我国公共文化服务市场化视阈下的政府规制研究

摘要公共文化服务是现代社会文明的基本标尺，也是社会主义文化建设的重要一环。推进公共文化服务市场化，引入竞争机制，发挥市场在文化资源配置中的基础性调节作用，才能优质、高效地提供公共文化产品。然而，在用足市场的同时，政府的重要职能同样不应被忽略，发挥政府规制的控制、规范及其引导作用，营造符合市场化规律的制度环境，才能为公共文化服务的供给提供有力保障。

关键词公共文化服务市场化政府规制

美国著名经济学家加尔布雷斯曾指出，随着人民收入和生活水平的提高，人的初级的、物质层面的消费需求得到满足后，人就会产生更高层次的精神文化消费的需求，消费结构将会从温饱型向享乐型和发展型转变。如今我国进入全面建成小康社会的新时期，公民的经济收入和受教育程度大大提高，基本的生存与发展需求已得到满足，而对于公共文化服务这一更高层次的需求则日益旺盛。“公共文化服务是现代社会文明的基本标尺，表达着文明社会以人的发展为终极目标的理念，标志着国家赋予和保护公民基本文化权利的宪政文明，也体现着政府公共服务职责的行政文明。”从党的十六大报告中提出的“健全文化市场体系，完善文化市场管理机制”到十八大报告中提出的实现文化强国的四条途径，我国的公共文化服务建设一直按照“政府主导，社会参与，机制灵活，政策激励”的原则，逐步形成了政府与社会团体、民间个人平等参与、紧密合作、良性互动的多元供给格局，力图优质高效地满足人民群众日益增长的文化需求。然而，与西方国家相比，我国在市场化条件下的公共文化服务还处于起步阶段，人们对公共文化服务市场化的认识尚不成熟，公共文化服务政府规制有待完善。无论是文化市场多么发达的国家都需要政府规制进行控制、规范与引导，这既是弥补市场失灵的必然要求，也是由公共文化服务的特殊属性决定的。

公共文化服务的研究述评

伴随着我国公共文化服务体系的日益完善，相关的理论研究亦愈发深入。从对公共文化服务发展历程的阶段式关注到对公共文化服务发展全方位的理论探讨，从对公共文化服务的理论前瞻式探索到将公共文化服务理论研究应用到市场化实践中，公共文化服务的理论发展和学术积淀随着推进社会主义文化大发展大繁荣战略的实施而进入了历史的新时期。

1. 学界对于公共文化服务的研究现状

据笔者统计，截至2013年3月，中国知网共收集相关文献两万三千余篇，其内容既有对公共文化服务内涵的研究，也有对公共图书馆等微观领域的探索，同时也涉及公共文化服务均等化、公共文化服务指标体系构建等宏观问题。其中比较有代表性的有：张晓明、李河（2008）对公共文化服务的理论和实践含义进行了探讨；刘沫（2009）阐述了在新形势下，图书馆如何抓住机遇，提升公共文化服务的能力，巩固在区域内社会文化活动中的地位和影响力；唐亚林、朱春（2012）则是对当今中国公共文化服务均等化发展现状进行了深入的分析后，提出了推进公共文化服务均等化的路径选择；胡智锋、杨乘虎（2013）从免费开放的角度，探讨了国家公共文化服务体系的发展与创新等。此外在国际上，Joel Waldfogel（2012）等西方学者则着重对公共文化服务的知识产权保护与认定进行了深入研究。尽管公共文化服务的研究在许多层面取得了丰硕的理论成果，而对于公共文化服务市场化这一领域的研究仍然未形成完整体系。

2. 市场化下公共文化服务理论蕴涵

当前，学术界对于“公共文化服务”尚未形成统一概念。西方学者普遍认为“每一公民都不由‘一个’政府服务， 而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。……大多数公共服务产业都有重要的私人成分。”

“公共文化服务”作为公共服务的一个分支自然也符合这种认识。然而，我国学术界对于“公共文化服务”的理解却与此大相径庭。部分学者认为：“公共文化服务就是基于社会效益， 不以营利为目的， 为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动。”也有学者认为，公共文化服务是指“为满足社会的公共文化需求，由公共组织机构使用公共权力与公共资源，向公民提供公共文化产品的服务行为及其相关制度与系统的总体，它是公共服务体系的有机组成部分”。上述两种观点本质上是一致的，都认可公共文化服务的公益性，即公共组织基于社会效益最大化，不以营利为目的，利用公共资源为公众提供的文化服务。然而，笔者认为其既有合理性的一面，同时也存在着一定局限性。按照西方公共经济学理论，从本质上说公共文化服务属于一种公共文化物品，即属于公共物品的范畴。公共物品都具有公共性，即非排他性与非竞争性。同时拥有这两种属性的，我们称之为纯公共物品，拥有这两种属性之一的，可称为准公共物品。按照此逻辑，公共文化物品可以分为纯公共文化物品和准公共文化物品。对于纯公共文化物品来说，一般由政府直接提供，例如有关文化服务的法律、政策等；而对于准公共文化物品则由下述几个方面共同提供，具体包括：① 政府直接提供；② 非政府组织提供；③ 政府外包、公私合作；④ 完全由私人提供（政府管制、政府补贴）。事实上，由公共组织利用公共资源提供的公共文化服务只是市场所不能提供的纯公共文化物品和市场不愿提供的少部分准公共文化物品而已。因此，正如西方著名学者Gareth D. Myles（1995）所述，纯公共产品一般由政府提供， 而对于具有不完全的非竞争性和非排他性的准公共产品则可以通过政府补贴的方式， 由政府和私人混合提供。

