县级政府公共政策执行困境及化解

时间：2020-04-02 05:16:19 来源：千叶帆本文已影响人

[摘要]县级政府承担着执行公共政策的重任,在公共政策执行中扮演着多重角色。面对政策质量、利益干扰、体制束缚、行政环境等多种因素造成的困境,必须要积极地、有针对性地寻求化解之道。

[关键词]县级政府;公共政策;执行困境

[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)04-0048-03

县制,始于春秋时期。秦朝统一六国后,正式在全国全面推行郡县制。“县令”或“县长”由朝廷直接任命,在治理民众、管理财政、兵役、司法等方面肩负着重要职能。所以,自古有云:“郡县治,天下安”。新中国成立后,县级政府得到了更大的发展。“目前县域陆地面积占全国陆地面积的94%,人口占全国人口的70.4%。”[1]如此巨大的比重,决定了县级政府在我国政府层级体系中的独特地位和价值,而这种地位和价值将绝大多数体现在县级政府执行公共政策的过程中。

一、县级政府在公共政策执行中的角色定位

一项公共政策的完整流程应该包括政策问题确定、政策制定、政策执行、政策评估和终结。在公共政策制定后,政策执行就成为政策目标能否实现的关键。事实一再表明,即使近乎完美的政策,在执行中如果“差之毫厘”,政策目标也会“谬以千里”。县级政府作为公共政策执行主体,是我国最具完整意义的基层一级政府组织,上联结着中央,下联结着社会公众,起着承上启下的作用,是国家公共政策在基层得以贯彻落实的前沿阵地。因此,厘清其政策执行角色对国家公共政策的顺利执行具有重要意义。

(一)公共政策精神的解读者

公共政策是“公共组织为公共利益而采取的一系列行动或作出的承诺。”[2]由此可以看出,公共政策的首要特征就是“公共性”,其精神实质要求为公平、公正。国家公共政策制定后,县级政府在通过公共政策行使权力、承担责任和解决政策问题之前,首先要解读公共政策的精神所在,把“谋取公共利益,而不能在私人领域侵犯私权,或为少数人甚至公共组织自己谋取私利”[3]作为政策执行的首要前提。也只有在正确解读和领悟公共政策精神实质的基础上,才能保证公共政策目标得以有效落实。

(二)公共政策内容的转化者

公共政策总是以一系列政策条文表现出来,需要执行者将其加以研读和理解,然后细化为可行性执行方案,最终将其付诸执行。县级政府在接收到国家公共政策后,必须在正确把握公共政策精神的基础上,将政策转化为符合当地实际情况的执行方案,包括确定执行主体、执行时间、执行步骤、执行对象、执行纪律等等,确保国家公共政策内容转化为现实的渠道畅通无阻。可以说,这是县级政府在公共政策执行中的关键环节,也是最容易出问题的环节。因为在这一环节,往往会出现对政策内容机械式转化、象征性转化、截留式转化、选择式转化、附加式转化、替换式转化、曲解式转化、对策式转化等多种现象,致使公共政策内容难以落到实处,公共政策精神也大打折扣。

(三)公共政策执行的监督者

美国宪法之父麦迪逊曾经说过:“如果人人都是天使,就不需要任何政府了;如果天使统治人,就不需要对政府有任何外来或内在的控制了”[4]。县级政府和官员也是理性的经济人,具有追求自身利益的本能冲动,在公共政策的执行中会出现背离政策目标和精神的行为。因此,县级政府在公共政策的执行中,不仅扮演着政策执行者的角色,同时也负有政策执行监督的责任。也就是说,县级政府不仅要确定公共政策的执行部门,同时也要设立公共政策执行的监督部门,这也是公共政策执行体系的内在要求。

二、县级政府公共政策的执行困境

(一)政策质量困境

政策质量,主要指政策自身的科学化程度,包括政策价值目标的合理性、政策内容表述的具体性以及政策在实践中的可操作性。县级政府处于公共政策执行的“前线”,最先接触公共政策,然后根据政策内容和精神将其加以分解,最后组织实施。因此,公共政策的执行效果将直接受制于公共政策质量的优劣。在其他因素既定的条件下,政策质量优质,则执行效果良好;反之,政策质量劣质,则执行效果会不尽如人意。现实中,有些公共政策本身就缺乏科学性,特别是某些公共政策在价值目标上就违背了公意,与民争利,甚至存在明显的政策失误,其结果是,执行力度越大,对社会和公众的危害性就越大。政策质量成为了县级政府有效执行公共政策的先决条件。

(二)利益干扰困境

新公共管理理论认为,政府和官员也是“理性的经济人”,有自己独立的利益。也正是这种独立利益的存在,导致政府意志往往与公众意志相背离。一般而言,政府利益具体表现形式为官员个人利益、部门利益或机构利益、公共利益三部分。县级政府在面对国家公共政策的时候,会自觉或不自觉的首先考虑的通常是个人利益和部门利益,其次才是公共利益,经过一系列利益博弈后,公共政策才被执行。正如法国启蒙思想家卢梭所说:“公意总是最弱的,团体意志占第二位,而个人意志则占一切之中的第一位。因此政府中每个成员都首先是他本人,然后才是行政官,再然后才是公民,而这种级差与社会秩序所要求的级差是直接相反的”[5]。按照社会秩序的级差次序要求:公共政策的首要目的应是顺应公意,其次是部门意志,最后才是个人意志。个人利益和部门利益应该在实现公意的过程中得到满足,可在县级政府执行公共政策的过程中,恰恰是公共政策的公意是在实现个人和部门利益的过程中得到的满足。县级政府执行公共政策中的利益干扰困境主要表现如下:

