建议在实践中存在的不足

　　(一)司法建议发送范围过于狭窄。目前行政诉讼中群体性纠纷越发严重，这主要是由于土地征收、房屋拆迁等行为引起的，失去土地的农民、拆迁户为了自己的财产利益与政府进行激烈对抗，这往往会导致大量非理性诉讼和滥诉行为的出现，不利于司法秩序的维护。为解决这一难题有必要增加司法建议的发送对象，引入第三方建议。(二)司法建议的质量有待提高。各地法院发出的司法建议书的格式和内容都不统一，在格式上，有些法院的标题详细注明“某省某市某区(县)司法建议书”，在结尾写明发送时间，要求回复的期限，法院接受回复人员的姓名、电话等。而有的法院的标题仅为“司法建议书”，结尾仅标注“以上建议请研究处理”①，这样的司法建议工作将沦为一纸空谈，不能及时监督行政机关改正工作。在内容上，由于各级法院的法官业务素质和工作态度的差异，在制作司法建议书时有些法官在对个案逐一进行剖析的基础上能够形成对这一类行政行为的合理建议，不仅提高司法建议工作的效率，而且这样高水平的司法建议对行政机关更具说服力，对改进相应的行政工作也大有帮助。而有些法官受自身业务能力的限制，不认真对待司法建议工作，这导致他们制作的司法建议书内容空洞，仅从个案出发提一些抽象、宏观且缺乏操作性的建议。(三)行政机关对司法建议的反馈不认真、不及时。行政机关司法建议反馈率低的原因是来自多个方面的，一是法院虽然有司法建议的权力，但这项权力却没强制力的保障，且缺少法律支撑，这导致行政机关对法院司法建议的价值产生质疑。二是有些法官制作的司法建议书可操作性不强，建议书的内容不足以说服行政机关。三是虽然行政机关对司法建议书进行了回复，但却未将司法建议的内容落到实处。

　　三、对行政诉讼司法建议制度完善的思考

　　(一)增加司法建议的发送对象，引入第三方建议。行政诉讼司法建议的发送对象仅指被诉的行政机关，这一范围过于狭窄，为有效缓解官民矛盾，及时解决行政纠纷，应将原告增加为司法建议的对象。上面提到的群体性纠纷，有些农民和拆迁户借着征地和拆迁想从政府手中获取更多的财产利益，这类群体在行政诉讼中往往会成为“偏执型”原告，他们非理性的维权方式已超过必要限度，不仅影响自身的生产生活，还会妨碍司法工作。因此，法院可以向这样的原告发送司法建议，将判案理由加以详细阐释，分析原告的败诉原因，以期达到胜败皆服的目的。②此外，可以引入第三方人员，比如律师，心理咨询治疗机构，村委会、居委会等根据法官作出的司法建议和案件基本事实，为原告提供法律、心理等方面的帮助，进而引导原告理性维权，合理合法地解决与政府间的纠纷。(二)调动法官工作热情，引入奖励机制。为了端正法官对司法建议工作的态度，提高法官开展司法建议工作的热情，可引入奖励机制。首先，应根据司法建议书制作的水平高低、被行政机关采纳和反馈的情况作为奖励的参考标准，对于所在地区行政工作产生重大影响的、具有典型意义的司法建议书的制作法官要及时给予表扬和奖励。法院内部也可定期开展司法建议书质量评选活动，激发法官工作热情。③(三)增强司法建议公信力，加强法院与行政机关的良性互动。要解决司法建议反馈率低的问题，要从以下几点入手，首先，可通过专门司法解释和相关指导意见规定行政诉讼司法建议的效力，增强司法建议的公信力，让行政机关认识到司法建议的价值所在。其次，法院内部应当完善司法建议书的制作程序，增强法官的业务素养，提高司法建议书的制作水准，用高质量的司法建议书说服行政机关。最后，法院与行政机关之间应该及时沟通，可通过联动会议、走访、座谈等形式，就建议的内容进行交流，一方面法院可以通过这些形式了解行政机关对司法建议的重视程度，督促行政机关及时改进工作，另一方面，行政机关也可就司法建议落实过程中存在的问题与法院进行讨论，促进司法建议的真正落实。

　　四、结语

　　行政诉讼司法建议制度是贯彻“能动司法”观念的重要手段，我们应在实践中不断完善该项制度，不断增强司法建议的公信力，引入对法官的奖励机制，加强法院与行政机关的良性互动。

　　［参考文献］

　　［1］李花．行政诉讼中的司法建议制度研究．市场周刊，2017(8)．

　　［2］黄志勇，张萌萌．行政诉讼司法建议制度的困境与扩展．中国人民公安大学学报，2017(6)．

　　［3］杨娇．能动司法理念下行政诉讼司法建议探析．湖南工业职业技术学院学报，2015(2)．

篇四：行政诉讼的不足与完善建议

　　

　　论行政复议制度之不足及其完善

　　文件管理序列号：[K8UY-K9IO69-O6M243-OL889-

　　论我国行政复议制度不足及其完善

　　摘要:

　　行政复议制度是我国行政法律监督制度的重要组成部分。随着行政管理活动的法制化,行政复议的范围正在逐步扩大,行政复议制度的作用日显重要。虽然在其实施过程中收到了很大成效,但仍存在着一些问题，如：行政复议制度的功能没有完全发挥;行政复议机构不统一、不独立等等。本文针对其实施中存在的一些问题提出一点浅薄建议,希望能对行政复议工作、行政复议法的有效实施有所帮助。

　　关键词:行政复议、不足、完善

　　行政复议是指国家行政机关在行使其行政管理权时，与作为被管理对象的相对人就已经生效的具体行政行为发生争议根据行政管理相对人的申请，由该行政机关的上一级国家行政机关或者法律法规规定的其他机关对引起争议的具体行政行为，依法进行复查并作出决定的一种法律制度。这是依法解决行政纠纷的重要渠道，是行政机关自我纠正错误的重要制度，也是政府对其所属部门和下级政府最有效的监督手段。现行行政复议制度是在1990年作为行政诉讼的配套制度的基础上建立起来的。1990年12月国务院发布了《行政复