在市场经济条件下，只有让政府力量和社会力量共同参与到公共文化服务的供给中来，才能相互监督、互为补充，最大化地为广大人民群众提供内容丰富、形式多样的文化服务。2003年，文化部制定的《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》中首次对公益性文化事业与经营性文化产业分别进行了界定，肯定了文化的经济属性。同时也指出“文化产业与文化事业是相对应的概念，两者都是社会主义文化建设的重要组成部分”。这既标志着我国经济体制改革与文化体制改革的相互渗透，同时也为公共文化服务市场化提供了政策支持。

综上所述，在社会主义市场经济的大前提下，公共文化服务应指：为满足广大人民群众的文化需求，在政府的宏观调控下，由多元化市场主体利用多种形式与资源向公民提供公共文化产品的服务行为。它既包含传统意义上的公益性文化事业，也包含一部分经营性文化产业。

我国公共文化服务市场化下政府规制的向度

1. 公共文化服务体系的多元并举

党的十六大提出“国家支持和保障文化公益事业”，十七大的“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立”，我国公共文化服务体系建设正按照“公益性、基本性、均等性、便利性”的要求不断推进，日益完善。自改革开放以来，我国各级财政在公共文化服务领域的投入不断增加，使得更多的文化设施、文化产品、文化服务能够快捷、方便、优质地惠及全体人民。然而， 公共文化服务体系建设不应是完全由政府提供的单一性模式，解决这一问题的关键，一方面在于各级政府担当起自身建设主体的职能，进一步发展和完善公共文化设施建设；另一方面，又要通过法规和政策的制定，鼓励社会各界及更大范围的民众参与公共文化服务建设，从而弥补公益性文化产品、文化服务供给的不足。因此，对于我国在市场经济条件下初步建立起来的，由政府、非政府组织以及私人共同参与的多元体制的公共文化服务体系，迫切需要政府规制的控制、规范与引导，使之按照各自定位和服务的不同群体对象有序进行公共文化服务，使公共文化服务在市场化的背景下走出一条繁荣之路。

2. 公共文化服务的特殊属性

首先，公共文化服务具有意识形态性。许多公共文化服务往往夹杂着一定的政治内涵和价值导向，起着意识形态教化的作用。其次，公共文化服务具有强烈的外部性。一方面它能给人们带来精神上的愉悦和享受，另一方面它又可能向人们传导各种悲观、消极情绪，造成精神上的污染。再次，公共文化服务具易复制性。早在上世纪90年代初就有西方学者预言，在未来的数字时代，传统意义上的“版权”或被一种全新的概念所取代，因为它已不能起到保护知识产权的作用。在网络时代，数字资源得以高速传播，人们将知识转化为生产力的效率在不断提高，但毋庸置疑的是并非每个人都享有将知识产权无偿地转化为经济利益的权利。最后，公共文化服务具有时空性。公共文化服务承载着传承和弘扬优秀历史文化的历史重任，在增进民众的民族精神与爱国情怀，凝练社会主义核心价值观等方面都起到不可低估的作用。

3. 国外公共文化服务市场的政府管制窥探

我国与资本主义国家的基本国情有别，但它们在公共文化服务市场领域的许多宝贵经验值得我们借鉴。在部分发达资本主义国家，公共文化服务体系已经形成了一套成熟的运作模式。在美国，公共文化服务一直以来都奉行“小政府、大社会”的原则。非文化部门、民间团体乃至金融财团都可以成为文化市场的投资主体，尊重市场规律运营是他们不变的信条，而政府的职责则是对市场进行合理的调控。此外，美国全面推行文化市场法制化，尤其重视对知识产权的保护。与美国不同，法国在公共文化服务领域更加注重“中央集权制”。故政府一直以来都高度重视文化发展，通过一系列优惠政策来对本国的文化市场进行扶助。日本的文化服务市场的发展则是靠市场机制与政府力量共同发挥着作用。日本政府于上世纪90年代就制定了“文化立国战略”。同时，日本的文化服务市场也相当发达，形成了由各方面社会主体广泛参与的完善竞争机制。另外，日本的文化产业相关行业协会组织发展相当成熟，能起到一定的维权与自律作用。

