论我国证券市场中政府监管的改进
时间：2020-04-25 05:22:44 来源：千叶帆 本文已影响人
摘 要 2005年《证券法》修订以后，确定我国证券市场监管体制为政府监管为主，配合证券交易所等自律性监管。然而，分析我国现今证券监管体制，不难发现我国政府部门为求证券市场的“稳定”，对证券市场的监管仍然没有放开。在政府监管体制下，作为金融市场高度发达产物的证券市场不能够充分显现其自身特点，发挥其重要作用。这样的监管体制带来了许多问题，责任承担落至小股民身上，监管措施不够科学及时有效，亦不能根据市场的需要进行最适当的监管。本文在分析了上述问题的基础上，借鉴分析美国集中监管的精神和SEC只监管信息披露的做法，对中国证券市场政府监管提出转变监管目标、强化保证信息公开披露、重视保护投资者权益、由自律组织对证券市场进行阶段性评估、监督监管者自身的监督，加强监管部门与其它部门的配合、落实保障证券市场自律性管理几点建议。
关键词 中国证券市场 政府监管 限度 有序
中图分类号：F830文献标识码：A
一、新《证券法》下我国证券监管体制特点分析
（一）我国证券监管体制形成轨迹。
20世纪80年代我国证券市场开始发展，监管体制亦随之不断改革提高。其发展过程大致经历了四个阶段：财政部独立管理阶段（1981年—1985年）；主要由中国人民银行主管阶段（1986年—1992年9月）；国务院证券委员会主管阶段（1992年10月—1998年7月）；中国证券监督管理委员会统一监管（1998年8月—至今）。1998年8月，国务院批准《证券监管机构体制改革方案》，决定逐步建立与社会主义市场经济相适应的证券监管体制，理顺中央与地方监管部门的关系，实行集中统一领导的管理体制，根据各地区证券业发展的实际情况，在部分中心城市设立证券派出机构。 1998年12月，《中华人民共和国证券法》以法律的形式确认了国务院证券监督管理机构对全国证券市场实行集中统一监督管理的体制，从此，我国证券监管体制进入集中统一监管阶段。同时，《证券法》的颁布确立了我国证券监督管理体制。根据《证券法》规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。 国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。”“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性管理。”这些规定表明，我国的证券监督管理体制主要是政府监管为主，同时结合证券业自律性管理。
相比以往而言，我国的证券市场监管从分散走到集中，从政府监管走到将自律监管纳入法律之中，已经逐渐成熟起来，并且符合世界证券市场的监管趋势。自律监管逐渐被人们重视起来，新《证券法》第48条、第50条、第55条、第56条、第102条和第118条均有所体现。新《证券法》对自律监管确实有很多的支持，并把许多原本证监会的权限还归了交易所，大大提高了交易所在证券市场中的地位，也使交易所在证券交易中的作用得到了扩大。
自律监管既然已经在新《证券法》中得到了如此肯定，是不是我国已经对证券市场的市场经济地位给予了充分保障，让其自由发展了呢？政府监管是否已经成为了配角？证券市场的发展需要什么样的政府监管体制？
（二）现有监管体制仍是政府监管占支配地位。
1、分析我国证券监管机构的性质。
根据《证券法》规定，证券监管机构的性质属于行政主管部门。《证券法》第7条、第178条和第235条一再强调证监会的监督管理，行政复议等职能，很明显地表明国务院证券监管机构是国务院所属部委，名义上虽是事业单位，但实际上享有国务院授予的行政管理权，并且按照正部级机构进行管理。所以作为监管体系核心的证监会，是作为政府的代言人来监管证券市场。