　　议条例》,对实施行政诉讼法所需要的行政复议作出了系统的规定,。九届全国人大常委会于1999年4月29日审议通过了《行政复议法》,标志着我国独立的行政复议制度正式诞生。这部法律扩大了对具体行政行为的审查范围，把部分抽象行政行为有条件地纳入了审查范围，确定了及时便民的复议原则和制度，注重了行政复议中的损害赔偿，强化了对复议活动的监督，审理期限较为迅速。这些制度设计更加有利于行政机关依法行使职权、保护公民、法人和其他组织的合法权益。但我国《行政复议法》所确立的新的行政复议制度在实施中还存在着一些不足,亟需完善,笔者就这些问题浅略地谈谈自己的看法。

　　一、我国行政复议制度存在的不足之处

　　(一)行政复议制度的功能没有完全发挥

　　在我国，复议机关与作出具体行政行为的行政机关往往具有上下级的隶属关系,这就造成了复议机关在裁决行政纠纷时难以作出公正的裁决;复议机关有时出于照整体与顾部门的关系而支持原行政机关的裁决，甚至被复议的行政行为原先就已先行请示过上级(复议)机关。这样原行政机关的决定实

　　际上就已经体现了复议机关的意志。这样行政复议就成了一种形式，而不再是公民、法人和其他组织的合法权益的法律保障。另一方面,复议机关不愿当被告的心理,也影响了行政复议决定的公正性。我国《行政诉讼法》规定,复议机关改变原具体行政行为的,一旦被起诉,复议机关将成为被告;因而有些复议机关为了不当被告,对于受理的复议案件,常常不问是非，简单了事;另外，行政复议决定不够公正性的原因和复议机关从事复议工作的人员数量不足、素质不高、专业化不强也有直接的关系。复议工作人员的不足常常造成应受理的行政复议申请无人受理,案件不能按期结案。一些行政复议人员的素质不高、专业化不强问题造成在作出行政复议决定时出现一些基本的法律学识性错误,这些都明显制约着行政复议工作的开展。直到目前,我国还没有法律专门对行政复议人员的任职资格和法律职责作出规定。以上原因造成了在行政复议制度的实际运作中某些行政复议机构形同虚设，没有真正起到化解纠纷的功能。公民对行政复议机构的不信任。

　　(二)没有一套统一、独立的行政复议机构

　　我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构,没有一套统一的行政复议机构体系。这样非常容易产生各种弊端。首先,不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长,没有一定的自主决定权;而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的联系。其次,没有统一的复议机构体系,违背了行政机关的精简效能原则,造成机构臃肿,加重了各级各类行政机关的负担。同时,在各级政府和各类职能部门设立行政复议机构,造成了一定程度的人员浪费,不利于提高行政机关的工作效率。

　　(三)审理方式以书面审理为主

　　《行政复议法》第22条规定:行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。这一规定基本排除了书面审理以外的任何其他方式。行政复议原则上采用书面审查的方式，这主要是从行政复议的效率来考虑的。书面审

　　理的优点是效率高;但其缺点也不容忽视,在书面审理的程序下，行政复议公正原则的实现必然受到影响，这种程序由于缺少公开性，程序公正的价值难以实现。对于重大复杂或疑难案件适用书面审理程序太过于草率，容易出现认定事实错误,不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　(四)在复议不得加重处罚方面

　　所谓复议不加重原则,是指行政复议机关在变更原行政行为时,不得对申请人的权益作更为不利的变更决定。因为如果复议机关可以在复议中采取对复议申请人更为不利的措施,就从根本上违背了行政复议制度的宗旨。我国法律中对此原则没有作出规定。实践当中复议加重案件占复议案件相当一部分比例。相对人为了申明原具体行政行为违法或不当才提起行政复议,要求复议机关予以纠正,如果在他们申请复议后,复议机关不仅未作出对其有利的裁决,反而作出对其更不利的决定,就必然会增加复议申请人的思想顾虑,从而导致在一定程度上使这一制度形同虚设,更谈不上实现这一制度的目的了。

　　(五)行政复议只能对部分抽象行政行为进行审查

　　行政复议法规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规范性文件不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请:(一)国务院部门的规范性文件;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件;(三)乡镇人民政府的规定。”“前款所列规范性文件不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规的规定实施”。“申请人在申请行政复议时,依照本法第七条的规定一并提出对有关规范性文件审查申请的,行政复议机关对该规范性文件有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理,有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。”

　　《行政复议法》对抽象行政行为一并审查的规定虽是一大进步，但并不彻底，仅限于对作为具体行政行为的依据的规范性文件的一并审查，且排除了对规章的审查。但是,上述规定只解决了规章以下的抽象行政行为的审查问题,并未涉及到所有抽象行政行为。《行政复议法》只是将规章以下的抽象行政

　　行为有限地纳入了行政复议范围,对于行政法规和规章,行政复议仍然不能发挥监督作用。在行政复议当中,对规章以上的抽象行政行为仍然予以保留,不就此进行解决,则很难全面保护人民的权益,不利于贯彻行政救济的宗旨,也不符合各国行政复议制度的立法倾向。

　　(六)律师代理行政复议缺少法律规定

　　《行政复议法》虽然规定了委托代理制度,但是规定地太过于笼统。对律师能否和何时介入行政复议活动并没有明确规定,从而使委托代理制度形同虚设。实际上,律师介入行政复议有着非常重要的意义:其一,律师精通法律,享有比一般代理人更广泛的权利,如可以向有关单位调查取证等权利，这样有利于更好地维护公民、法人或其他组织的合法权益；其二,律师的参与有利于监督行政复议机关依法公正地进行裁决。因此,我国亟需对律师代理行政复议案件的规则作出明确的规定。