可见，在市场化的背景下各国政府都高度重视文化服务市场规制的建立，完善的规制不仅能为公共文化服务的发展提供导向，还可以把握主流意识形态的大方向，促进正能量的传播。同时，政府规制对保障公共文化服务提供者的合法权益，促进公共文化服务的均等化等都能起到积极的作用。

我国公共文化服务市场政府规制建立的发展追溯

早在新中国成立初期，我国就建立了一套文化管理的模式，然而，这些模式是与当时的计划经济体制相匹配的，难以适应市场化条件下的公共文化服务需要，改革开放以后文化规制的制定开始朝着适应市场化的方向发展：

1. 文化市场规制的萌芽阶段（1978—1992）

十一届三中全会的召开，标志着党在思想、政治和组织路线上的全面拨乱反正，同时做出了改革开放的历史性决策，该决策的提出促使我国文化领域的发展方式开始朝着市场化方向逐步迈进。1988年，文化部、工商行政管理局联合发布的《关于加强文化市场管理工作的通知》中第一次使用了“文化市场”的概念，规定了文化市场的管理范围、任务、原则和方针。该规制不仅明确了文化市场的观念，同时也是人们对于公共文化服务在思想认识上的一次飞跃。

2. 文化市场规制的起步阶段（1992—2002）

随着改革开放的日渐深入，政府在文化领域的角色开始逐步转变，政府部门不再是文化服务的唯一提供者，政府的相关部门和企业必须面对市场竞争，文化服务供给主体的多样化使得政府对文化市场的管理由直接管理向间接管理过渡，政府开始由“运动员”向“裁判员”转变。1992年党的十四大正式确立了社会主义市场经济体制，文化服务市场化改革随之加快，成为整个社会主义市场经济不可分割的一部分。2000年党中央在“十五”计划的建议中正式提出了“文化产业”的新命题，人们对新时期的文化体制有了初步认识，“深化文化体制改革”开始被提上议事日程。在此期间一系列政府规制不断呈现，1997年文化部对《营业性歌舞娱乐场所管理办法》、《文化市场稽查暂行办法》、《美术品经营管理办法》等行政规章进行了修订，使之更加适应新形势下的文化市场。2001年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国著作权法〉的决定》，使得知识产权的保护能够与时俱进。这些规制的完善为我国的文化市场的进一步发展做了铺垫。

3. 文化市场规制的发展阶段（2003年至今）

进入21世纪以来，我国政府特别重视加强公共文化服务体系建设，一系列政策法规随之出台，如《公共文化体育设施条例》、《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》、《关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的若干意见》、《博物馆管理办法》以及一系列有利于公共文化服务发展的文化经济政策。2002年党的十六大把文化事业与文化产业进行了明确的区分，提出建立现代文化市场体系。2004年《关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》则进一步鼓励非公有制经济进入文化产业领域，从而推动了我国文化产业快速发展，使文化市场进一步开放。同年3月底国家广电总局在北京召开了全国影视动画工作会议，制定了促进我国影视动画产业繁荣的24条具体措施，形成了《关于发展我国影视动画产业的若干意见》。2007党的十七大报告中明确指出：“加快文化产业基地和区域性特色文化产业群建设，培育文化产业骨干企业和战略投资者，繁荣文化市场，增强综合国力”，为我国文化产业的发展提供了新的思路。为应对2008年以来世界金融危机的影响，2009年和2010年政府分别出台了《文化产业振兴规划》和《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，解决了文化产业融资难的问题，巩固了文化产业发展的良好势头。2011年底的十七届六中全会提出了要“推动文化产业成为国民经济支柱性产业”，标志着我国文化产业大发展大繁荣时代的到来。我国文化市场的政府规制也开始逐步走向成熟。

公共文化服务市场化下政府规制：问题何在

我国公共文化服务市场的政府规制，经历了改革开放以来的不断发展并取得了长足的进步，基本形成了由新闻出版总署、国家广电总局（二者已于2013年合并为新闻出版广电总局）、发改委、中宣部、文化部等共同组成的文化市场政府规制体系。但由于我国受多年计划经济思维的影响，加之对公共文化服务市场化的认识不足，在该领域的政府规制问题尚待完善：

