地方立法的民主化与科学化问题研究
时间：2020-04-07 05:16:16 来源：千叶帆 本文已影响人
摘要：地方法规是我国法律制度规范的重要组成部分，是加强地方自治和促进地方和谐发展的重要保障，但是我国的地方立法却存在立法观念落后、立法內容抄袭、立法主体单一、部门利益倾向严重等方面的问题，影响了地方立法的民主化与科学化水平。因此，在分析我国地方立法存在主要问题的基础上，就提高地方立法民主化与科学化的相关要求和策略进行了重点研究。
关键词：地方立法；民主化；科学化；立法监督；立法质量
中图分类号：D901 文献标识码：A 文章编号：1671-1580（2017）05-0161-03
随着我国依法治国理念的深入开展，地方民主与法制建设取得了很大的进步和改善，地方政府的依法行政水平也得以同步提升，这代表我国社会主义特色法律体系的建设取得了很大的成就。但是由于我国地大物博，民族性、区域性特征比较明显，所以地方立法又具有一定的自主性和特殊性，致使我国目前形成了大量的地方法规和规章。由于部分地区的立法观念比较落后，立法内容和立法技术存在滞后性，所以地方立法会存在民主性与科学性方面的问题，不利于多种社会矛盾的解决。因此，我国当前迫切需要针对地方立法过程中出现的问题，提高地方立法的民主化与科学化水平。
一、影响地方立法民主化与科学化的主要因素
（一）地方立法规范的缺失
当前，我国的省人大及其常委会在对于地方立法的程序和规划等方面，并没有做出具体、科学的规定。一方面，地方立法常常缺乏通过的约束性规定和整体部署，导致地方立法存在一定的随意性，在制定地方法规前并没有进行科学的调研和论证，不利于地方社会矛盾的解决。另一方面，有些省份的立法规范以偏概全，适用性和适应性不强，致使很多部门的立法比较被动，影响了地方立法的时效性和科学性，难以制定科学的立法程序和步骤。
（二）立法权限划分不清
在我国地方法制的建设过程中，由于缺乏详细的立法依据，或者因为立法权限的划分不清，存在很多地方立法机关超越权限进行立法的情况，这样的法规缺乏合法性的基础，也就无法保证地方立法的科学性。例如，有的地方国家机关超出相关规定设立了新的公民义务或权利，或者对某些公民权利和义务进行增减，而这都是在没有经过相关授权的情况下进行的。
（三）背离基本法治精神
有的地方立法机关在立法过程中，忽略了基本法治精神的导向作用，导致一些地方法規从内容到精神，都与法治精神相背离，对公民的基本权力造成了限制或侵害，或者给执法机关滥用权力提供了便利，增设了一些法外权力和法外义务，影响了地方立法的民主化与科学化。例如，一些地方的“乱收费”行为，表面上有一定的法律依据，但是背离了基本的法治精神，也侵害了部分公民的合法权力。
（四）立法简单重复
有的地方立法机关由于立法水平有限，或者因为对于自身地域特征的调研不够深入，所以在地方立法上习惯于跟随中央立法，这样的立法速度虽然比较快，但是由于多是对中央立法法规的简单重复或者小修小补，所以缺乏特色和地域适用性，也在一定程度上影响了地方立法的权威性和科学性，降低了地方立法的质量和水平。同时，各个地方立法相关借鉴和复制的情况也时有发生，没有考虑到本地区的实际，也没有对借鉴法规进行全面分析和有效识别，盲目的借鉴和尝试也会对地方立法的科学性造成不利影响。
二、提高地方立法民主化与科学化的有效对策
（一）提高地方立法科学化的有效措施
（1）树立科学的地方立法观念
地方人大虽然具有立法的地方自主权，但是如果不能树立科学的立法观念和指导思想，必然会影响到地方立法的科学化水平。立法观念代表着立法的总体思路和态度，是约束和指导立法活动的重要准则，对于地方人大来说，就是要坚持一切从实际出发，坚持从群众中来，到群众中去，反映人民意志和愿望，代表人民的整体利益，综合考虑地域政治、经济、文化、道德观念、历史传统、民族特点等因素，本着灵活性与原则性相结合的准则，增强地方立法的实效，避免过多的主观性和照搬照抄现象，以确保地方法规在当地能够发挥相应的作用和职能。
（2）建立科学的地方立法制度
法律的制定是一个系统的工程，只有建立严格、规范的立法制度，地方人大在立法过程才能有理有据。科学的地方立法制度，至少要涵盖三方面的内容，即科学的立法权限划分、科学的立法载体选择和科学的立法权运行过程。其中，对于地方立法权限的划分上，主要包括立法权归属、大小、属性、构成、种类、限制条件、权限关系等，地方人大要结合当地实际情况，建立有针对性和有地域特色的立法权划分体制。立法权载体的科学选择主要是指对拥有立法权的主体、机构的组织建制和活动形式的选择，这些内容只有贴近立法目标，遵循立法规律，强调公众参与和立法论证，才能确保立法活动的有序开展和立法目标的有效实现。立法权的科学运行主要是强调地方人大在法案的形成过程中，从提出、审议、表决，到最后的通过、公布，地方人大都必须严格遵循相应的法定程序，确保其他立法主体的有序参与，以确保整个立法过程可以准确、规范、高效地运行。