　　二、我国行政复议制度的完善

　　（一）扩大行政复议的受案范围

　　《行政复议法》虽然在行政复议范围上有较大突破,但与西方国家相比,我国的行政复议受案范围仍然较小。首先,内部行政行为不得申请行政复议;其次,大部分抽象行政行为不能申请复议;再次,对于可以申请复议的抽象行政行为,也不得单独提起复议申请,而是必须与相关的具体行政行为一并提起复议申请。而同时主张将内部行政行为纳入复议范围的学者不断增多。①从西方国家行政复议制度的历史演变来看,行政复议受案范围都有不断扩大的趋势。笔者认为,我国行政复议制度也应不断扩大其受案范围。应允许申请人对抽象行政行为单独提出审查申请，这样理有利于保护个人和公共的利益，有利于对抽象行政行为的监督。赋予申请人单独提起对抽象行政行为不服申请审查的权利，可以及时发现抽象行政行为中违法或不当的地方，避免给相对人造成更大的损害。如《行政复议法》所述，公民、法人或者其他组织认为规章侵犯其合法权益，只有等到行政机关作出具体行政行为后才能提起，不能直接就抽象行政行为申请行政复议不能在行政机关还未具体实施前申请行政复议。这种保护相对滞后，如

　　果公民、法人或其他组织可以直接申请行政复议，就可以促使保护的时间前移，有效地解决保护滞后的问题。②

　　（二）建立、健全律师参与行政复议的制度

　　现代社会,由于法律、法规、规章很多,申请人一般法律知识有限,不会太熟悉行政复议的实体和程序法律问题,不善于通过行政复议制度来维护自己的合法权益;而律师精通法律,熟悉复议程序,并享有比一般委托代理人更广泛的权利,更善于找出行政行为的违法或不当之处。因此,法治国家的建设需要律师的积极参与,行政复议制度功能的更大发挥也离不开律师的介入,这是各国的通例。我国在对《行政复议法》进行修订时,应该明确律师在行政复议中的权利与义务,规定律师介入行政复议的程序和方法。

　　（三）建立行政复议的回避制度和听证制度

　　笔者认为为了进一步增强我国行政复议制度的公正性,我国行政复议法有必要借鉴英美的自然公正原则。自然公正原则是英国的一个古老原则,是支配行政机关活动的程序法规则,而不是一个实体法规则。自然公正原则不仅支配行政机关和法院的活动,而且一切其他行使权力的人和团体,包括行政裁

　　判所和某些社会团体,在其行使权力时都不得违背这一原则。③在普通法上,自然公正原则包括两个最基本的程序规则:(1)任何人或者团体在行使权力可能使别人受到不利影响时,必须听取对方的意见,每一个人都有为自己辩护的权利;(2)任何人不能作为自己案件的法官。

　　第一，建立行政复议的回避制度。对于回避的内容、原因可以参照我国相关法律、法规的规定。如果行政复议人员是当事人或当事人的近亲属或有其他的利害关系，可能影响行政复议的公正性。当事人有权要求其回避，或其应当自行回避。第二，建立行政复议的听证制度。对于案情重大、复杂，涉及利益面广、影响力较大的行政复议案件必须适用听证程序。听证一般应公开进行，但如果涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，听证可以不公开进行。听证的内容必须以笔录的形式保存下来，听证笔录作为行政复议决定的唯一根据。如果把听证在行政复议中制度化，就会大大增强行政复议的透明性和公证性。④

　　（四）建立行政复议的书面告知制度

　　行政复议法作为行政复议活动的程序法，应从法律上建立书面告知制度。行政复议机关在行政复议活动中，首先在决定受理行政复议案件时应书面通知当事人；其次应当在合理的法律期限内，告知行政复议当事人在行政复议的各个阶段所享有的权利、要履行的义务以及不履行义务的后果。如果行政复议机关没有做到这一点就构成行政复议违法，当事人有权得到法律救济。

　　（五）加强行政复议机构建设,提高复议人员素质提高

　　建立相对独立的复议委员会,委员会针对个案要聘用一定数量的专家,赋予复议委员会相对独立的裁决决定权;提高复议人员专业素质：目前的重点是提高行政复议工作人员的办案水平，以适应加强依法行政的形势要求。为此，加强对行政复议人员的培训，使之掌握党和国家的路线、方针、政策，了解政府各部门的行政管理业务；针对不同时期行政复议、应诉案件的不同特点，举办一些行政复议、应诉案件研讨会，进行专项讨论，使各地各部门复议机构工作办案时有所借鉴；实行行政复议人员资格认证，对行政复议人员的资

　　格进行统一的认定和管理，把好行政复议人员的资格准入关。

　　总之,我国的行政复议制度作为我国法律监督制度的重要组成部分,在行政法治中发挥着日益重要的作用,它的完善需要各方面的共同努力,不可能一蹴而就。但笔者坚信:随着我国依法治国方略的深入贯彻实施和改革开放、法治建设的长足进展,我国的行政复议制度必将得到逐步完善,逐渐走向完备。

　　参考文献：

　　①杨解君:行政救济法———基本内容及评析〔Ｍ〕,南京大学出版社,1997年版,第136页。

　　②蔡晓雪.行政复议与行政诉讼的衔接.中国法制出版社.2003.

　　③李湘刚：论我国复议制度的完善(J),湖南城市学院学报，2003年第5期。

　　④王名扬:英国行政法〔Ｍ〕,中国政法大学出版社,1987年版,第151页。

篇五：行政诉讼的不足与完善建议

　　

　　浅析行政诉讼调解制度存在的问题以及完善建议

　　摘要：早在制定1989年《行政诉讼法》时，对于调解制度是否可以在行政诉讼领域运用，学界就曾展开热烈的讨论。随着《行政诉讼法》在2014年的修改，行政诉讼调解制度就再次成为了学界争议的焦点。行政诉讼调解制度有利于有效化解行政机关与行政相对人的矛盾，缩短行政案件的审理期间。在我国也有存在的必要性与可行性。但由于新修改的《行政诉讼法》对于行政诉讼调解制度在适用案件的范围规定过于模糊，这就使得调解制度在司法实践中应用困难。此项制度在国外司法实践当中运用较为普遍与娴熟，值得我们去借鉴相关经验，以完善我国行政诉讼调解制度。