2、中国证券市场充斥着政府政策行为。
中国股票市场作为计划经济向市场经济转轨过程中政府主导的产物，从其产生之日起，就带有浓厚的“政府办市场”的色彩。 而政府在为证券市场做决策时，总难免会渗透政治利益考虑，从而忽视对投资者利益的保护，以政府利益为优先考虑对象。比如，一些上市公司侵犯小股东的案件迟迟得不到受理，或者即使受理了也得不到解决，其原因即因为大部分上市公司都是国家控股，国家利益当前，牺牲小股东利益成了唯一之选。
3、自律监管几乎形同虚设。
无论是证券业协会，还是证券交易所，或者证券商、其他市场参与者，自律监管机制发挥的作用都相当微薄。
由于国家把握公司上市的重要关口，而国企上市，以及许多政府暗地支撑的私企为了能够顺利上市，监管有的时候形同虚设。上市公司不需要太辉煌的业绩，只需要有所谓“国家信誉”，就可以轻松进入股票市场。这样的情况下，上市公司、证券中介机构等市场主体本末倒置，只需要取得政府的支持，而不需要顾及投资者的看法与支持。此时上市公司根本不需要任何自律。
证券交易所是投资者进行投资的场所，是证券交易的场所，在证券市场中扮演十分重要的角色，对证券交易进行实时监控，按照《证券法》的规定，也应当承担自律监管的责任。可是，《证券法》规定中，交易所所拥有的决定上市公司暂停上市、终止上市等权限，是来自于证券行政监督管理机构的授权，如此，交易所所为的，亦为行政行为，那么，交易所的自律监管实际上亦成为了行政监管。能对一线监管起重要作用的交易所成了证监会的下属机构。
二、现有政府监管的问题
（一）监管决策缺乏科学性，监管手段缺乏长久规划。
证券市场本是市场经济的发达产物，最集中体现市场经济的自由与市场规律的作用。而政府对证券市场监管时，难免会渗透政治考虑因素，所作出的决策必然不够科学，不能全面考虑市场和投资者方面的顾忌，则不是为证券市场最佳发展的决策。比如，证监会在对证券市场进行监管时，所采取的措施必然会有利于自身监管便利的需要，但利于证监会监管，可能不利于其他金融部门整体措施规划，也可能为了统一规划而牺牲了一些股民的切身利益，导致监管不能科学反应证券市场的需要，从而不能科学保护证券市场的发展。
证券市场每时每刻都在波动，问题时有发生，而政府掺进问题的解决时，为了尽快解决一些短期凸显的问题，往往采取急救办法，甚至以行政命令的方式强行调控市场，虽然暂时缓和了事态，但是很可能为日后的市场发展和监管工作带来了意想不到的隐患。
（二）政府监管不力，监管措施滞后，效力不高。
中国飞速发展变革，政府工作繁杂，对证券市场的监管可投入时间精力资源本就杯水车薪。加之市场经济情况日新月异，证券市场更是市场经济的晴雨表，自我调控需求更大，政府对此监管有很大难度。况且，我国证券市场萌生发展不过二十多年时间，市场成熟度不够，监管体制与政策更是在摸索之中，对市场监管难免有纰漏之处。
行政监管多为事后监管，不可避免的存在滞后性和弱效性。证券市场中不规范行为从做出到被发现，再被调查，再被施以处罚措施，往往经历了太长时间，而证券市场早已风云变幻，或许此时的监管措施早已没有了应有的效果。同时另一方面，监管力量相对有限，调查费用不菲，一些市场欺诈行为未被处理，成为漏网之鱼，使违法者产生侥幸心理，铤而走险。
此外，我国的证券市场政府监管还存在监管主体行为不能满足市场发展的客观要求和监管工作问题责任承担不明等问题。中国证券市场尚属于起步阶段，仍然不够成熟与完善，需要进一步发展，因为需要的监管方式应当能够鼓励支持其发展壮大。而目前监管主体对证券市场出现的一些问题评判不够客观，害怕市场起波澜，因此压制措施不断出台，不利于市场的健康发展。证监会名义上属于事业单位，一旦在市场运作中出现问题，一般不会承担太大的责任。交易所亦不会背黑锅，最终牺牲的仍是广大的投资者、股民。风险承担与利益分享呈明显不均等状态，体制不健全可见一斑。