（3）选择科学的地方立法技术
科学的立法技术要求在立法活动中，特别是在立法预测、立法规划、立法决策、法的构造、立法完善等方面必须符合客观规律。尤其是对于地方人大的立法活动而言，地方立法不能全盘西化和一味地照搬照抄，要突出地方特色和立法实效，对地方立法权进行灵活运用，优先解决区域内社会、经济、文化、民族等方面的重点矛盾，提高立法成效。同时，对于地方立法技术的选择，要本着灵活性、稳定性、连续性与适时变动性相结合的原则，颁布和实施的法律不能随意变动，也不能一成不变，滞后于社会经济的发展要求，所以地方立法需要有整体意识和全局意识，要借助现代信息技术手段对各种立法相关信息进行及时地收集和整理，并在科学分析的基础上进行有效论证，准确把握立法需求，科学确定地方立法目标，最后进行科学编制，最终形成格式规范、体例合理，结构完善、语言得当的地方法规体系，确保地方立法的科学性水平。
（二）提高地方立法民主性的有效措施
（1）要保证地方立法主体的广泛性
我国是人民当家作主的国家，所以人民群众是国家的主人，也理应成为立法的主體，地方立法的权力在根本上属于人民群众，最终要由人民来实施，最终为人民所服务。因此，要保证地方立法的民主性，就必须让人民群众充分参与到各个立法环节中来，对于地方的一般性规章、决议和法律，人民群众都应当积极参与讨论，并监督地方法规的执行，这是保证地方立法主体广泛性的基本要求。同时，立法主体的广泛化，要求实现立法主体的多元化，并对各个立法主体的权限进行合理划分，建立起多元化的立法监督与执行机制，从而使地方立法能够最大程度地代表人民群众的根本利益。再者，要基于人民群众在立法过程中的参与需求，建立起广覆盖的交流机制，此时可以充分发挥工会、妇联、消费者权益保护协会等社会组织的定向联系作用，建立制度化的立法建议交流机制，同时借助各种媒体手段的宣传和中介作用，优化立法建议的征集、专家评估、定向反馈等工作机制，让更多的公民可以保持地方立法参与的积极性，为立法参与提供更多的便利。
（2）要保证地方立法程序的民主性
立法程序的民主性是指在提出议案、审议法案、表决法案、通过法案、公布法案的程序步骤上，地方人大在行使立法权时必须本着民主性的原则，让社会各界群众都积极参与到立法过程中来，做到立法程序和立法内容的及时公开，尊重人民群众的知情权，并自觉接受人民群众的监督。首先，地方人大在健全和完善立法程序时，必须对听证制度、协商制度、多数通过制度、立法监督制度等制度法规进行完善，这样可以有效减少立法失误和偏颇，保证地方立法的客观性、公正性和公开性，增强地方立法的科学化水平。例如，地方人大要完善地方立法的听证制度，明确听证范围，建立多样化的听证程序，明确各个听证主体的权利和义务，确保立法过程中群众的充分参与和听证结果的有效反馈。其次，为了能最大程度的反应人民群众的根本利益和立法意愿，地方人大的立法活动应当是开放和透明的，并有广泛的群众参与基础，营造出一个开放、透明的立法程序，给社会公众更多的参与机会和参与途径。再次，地方人大作为立法机关，还应当密切与社会媒体、社会团体之间的联系，做好立法监督与立法选择公众，坚持民主集中制，走好群众路线，并对立法过程中出现的个人偏见、小团体利益倾向、不理性看法等进行及时的论证和鉴别，真正尊重立法活动的客观规律，这样才能保证立法程序的民主和有效。
（3）要保证地方立法内容的民主性
地方人大代表地方人民行使立法权，制定出的法律法规需要代表人民并顺应民意，体现人民群众的根本意志和愿望，并使法律法规成为维护地方人民群众利益的有效手段。因此，地方立法的民主性，必须保证地方立法内容的民主性，要以保障人民权利和利益为根本出发点。首先，地方人大的立法内容应当把社会公众的整体利益，而不是体现个别团体的个别利益，尤其是当个体利益与整体利益产生冲突时，个体利益和少数人的利益必须服从整体利益。其次，地方立法内容的民主性，立法权利必须实现与立法义务的统一，这是立法内容的界定，是对公民权利与义务的界定，所以不能出现特权阶层或只享有权利而不承担义务情况的出现。再次，地方立法内容的民主性，还要求实现权力与权利之间的平衡，避免出现执法过程中权力凌驾于权利之上情况的出现，以便更好的保障地方群众的合法权利不受侵害。
三、结语
总之，要想提高地方立法的质量和水平，有效解决地方立法民主化和科学化不足方面的问题，地方人大就必须尊重地方立法的客观规律，严格立法程序，强化群众参与和社会监督，做好地方立法过程中各个群体和阶层的利益协调工作，确保地方立法的有特色、可操作，使地方法规可以有效补充到中国特色社会主义法律体系中来，为我国的社会稳定、经济发展与民族团结做出应有的贡献。
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[责任编辑：盛暑寒]
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