　　关键词：调解制度；行政诉讼；案件范围；存在问题；完善建议

　　一、行政诉讼调解制度概述

　　行政诉讼调解制度是指在行政诉讼过程中，在法院的主持之下由双方当事人自愿签订协议，解决纠纷的制度。在制定1989年《行政诉讼法》时，是否在行政诉讼中运用调解制度就是学界争议的焦点，2014年《行政诉讼法》的修改使得行政诉讼调解制度再次成为学界焦点。相较于原行政诉讼法所规定的行政诉讼不得运用调解，新修改的《行政诉讼法》在不适用调解制度的规定上有了一定程度的松动，其规定对于行政赔偿和行政补偿案件以及行政机关自由裁量的案件可以进行调解。这为调解制度在行政诉讼领域的运用敞开一扇门。虽对于调解制度在法律规定上仍属于相对排斥的态度，但是目前在实践中取得较好的效果。

　　任何制度都要遵守一定的原则，行政诉讼调解制度也不例外。行政诉讼中调解制度适用所坚持的原则，无论是司法机关在考虑适用调解制度、在调解的过程、亦或是调解结果的达成、调解书的制作，都应当坚持的基本准则，包括自愿原则、合法原则、有限调解原则。自愿原则是指调解制度的适用应当遵循双方当事人自

　　愿原则，也就是说当案件的性质适用调解且双方当事人也同意调解的情况下才可以进行调解。任何机关和个人都不能为一己私欲而强迫他人进行调解，即使案件适合调解，司法机关也只能是建议适用，而不能强制调解。合法原则是指任何制度都应当遵守法律、法规，行政诉讼中的调解制度也不例外。一方面要求，法院以及双方当事人都应当法律规定的范围之内进行调解，法院不得在超出法律规定的适用案件的范围，行政机关不得随意放弃自己既存的行政权力，行政相对人也不得违反法律规定任意放弃自己的权利，同时调解制度也要严格遵守关于程序上的规定。有限调解的原则，是指根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼原则上不适用调解制度。即不运用调解制度结案是原则，调解是例外。法律规定可以适用调解制度，并不是说所有的案件都可以适用调解制度，而是只针对特定的案件、特定情况之下才可以适用调解制度。

　　1.

　　国外行政诉讼调解制度现状

　　行政诉讼调解制度无论在英美法系还是在大陆法系国家都是一项运用较为娴熟的制度。无论是美国、日本或是德国都有关于行政诉讼调解度以及与之相类似的规定，并且取得显著效果。笔者以美国、德国以及为例介绍该制度在国外的现状

　　虽然美国与德国的相关制度名为行政诉讼的和解制度但与我国行政诉讼调解制度在本质上是相同的，都是需要在法官的主持之下由双方达成协议。正是由于美国、德国等的行政诉讼和解制度与我国调解制度在本质上是相同的，故对于我国行政诉讼调解制度的完善具有借鉴意义。

　　（一）德国行政诉讼和解制度

　　德国在其《行政法院法》的第106条规定，只要参与人对于和解的标的享有处分权，为完全或部分终止诉讼，参与人可在法院作出笔录，或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。根据德国行政法院的判例集，有25%至40%的一审行政案件是通过和解的方式解决，其中存在有关于地方开发、公共用地强制取得等案件。这就为中国的行政调解制度提供了宝贵的借鉴经验。德国的行政诉讼和解制度与诉讼裁判制度关注的重点大不相同，行政裁判制度关注纠纷解决方式的程序与实体合法性，而行政和解制度则关注处理结果的公平性和可接受性。

　　（二）美国行政诉讼和解制度

　　属于英美法系的美国在诉讼程序上特别复杂且持续时间过长，该国法律主张侵权赔偿诉讼是通过和解的方式解决，同时美国也有大量的刑事案件是通过辩诉交易的方式解决，美国法院受理的大多数案件无论是民事纠纷、刑事纠纷或是行政纠纷都或多或少的适用和解制度，这也是由美国的司法程序复杂有一定的关系。根据美国一位专家的估计。美国65%—70%的政府赔偿案件都是通过和解的方式解决的。对于当事人来说通过和解结案能够节约诉讼时间同时又能得到想要的案件结果。对于律师无论案件是和解还是诉讼所拿到的律师费都是相同的，通过和解结案律师可以少花一些功夫，这也就是为什么和解也是律师希望的结果。对于法院来说，和解可以使得法院集中精力处理纠纷更大的案件，不必启动复杂的诉讼程序以及陪审团。

　　1.

　　我国现行行政诉讼调解制度存在的问题

　　我国在2014年新修改的《行政诉讼法》规定了在诉讼中可以适用调解制度并规定了适用该制度的案件范围。但在此前我国在行政诉讼领域是排除调解制度的适用的，就使得调解制度在实践的适用上暴露出许多问题。

　　（一）行政诉讼调解制度案件适用范围较为模糊

　　我国《行政诉讼法》对于行政调解制度所适用案件的规定过于模糊，对何为《行政诉讼法》第六十条规定的行政机关自由裁量的案件并未进一步明确。随着行政管理领域的扩大化、行政机关管理权的复杂化，在法律、行政法规中有大量的要求行政机关行使自由裁量权的案件。比如在行政处罚法当中对给予行政相对人以何种行政处罚也涉及到行政机关行使自由裁量权。这种由于行政机关行使自由裁量权的行政处罚而发生纠纷时，若适用调解制度显然是不合适的，但《行政诉讼法》第六十条这种一刀切的规定并未将这种情形加以考虑。究竟哪些行政机关行使自由裁量权的案件不适用调解制度有待于立法机关加以明确。