三、对证券市场政府监管改进的建议
（一）转变监管目标。
证券市场的政府监管应该改变以往仅以“稳定”目标，而应在保证证券市场大情况稳定的前提下，以保证证券市场“有序”为中心管理目标。
政商分离是市场经济发展的基本要件，政府必须适度监管证券市场。在监管中的，政府要达到的效果，不应当局限在“稳定”之上，而应转变为以“有序”为根本中心管理的出发点。证券市场波动在所难免，但是只要不影响大局，政府就不应过多插手，来谋求所谓的“稳定”。证券市场的价值核心不是“稳定”，而应该是“有序”，只要环境有序，投资者就能根据市场的规则来规划自己的投资方向。建立一个有序的证券市场，让上市公司、券商、投资者在有序的市场环境中可以自由决定资金走向，实现证券市场的真正市场化。
（二）强化信息公开披露制度，提高对投资者权益的保护程度。
监管的重点放在对投资者权益的保护上，使投资者可以放心在证券市场中经营谋略，才能保障证券市场的健康发展。
保护投资者，应当强化信息公开披露制度。信息是投资者决定资金投入的判断标准，投资者有权利平等的获知一切应当被公开披露的信息。政府监管者应当把好信息披露的关，完善信息披露机制，加大对信息披露责任者的监管力度，同时加大对披露虚假信息责任者的处罚力度，改变股市中信息不对称的状态，促进证券市场的发展。
同时，政府监管部门应当加大对投资者权利意识的宣传，提高投资者知识结构水平，整体提高证券投资者水平，更有利于证券市场的发展。
（三）由自律组织对证券市场进行阶段性评估，限制政府监管范围力度。
政府监管的存在是必要的，但过宽或过严的监管都会对证券市场造成负面的影响。建立一个评估报告制度，对政府监管的政策决定等做阶段性评估，或许可以促使政府监管部门把握好监管力度。这个评估报告应当由自律性组织来完成，在客观的评估之下才能获得较好的效果。
（四）重视对监管者自身的监督，加强监管部门与其它部门的配合。
证券监督管理机构既然拥有监管证券市场的权力，就应该承担监管者应承担的责任，对此部门当然应当加强监督。监督应当来自各个方面，包括全国人民代表大会及其常委会的监督，国务院的监督，法院、检察院的监督，监察、审计部门的监督，以及各种社会舆论监督。在各种监督之下，保障证券监管部门严格依法监管。
同时，监管部门应当与其他部门配合起来，与其他行政执法部门共同确保政策的执行，对违法犯罪行为及时移交司法部门处理。在各部门共同保障体系之下，才能确保证券市场的健康有序。
（五）落实保障证券市场自律性管理。
既然《证券法》已经开始重视证券市场的自律性管理，立法者明白了自律性管理的重要性，而市场的发展确实只有市场本身能最了解自身之需要，那么证券市场的自律性管理必须被切实保障起来。这样，政府既可以减轻自身负担，又可以杜绝各种政商勾结的丑闻，使证券市场健康发展；又可以强大完善证券市场自律性组织，逐渐发挥自律性管理在证券市场中的重大功能。因此，应当加强自律性管理组织建设，提高自律性管理组织从业人员知识管理水平。
（作者：中国政法大学2010级民商法专业硕士研究生）
注释：
①赵旭东主编.商法学.高等教育出版社2007年版，第293页.
②中华人民共和国证券法,第7条.
③中华人民共和国证券法,第8条.
④曾宝华.中国证券市场监管困境的原因分析.华东经济管理,2007年第5期.
⑤周新成.中、美证券市场监管体系的比较.载技术经济与管理研究,2006 年第 2 期.
⑥李茂生.苑德军主编.中国证券市场问题报告.中国社会科学出版社2003年版，第48页.
⑦徐丽.我国证券市场监管的法律思考.载管理科学文摘,2006年第1期.
相关热词搜索：证券市场，监管，改进，论我国，政府，