1.县级政府官员的个人利益。县级政府官员的个人利益首先表现为自我的职位升迁。职位升迁是我国政府长期以来为鼓励官员奋发有为、调动其工作积极性而实行的一种公务员激励制度。其积极作用自不用多说,但在公共政策执行中却成为个别官员的首要目标,甚至是唯一目标。这也就有了“政绩”一说,为了“政绩”而“政绩”,政绩工程到处可见,公共政策的公共精神屡遭损毁。其次表现为自我的经济利益。无疑,官员首先是自然人,也有对舒适生活追求的权利和本能欲望。公共政策本身就是对有限资源面向公众的一种权威性公平分配,在分配期间,只要政策资源向某一方稍微一倾斜,其获得的经济利益将会是巨大的,而与此同时,公共利益也受到损害。县级政府官员掌握着一线公共政策资源,负责制定公共政策执行的具体细节,在追求自我经济利益最大化的驱使下,公共政策的执行效果就会被大打折扣。

2.县级政府部门利益。不仅县级政府官员有自我利益,县级政府也有自我的部门利益。“因为地方和部门政府与本地方、本部门存在着比较紧密的共容利益,从而导致在政策的制定和执行中成为本地方和本部门利益的代言人。”[6]所以,县级政府执行公共政策的过程中就会有“上有政策,下有对策”行为的出现。同时,因为新的政策常常意味着利益在各部门之间的重新分配和调整,必然会受到来自部门既得利益集团内部力量的掣肘,所以,县级政府执行公共政策时面对着比较强大的阻力,可能导致公共政策的执行半途而废或流于形式。

(三)体制束缚困境

1.从纵向结构看,我国政府从中央到地方包括中央、省、市(地级)、县、乡(镇)在内的五级政府体制,实际运行中还存在着居委会(城市)或村委会(农村),达到六级政府体制。如此多的政府层级,等到中央政策到达基层几乎面目全非。县级政府处于政府机构的基层,中央政策在经过了中央、省、市三级政府的“过滤”后到达县级政府,难免会出现政策失真。因此,不利于国家公共政策的有效执行。不仅如此,自从1994年“分税制”改革后,中央的财权上收,事权下移;地方的财权缩小,事权却增加。在财政资金经历了中央“分”省、省“分”市、市“分”县的过程后,县级政府所剩无几。执行一项政策不仅需要人力,更需要物力,特别是需要充足的财政供给,县级政府财政困难势必会削弱公共政策的执行力。

2.从横向结构看,我国政府职能部门划分过细,县级政府也不例外。尽管中央一直强调在职能部门设置上不必“上下对口”,但现实中“上下一般粗”,“上”有一个厅,“下”就有一个对应的局和科。据统计,截至2004年,某省“110个县(市)中,91个县政府共有正副县长724名,19个县级市有正副市长168名,另外还有14名正县级干部和助理县市长,全省共有正副县市长906名,平均每个县市有正副县市长8.146名,个别县市达到13名,国家级贫困县政府也有8-9名正副县长”[7]。这样,一方面带来的是职责交叉、推诿扯皮,造成县级政府公共政策执行的效率大大降低;另一方面,庞大的机构和官员数量也会加剧县级政府的财政赤字,使得公共政策赖以执行的财政基础失去保障。

(四)行政环境困境

行政环境就是“行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和”[8]。良好的行政环境能为公共政策执行减少阻力,而恶劣的行政环境只会给公共政策执行增加阻力。县级政府系统同时面临着宏观和微观两个层次的行政环境:宏观环境主要是市场经济大潮,无处不在的利益和诱惑更加刺激了县级政府无限扩张的逐利本能,加上政府激励机制中的“GDP”指标,公共政策执行的“近视”现象时有发生,从而更多地增加了公共政策执行的风险;微观环境主要是县级政府一些官员和政策执行对象文化素质相对不高,这样,一方面会造成公共政策执行主体能力相对薄弱,影响公共政策执行力;另一方面,受政策执行对象文化素质局限性的影响,公共政策社会化的难度也会加大,形成政策执行阻力。