　　（二）司法机关滥用调解制度

　　由于《行政诉讼法》对于使用行政诉讼调解制度的适用案件范围规定过于模糊就为司法机关滥用调解制度留有余地。但有许多依其性质不适用调解制度的案件，司法机关却主张在行政诉讼中适用调解制度，在使用调解制度上显得过于随便，有损当事人的合法权利。但根据我国新修改的《行政诉讼法》，可以看出对于行政诉讼的调解制度及原则上并不适用，只是规定了有关的例外情况。调解制度在立法者的角度是持反对态度。适用调解制度虽能提高案件的处理效率，但行政诉讼制度本身具有审查行政机关行政行为合法性的任务。若一味通过调解制度结案，则有放纵行政机关滥用行政权力的危险。法官也存在滥用行政诉讼调解制度提高结案率的问题。就更为司法机关滥用该制度提供了机会。

　　四、对我国现行行政诉讼调解制度的完善建议

　　针对目前我国行政诉讼调解制度存在的法律规定模糊以及司法机关滥用调解制度等问题，笔者提出以下建议：

　　（一）明确行政诉讼调解制度案件的适用范围

　　由于《行政诉讼法》第六十条规定的行政机关行使自由裁量权的案件可以适用调解，但是该条规定中规定的自由裁量权范围过于宽泛，调解制度在行政诉讼领域属于一项全新的制度，增加了司法机关适用该制度的难度针对这一问题。笔者认为应当进一步明确适用调解制度的案件范围。通过制定司法解释或法官总结的办案经验都可以让适用案件的范围更加明确。

　　同时在《行政诉讼法》第六十条中也明确规定了可以适用调解制度的两类案件，分别是行政赔偿和行政补偿案件。立法者通过明确列举这两类案件也是希望司法机关在适用调解制度时可以类比这两类案件，来裁量适用行政案件的范围，以此缩小适用调解制度的自由裁量权的范围，防止司法机关滥用调解制度，损害行政相对人的权利。无论是大陆法系还是英美法系国家的法律都在不同程度上规定了与我国行政诉讼调解制度相类似的制度，各国在诉讼领域适用类似调解制度的时间要早于我国，因

　　此积累了大量的相关经验，虽然各国国情不同，诉讼程序上也是千差万别，但是各国行政机关行使的行政管理权的种类具有相似甚至是相同之处，行政纠纷所发生的原因就有相似或者相同之处，外国处理行政纠纷的经验值得我国学习借鉴，吸收其中有益的部分。对于调解制度案件适用范围上我国也可以类比他国适用案件的范围，来进一步明确我国适用调解的行政案件的范围。

　　（二）改革法官考核机制

　　司法机关滥用调解制度一方面是由于《行政诉讼法》对于行政诉讼调解制度的适用案件的范围规定过于宽泛，使得在司法实践中不易操作。如前所述可以通过制定司法解释以及借鉴外国相关经验予以解决。再一方面的原因是由于来自于结案率的压力。目前我国主要是以结案率作为法官考核的关键这种考核制度就催生了法官在行政诉讼中滥用调解制度以达到尽快结案的后果。针对这一问题笔者认为应当改革相关考核制度，结案率可以作为评定一个法官好坏的标准，但不能作为主要标准。通过建立多元化的法官考核制度，减轻法官结案的压力和来自上级机关的压力，是解决司法机关滥用调解制度这一问题的一种有效的方式。

　　五、结语

　　行政诉讼领域中适用调解制度是必然的，目前我国法律对于调解制度并不宽容，一方面是由于一些持传统行政理论观点的学者，对于调解制度尚持反对意见。另一方面则是由于我国处于社会与经济的转型发展时期，对于行政管理领域影响较大，许多新的领域有待于行政机关的调整，这一类纠纷的发生增加了行政案件的复杂性，对于司法机关也是一个很大的挑战，面对新类型的案件司法机关也不能贸然适用调解制度。但行政诉讼调解制度在实践中的运用是必然的，这不仅是因为司法实践的需要，也是因为与社会发展相衔接。但目前我国诉讼领域调解制度的适用尚存在较多的问题，且法律规定也存在规定较为模糊等问题，有待于学界以及实践予以解决。

　　参考文献

　　[1]刘文斌.论我国行政诉讼调解制度的可行性与非必要性[J].四川警察学院报,2014（06）:132－138.

　　[2]刘俊,陈占敏.域外行政诉讼调解之特点[J].人民法院报,2018（08）：1-2.

　　[3]潘梦婷.浅析行政诉讼调解制度[J].法学研究,2019（08）:110－111.

　　[4]李树训,冷罗生.论我国诉讼调解制度保障体系的完善[J].华南理工大学学报,2019（04）:72－80.

　　[5]吴显敏.行政诉讼调解制度的构建[J].人民法院报,2017（06）：1.

　　[6]张一雄.多元纠纷解决背景下我国行政诉讼调解制度之构建[J].江海学报,2018（06）:219－223.

　　[7]雷庚.论我国行政诉讼调解的制度构建[J].皖西学院学报,2014（06）：30-34.

　　作者简介：姜晓琼（1997-），女，汉族，山东滨州人。西北政法大学2020级在读研究生，研究方向法律（法学）

篇六：行政诉讼的不足与完善建议

　　

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　　浅谈我国行政复议制度的不足与几点完善建议

　　所谓行政复议制度就是行政机关自我纠错的一项重要监督制度。国务院于1990年12月24日通过了《中华人民共和国行政复议条例》，对行政复议作了比较系统规定。行政复议法在总结1990年国务院制定的《行政复议条例》施行以来实践经验的基础上，进一步完善了行政复议制度。1999年4月29日经第九届全国人大常委会第九次会议通过的《中华人民共和国行政复议法》，是以立法的形式将行政复议制度法制化。笔者在本文中就我国行政复议制度的不足与几点完善建议进行了浅谈。

　　一、我国行政复议制度的发展现状

　　我国的行政复议制度正式建立于1990年，当时为了适应和配合《行政诉讼法》的执行，国务院遂颁布了《行政复议条例》，使行政复议真正实现了实施过程中的法律保障，有力地促进了该制度的发展。接着，1999年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议又制定通过了《中华人民共和国行政复议法》，它的颁布标志着我国行政复议制度进入了进一步完善的新阶段。