1. 政府“越位”与“缺位”现象并存

“越位”与“缺位”是政府在规制过程中最容易出现的问题，所谓“越位”指的是政府承担了过多本该由市场承担的职责，而所谓“缺位”则指的是政府未能完成好自己作为调控者的本职工作。这两种看似矛盾的行为，事实上在我国当前的政府规制中同时存在。首先，计划经济时代政府包办一切的思维仍然存在，这导致了部分文化服务领域的政府规制过多过细，直接阻碍了市场化体制下文化服务行业的发展。例如，2011年国家广电总局下发了《关于进一步加强电视上星综合频道节目管理的意见》，对节目类型、播出时间段应及节目时间长短都做出了明确规定。如此过细的约束最终可能导致所有频道节目雷同，丧失其个性与竞争力，从而影响公共文化服务内容的丰富。与此同时，政府规制的“缺位”现象也随处可见，有些政府部门抱着“甩包袱”的思想，以为市场化后自己不但可以免除了经济上的负担，而且连监管上的责任也相应减免。在这样的思想误导下极易造成市场化过度，使得盈利成为唯一主题，伴随着市场的失灵，公共利益必将受到严重损害。

2. 政府规制过程中公众参与不足和监督乏力

公共文化服务是公共服务的一个部分。从根本上说公共服务市场化是“政府把市场和社会力量引入公共服务领域，实行了多元化服务供给，这一行动的实质，是政府对社会的权力返还，是民主化的一种体现”。公共文化服务市场化自然也带有这种特征。然而在现实生活中由于“官本位”思维的影响，政府在整个规制的制定过程中一般不考虑公众参与，这往往会导致由于信息的不对称，而造成市场失灵的状况。比如，类似于“限娱令”等等，尽管出发点是好的，但没能切中实际起到理想的效果；另一方面，按照公共选择理论，政府机构内的官员及其工作人员，他们也是理性经济人，在缺乏社会公众广泛监督的情况下，与私营部门经过密切接触后，可能会为了各自利益最大化而产生“设租”和“寻租”行为。

3. 法律法规有待进一步完善与加强

虽然当前大多数公共文化服务的政府规制是通过法律、行政法规或行政规章得到明确的，但仍然存在着不健全之处。一方面，部分政府规制仍然停留在行政命令阶段，法制化程度很低，甚至还存在着行政命令（计划）与法律法规“双轨制”的情况；另一方面，现有的法律法规存在着一些漏洞，无论是《互联网著作权行政保护办法》，还是2006年制定的《信息网络传播权保护条例》，都未能很好适应当前网络时代的知识产权保护问题。2005年的步升诉百度案，以及2010年的百度文库案都充分说明了这一点。百度系列案件不但暴露出了我国网络版权市场的现有政府规制存在的漏洞，而且对相关立法部门就信息时代如何保护知识产权提出了更高的立法要求。

公共文化服务市场化下政府规制的理念构建

尽管公共文化服务市场化下的政府规制面临着这样或那样的困难，但它仍是平衡公共利益与经济效益，弥补市场失灵的最有效途径。因此我国的相关政府部门必须从长计议，力争早日走出困境。

1. 解放思想，明晰政府职责

在市场化前提下，公共文化服务必须破除单纯由政府提供的旧观念，鼓励多元主体参与公共文化服务的提供。政府应当摒弃扮演公共文化服务生产者、提供者和管理者三者集于一身的角色，而专心做一个“掌舵者”，加强宏观调控，逐步减少微观管理，充分发挥市场优势，提高资源配置效率。同时政府应该认识到“公共服务可以民营化，但公共责任不能民营化”，不能怀揣“甩包袱”的心态，以为有了市场就有了一切，完全放手不管。当公共利益受到损害时，政府必须建立规制，对一些不良行为进行整治，引导文化市场积极健康发展，充分保障广大人民群众享受到应有的文化权利。

2. 决策公开，鼓励公众参与

公共文化服务市场化下政府规制的制定与形成过程，有公众的广泛参与，既符合市场经济条件下民主法制的本质要求，同时政府职能部门在此过程中，能够全方位地了解公共文化服务市场所面临的问题，从而能有效避免决策失误的发生。公众作为纳税人有权力对政府行为进行监督，维护自身的合法权益。西方各国的经验告诉我们，只有通过政府与社会之间的沟通与协商、合作与互动，才能保证市场规制的效率达到最大化。

3. 立法先行，促进文化繁荣

加强文化立法与执法，为公共文化服务方面准备法律草案、法规和修改法律规则的建议，包括制定更加详细的各级政府事权划分的方案。我国市场化下的公共文化服务领域，只有在法制化轨道上运行才能保持健康、稳定的发展。一方面，立法应紧跟文化市场发展的需要，当前我国的文化领域正处于高速发展时期，新兴的文化服务不断涌现，应及时修订并完善相应的法律法规；另一方面，要不断加强公共文化服务方面的执法，文化行政执法部门应与公安、工商、城管等部门进行联合监管，共同打击文化市场的违法行为。因此，加强政府规制建设，营造符合市场化规律的制度环境，才能为推动社会主义文化大发展大繁荣，提高国家的软实力提供有力保障。

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（责任编辑：张晓薇）

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