三、县级政府公共政策执行困境的化解之道

(一)提高公共政策质量

提高公共政策质量,这是化解县级政府公共政策执行困境的基础。科学化、民主化、法制化的公共政策形成和制定机制产生的是高质量的公共政策,能为县级政府从政策源头上化解公共政策的执行困境,减少后顾之忧。为此,上级政府在制定公共政策的过程中,首先要确保公共政策的合法性。这里所说的合法性包含两层含义:一层是法律意义上的,即公共政策的制定和其他各项程序必须符合法律法规的要求;另一层是政治学意义上的,即公共政策精神和内容必须是符合公意的、被广大人民群众所认可和接受的。其次,要确保公共政策的科学性。也就是说,公共政策的制定要有严格的执行界限、清晰的政策内容、科学的操作程序和准确的评估标准。最后,要确保公共政策的民主性。公共政策的制定是一个复杂的系统工程,不能而且也不可能仅凭政府或几位专家就能完成。因此需要“问政于民”、“还政于民”。“春江水暖鸭先知”、“知屋漏者在宇下,知政失者在草野”,群众对政策问题是最具发言权的。所以,在制定政策特别是一些涉及群众切身利益的政策时,一定要广泛、虚心听取群众意见,自觉接受群众监督。同时,要“不断健全听证制度,实现政府与民众之间的有效沟通、了解,使政策更加合理、亲民”[9]。

(二)加强县级政府公共政策执行的监督

在公共政策质量一定的条件下,公共政策的执行情况很大程度上取决于执行环节。而加强对执行环节的监督将对化解县级政府公共政策执行中利益因素的干扰至关重要,是县级政府排除利益束缚,忠实客观地把公共政策落到实处的重要保证。因此,必须完善县级政府公共政策执行的监督约束机制。一方面,要完善自我监督。首先,建立县级政府公共政策执行责任领导个人负责制。将责任落实到个人,公共政策的执行才有人去推进,监督也才有基础。其次,成立由县委书记任组长的公共政策执行监督小组,负责制定监督标准,组织实施监督工作。最后,强化政策执行不力的惩处机制,推行行政问责制。对于县级政府公共政策执行中的各种违背公共政策精神的行为,严格查处,对责任人追究责任,必要时追究法律责任。另一方面,要完善社会监督。充分发挥县人大、政协、纪委以及新闻舆论的监督功能,特别要畅通人民群众的监督问责渠道,将群众反映的问题及时核实,把政策执行不力问题解决在萌芽期。

(三)探索县级政府机构改革

1.纵向改革——试行中央直管县。中央直管县,就是把一部分归地级市或省直管的管理权从体制上直接赋予县。这样,县级政府将拥有较原先体制更大的权力,不仅可以解决因事权和财权不匹配造成的政策执行难,而且可以使国家公共政策在第一时间以最真实的“面孔”到达执行层,增强县级政府公共政策执行的有效性。同时,凭借中央的权威可以监督县级政府公共政策执行中的“不轨”行为,减少政策截留、对抗等不利于公共政策执行的现象。

2.横向改革——推行县级大部制。所谓大部制,“就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中,由一个部门统一进行管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标”[10]。2008年国务院大部制改革之后,一些地方政府,如顺德、深圳、杭州、沈阳等地相继实行地方大部制改革,其中不乏有价值的举措。县级政府改革可以借鉴这些宝贵经验,精简机构,减少冗员,优化职能,保证公共政策能有“专人专管”,避免推诿扯皮延误政策执行。

(四)改善公共政策行政环境

美国行政学家里格斯认为,一国政府观念和政府模式的确立,必须植根于该国的行政生态环境,行政生态环境直接决定着政府行政的生态性、适应性。县级政府执行公共政策同样不能脱离所处的行政环境。良好的行政环境是推进公共政策有效执行的“润滑剂”。因此,应主要从两方面入手改善县级政府公共政策执行的行政环境:一方面,建立一支高素质的政策执行人员队伍。政策执行人员要苦练基本功、学习专业知识。对人才的选拔,要高度重视道德素质,特别是把遵纪守法、廉洁奉公、吃苦耐劳、甘于奉献作为选拔的重要参考。另一方面,县级政府要加强与老百姓的沟通,充分发挥我党“密切联系群众”的优良作风,公平合理地分配和调整利益,树立县级政府在老百姓心目中的威信,从而为公共政策的执行争得绝大多数人的理解和支持,尽可能消除政策执行障碍,最终实现公共政策的价值目标。

参考文献:

[1]易重华.县级政府公共服务缺失的成因及对策[J].学习月刊,2009,(6).

[2]刘昌雄.公共政策：涵义、特征和功能[J].探索,2003,(4).

[3]卢坤建姚冰.论公共政策分析中的“公共”原则—可持续发展角度的透视[J].中国矿业大学学报(社科版),2000,(1).

[4][美]汉密尔顿,杰伊,麦迪逊.联邦党人文集[M].(程逢如,在汉,舒逊译).北京:商务印书馆,1980.

[5][法]卢梭.社会契约论[M]·何兆武译.北京:商务印书馆,2002.

[6]王慧军.公共政策过程中的政府利益及其约束[J].理论探讨,2007,(2).

[7]王昕杰.如何进一步深化县级政府机构改革[J].中州学刊,2005,(4).

[8]夏书章.行政管理学[M].高等教育出版社,2003.

[9]林华,林豆豆.试论公共政策质量的提高[J].中共福建省委党校学报,2004,(6).

[10]汪玉凯.以“大部制”为重点的政府改革[J].今日中国论坛,2008,(4).

责任编辑侯琦