　　1、行政复议在申请和审理上的相关规定都更加完备

　　《行政复议法》延长了相对人提请行政复议的申请期限(从15日延长至60日)，并引入了书面和口头相结合的申请方式，而对于行政复议机关的受案审查期限却相应的缩短了(从1O日缩短为5日)。此外，在审理程序上，《行政复议法》在《行政复议条例》书面审查的基础上增加了言词审理的方式，并首次明确了被申请机关的举证责任问题。

　　2、行政复议的受案范围大大拓宽

　　《行政复议法》以概括加列举的方式明确除法律排除的以外，一切侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为都属于行政复议的受案范围，并首次将部分抽象行政行为纳入其中。

　　3、《行政复议法》强化了复议的法律责任。原《行政复议条例》虽然也有类似规定，但由于过于笼统故而缺乏有效性。现行的行政复议制度对此进行了完善，在责任主体、责任形式以及适用情形上都做出了新的较为具体的规定。

　　4、行政复议制度的功能定位力求凸显它的救济功能

　　《行政复议法》开篇提到“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，可以看出立法机关开始更为准确的对待行政复议制度。

　　5、行政复议的管辖体制从原先的“条条管辖”转变为现行的“条块结合管辖”

　　即《行政复议法》第12条规定的相对人既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。同时，国务院“最终裁决权”的出现不仅拓宽了相对人不服省部级机关行政复议决定的救济渠道，而且还强化了国务院对其所属各部门及省级人民政府的监督。

　　二、我国现行行政复议制度的不足

　　1、从行政复议机关的法律责任上说

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　　《行政复议法》虽细化了其内部法律责任的承担，但对它外部法律责任依《行政诉讼法》规定的默认，却仍容易使复议机关在审理行政复议案件时疏于尽职而一律做出维持决定。《行政诉讼法》第25条第2款规定，经行政复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告：复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。有数据为证：根据调查统计，1999年全国各级行政复议机关对所受理的行政复议案件做出维持决定的比率为51％，而2000年和2001年的该比率分别为52％和％。行政复议机关这种只顾自身利益的做法，不但使行政复议机制流于形式，与其设立宗旨背道而驰，更是极大地增加了行政相对人的不信任感而不得不另寻他径。

　　2、从司法对行政复议的监督上说

　　现有法律的不完善将使得部分行政复议案件因无法被提起行政诉讼而游离于司法监督领域之外。“司法最终原则”是现代行政的发展趋势，然而在我国司法和行政复议之间的不完全衔接，使得三类行政复议案件仍然无法接受司法的监督。其一，国务院对部分复议案件的“最终裁决权”虽确有益处，可是它始终是行政机关，“最终裁决”的规定还是背离了司法最终原则。其二，行政诉讼只能针对那些涉及行政相对人人身和财产权益的纠纷，因此超出诉讼范畴的行政复议案件仍旧无缘司法。其三，行政复议决定可以涉及复议案件的合法性和合理性，遗憾的是行政诉讼却对后者无能为力，因此与合理性相关的复议案件同样也只能由复议机关说了算。

　　3、从行政复议的审理方式上说

　　现行的行政复议制度未能完全引入听证程序，而确立以书面审查为主的审理方式，不但限制了行政相对人的知情杈和申辩权，也使得行政复议过程缺乏公开性和透明性。《行政复议法》第22条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”这种审理方式固然能提高行政复议的效率，但是它的弊端也不容忽视：减少了行政相对人的参与机会；增加了暗箱操作的可能性；有时还无法核实证据的真实性。

　　4、从行政复议机关和机构上说

　　现行的行政复议制度并未赋予行政复议机构独立的法律地位，进而在一定程度上影响了行政复议结果的公正性。《行政复议法》第3条规定“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”根据此项条文，行政复议机构并非独立的法人实体，而需依附于所在的行政机关。这样，由于行政复议结论加盖的是本级行政机关的公章，是以本级行政机关的名义对外承担法律责任，因此行政复议机构的工作就难免要受其左右，有时甚至要根据某种指示来办事。此种行政复议机构不能自主表达最终意见的现象，即它的非独立地位，将会使复议结果的公正性大打折扣。

　　5、从行政复议的审理制度上说

　　由于“非司法化”的性质定位，现行的行政复议制度遗漏了许多有价值的内容，使行政相对人的合法权益不能得到更好的保护。行政复议作为一种争议解决机制自然无可避免地会带上行政性和司法性的双重特性。然而“非司法化”的定位却使它不得不放弃一些带有司法味道的审理制度，包括：行政复议工作人员因与所处理的事务有利害关系而得回避的制度；行政相对人有权委托律师代为参加行政复议的律师代理制度：包括证据种类、各方当事人举证范围和具体事项以及行政复议机关对证据的调取、收集及审查等更为完备的证据制度：在复议决定做出后应当告知复议申请人如果不服有权向特定的法院提起行政诉讼的告知制度等。

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　　三、完善我国行政复议制度的几点建议

　　1、增加行政复议机关成为可能发生的行政诉讼之被告的情况

　　如前所述，居高不下的行政复议案件维持率其实是源于法律自身规定的欠妥善，相关条款无异于在鼓励行政复议机关不要轻易对原具体行政行为做出改变。因此，增加行政复议机关成为被告的情况就势在必行。笔者认为现有条文可以如此更改．经行政复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告复议机关决定维持原具体行政行为的，复议机关和作出原具体行政行为的行政机关是共同被告。这是因为：首先，当原具体行政行为被复议机关改变时，如果行政相对人有异议，那么由于他针对的是改变后的新决定所以理应由复议机关作为行政诉讼的被告其次，对原具体行政行为的不改变表明复议机关对此持许可态度，此时虽然复议机关并未直接对行政相对人作出争议涉及的具体行为，但正是在原行政机关和行政复议机关的共同决定下，行政相对人才不得不承担该项义务，所以此时他若有异议，复议机关就理应成为共同被告。

　　2、协调行政复议和行政诉讼的审理范围，并在行政复议领域贯彻司法最终原则

　　首先，国务院应走下神坛，规定经国务院裁决的行政复议案件行政相对人若有不服仍可诉诸法院。其次，应调整行政诉讼的审理范围使其与行政复议基本保持一致。也就是说，除了肯定法院可以接纳其他具体行政行为外，还应赋予其对部分抽象行政行为的审理权。正如有学者所说：“从法治角度说，对部分抽象行政行为是否合法的判断权不仅应给行政机关，似乎更应给司法机关。”最后，由于法院审理案件一直奉行“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，因此对于行政复议机关针对原具体行政行为是否合理的复议决定，由于行为本身不存在合法性问题，所以法院似乎不宜对其直接涉及。但是如果行政复议结果确实存在失误，那么法院却可以以复议机关的失职审理为由而做出发回重审的判决。这么一来，不但避免了司法干预行政的尴尬，又实现了司法对行政的完全监督。

　　3、在全国范围建立统一的行政复议委员会

　　统一行政复议委员会在我国是完全可行的，它不但能解决现有制度下机构臃肿、秩序混乱、人员庞杂的问题，还可以使复议审理者获得独立的法人地位，解决原审理机构依附于复议行政机关的问题。笔者对此的设想是行政复议委员会在全国范围内可设四级：即县级政府设立的行政复议委员会、市级政府设立的行政复议委员会、省级政府设立的行政复议委员会、国务院设立的行政复议委员会

　　这些复议委员会在管辖复议案件权限上的分工是：对县级政府各工作部门、乡(镇)级人民政府以及县级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服而提出复议的，由县级政府设立的行政复议委员会管辖：对市级政府各工作部门和县级人民政府作出的具体行政行为不服而提出复议的，由市级政府设立的行政复议委员会管辖：对省级政府的各工作部门、市级人民政府以及省级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服而提出复议的，由省级政府设立的行政复议委员会管辖，对国务院各部门和省级人民政府作出的具体行政行为不服而提出复议的，由国务院设立的行政复议委员会管辖。

　　4、确立以听证为原则以书面为辅的复议审理方式

　　听证程序最大的优势在于它能使双方当事人积极参与其中，增加审理的公开性和透明性。对于以独任审理进行的非正式听证，听证官可以选择在自己的办公室内进行。他只需简单的对当事人进行讯问，当事人之间不进行交叉询问，因此通常一件不太复杂的案件的听证只需十几分钟。如此，在确立以听证为原则的复议审理方式时，我们还可以根据复议案件的复杂性和它对行政相对人权利影响的大小程度进一步明3百度文库

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　　确正式听证和非正式听证的各自适用范围。这样既可以发挥正式听证形式对复议申请人的权利保护功能，又可以发挥非正式听证的便民与效率优势。当然，如果复议申请人要求或是复议机关提出并在征得申请人同意的情况下，复议也可以使用书面审查的形式。采用此种方式在他国早已有先例，如在澳大利亚就有此规定：裁判所只有在当事人同意时才能不经听审而直接依据向其提交的材料裁决案件。此外，笔者认为复议审理在程序上的完善还应增加回避制度、律师代理制度、完备的证据制度和告知制度。尤其是回避和告知制度，它们是更为人性化考虑的一种体现。

篇七：行政诉讼的不足与完善建议

　　

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　　浅析行政复议制度的不足及建议

　　行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。我国1999年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》，它既对近十年来我国行政复议实践进行了反思和总结，也在行政监督与行政救济体系方面进行了大胆的尝试和突破。《行政复议法》的制定，在我国法制建设的道路上具有十分重要的现实意义。2007年8月1日施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》进一步发挥了行政复议制度的作用，使行政复议法更具有操作性。

　　一、我国行政复议制度的不足

　　现行行政复议制度在实践中对维护社会稳定发挥了重要的作用，将许多行政争议解决在行政系统内部，有效的保障了行政相对人的合法权益，促进了行政机关依法执法。但是针对法治社会的要求，全面地来审视现行的行政复议制度，仍然有许多不太和谐的音符。主要提出以下几个方面进行探讨：

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　　1、复议机构不统一，相对独立性不强。

　　我国《行政复议法》规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。目前，复议机关中负责法制工作的机构只是复议机关的一个内部行政机构，隶属于各级人民政府及其职能部门，无独立的行政主体地位。没有统一的和相对独立的行政复议机构，既不利于公正地进行复议，也不利于机构精简。同时，也容易产生各种弊端：（1）难以保证公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全隶属于其所属的行政首长，没有自主决定权。而其所属的复议机关多数与做出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的联系。这样，复议裁决就变成了“自己做自己案件的法官”，严重影响其公正性。（2）没有统一的复议机构体系，违背了行政机关工作的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担。

　　2、行政复议能力偏低，专业人员短缺，经费保障、工作条件等矛盾相对突出，难以保证工作需要。目前，县市区政府和市政府工作部门等基层行政机关复议能力普遍较低。大多数县市区政府和市政府各部门都没有设立专门的行政复议机构；人员编制不足，两名以上专职行政复议人员的基本要求也未能达到。除市政府和少数县级政府外，全市大多数行政复议机关的复议工作经费没有在预算中落实。复议机构办公场地狭小，相关设施缺乏。

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　　3、行政复议审理模式过于书面化，决定过程行政化，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人和第三人的意见”。仔细分析，这主要是从行政复议的效率来考虑的。这种规定也过于笼统，且行政复议申请人对行政复议机关作出行政复议规定的过程缺乏了解。实际上，行政复议申请人在整个行政复议过程中，除提出行政复议申请以外，是被阻止在行政复议活动之外的，在这种情况下，行政复议公正原则的实现必然受到影响。“书面审查”过于注重行政效率，而忽视复议的公开性，降低了透明度，程序公正的价值难以实现。

　　二、我国行政复议制度不足的原因分析

　　我国行政复议制度的缺陷导致行政复议机制的失灵，致使诸如信访、申诉、街头抗争之类的非规范性争议解决机制急剧膨胀，直接危害到整个争议解决体系的有序运转，对社会稳定也会间接造成影响，不利于我国社会主义和谐社会的建设。而导致我国行政复议制度缺失的原因也是多方面的。笔者认为主要有以下几个原因：

　　1、在法律意识上，公民的权利意识不强。

　　在一个法治国家，公民应该有较强的权利主体意识和法治意识，这是法治发展的内在要求。在我国，封建社会形成的“治民不治可修改编辑

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　　官”、“官本位”等观念，至今还在一定程度上影响着普通民众、国家公务员、甚至部分领导人员。

　　2、我国的经济环境较差。

　　行政复议制度的前提条件是公民、法人或者其他组织存在自己的独立利益。只有当他们发现自己的利益受到行政机关的具体行政行为侵害时，才可能申请行政复议。如果公民、法人或者其他组织不存在自己的独立利益，行政复议就失去了自己存在的基础。在我国，各种权利关系不太明确，尤其是财产权的保护制度尚不健全。经济体制有待改革，国家、集体和个人的关系有待理顺，特别是财产权关系。

　　3、缺少行政复议审议规则的规定

　　从其他国家行政复议立法来看，都拥有行政复议审议规则等配套的法律制度，这些配套的法律制度中，详细规定了行政复议审议委员会人员的组成、回避事项以及审议规则等等，这对于发挥行政复议审议委员会之职能起到了积极的推动作用。然而，我国行政复议立法对行政复议机构人员的组成、回避以及审议规则等均无明文规定，这在一定程度上影响了我国行政复议的功效。因为行政复议制度属于行政司法之范畴，要发挥行政司法制度之功能，行政复议机构人员的组成以及审议规则和程序尤为重要。并且，有时难免会遇到行政复议人员与本案有利害关系和其他关系等情况，这些都可能影响案件客观，公正的处理。事实上，《行政复议审议可修改编辑

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　　规则》本身又是《行政复议法》之程序法，没有这一具体的规范操作程序的程序法，行政复议就难免带有随意性和任意性，这不符合现代法治为程序法之原则。因此，我国缺乏行政复议机构组织规程和审议规则也是我国行政复议制度缺失的原因之一。

　　三、对于我国现行行政法律制度的几点建议

　　从总体上看，我国现行行政法律制度还存在着许多不尽人意的地方，需要进一步的完善。为此，提出以下几点建议，以期对立法和实践有所助益。

　　1、行政法制观念的进一步更新。行政法制观念与行政法律制度之间具有较强的互动性。如果没有正确的思想观念指导，既不可能推出我国行政法治发展进程所要求的制度创新，而且有了科学适用的行政法律制度也不可能得到正确实施。尽管一个社会的行政法制观点具有相对的稳定性,但它不可能一成不变,当行政法制观念改变了,具体的行政法律制度也将由于失却社会正当性而迟早被新制度所取代。我国行政法制观念的进一步更新主要表现在法治意识的提高和平等观念的加强。（1）、建立法治政府，对于国家行政机关的工作人员应该掌握依法治国基本方略，树立行政法治观念，依法办事。公民、法人与其他组织必须强化守法意识，不做违法的事；树立参与意识，积极地依法参与立法、执法；具有权利意识，能够通过行政复议与行政诉讼等法定救济途可修改编辑

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　　径维护自己的正当权益。（2）、强化平等意识。平等观念行政法曾经被视为一种不平等的法，不平等观念在传统行政法制中占有主导地位。随着世界各国民主、法治的进步，这种观念日益受到挑战。我国宪法规定：“法律面前人人平等”，宪法中的“人”，不仅指公民，还应当包括经济主体和行政机关，这就决定了行政机关和相对方之间的平等，符合宪法原则的要求。当然，这种平等表现为总体上法律地位的平等。

　　2、逐步从国家行政法向公共行政法转变。伴随着经济和社会的进步，公共行政的发展，势必对以国家行政为主要调整对象的传统行政法范式提出挑战，最终转变为以公共利益为中心的公共行政法范式。目前，我国行政法主要调整国家行政机关的行政行为，这是与我国长期以来形成的“行政国家”“全能政府”紧密相联的。随着市场经济体制的建立，行政国家正在向法治国家转变，全能政府正让位于有限政府，过去许多由政府管理的公共事务正越来越多地转由社会通过各种行业协会、事业单位、非营利组织等依法管理。这些行业协会、事业单位、非营利组织等管理公共事务的活动，与一般民事活动不同，而与行政活动具有更多的相似性，因此不应由民法调整，而应由行政法调整。比如，律师协会对律师、学校对学生、医院对医生的惩戒行为，如果由民法调整，起诉到法院适用民事诉讼程序，采取谁主张权利谁举证的原则，显然不利于律师、学生、医生权利的保护。因此，把这可修改编辑

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　　些纳入行政法调整范围，将是今后行政法发展的一个重要趋势。

　　3、建立正当行政程序。在法治视角里，法律程序是由主体做出行为的步骤、方式、时间、顺序构成的行为过程;在民主和主体性的视角里，法律程序是指主体决策的透明性和参与性，法律程序就是关于主体决策的对话和沟通的动态机制。正当程序要求政府不得专横、任性地行事，只能按照既定的、正规的程序行事，并以此贯彻公正性。正当程序是政府在剥夺生命、自由、财产之前必须遵循的程序，以保证政府施加行政管制或者惩罚的过程公正性，即强调“外观正义”。程序性的正当程序的基本要素是:（1）政府的某项行为将影响你的生命、自由和财产时必须给予通知；（2）受到利益影响的人被给予听证的机会。在最低限度上，听证应当包括一个评论和听取证据的机会。

　　行政复议法虽然历经曲折，尽管存在这样或那样的不足，但是，行政复议制度作为我国法律监督制度的重要组成部分，在依法治国和行政法治化的进程中发挥着重要的作用。理论上的研究与探讨，仅是为了更好地发现行政复议制度实施过程中存在的问题，并对问题的解决提供一些较为合理的参考建议。完善行政复议制度更非一蹴而就，需要立法机关、行政机关、法律专家乃至全社会长期的共同努力。可修改编辑

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　　我们应该相信，随着社会主义法制建设的深入发展和依法行政的有效推进，我国的行政复议制度必将日臻成熟和完备。

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