法治思维与地方政府决策合法性审视

时间：2022-09-08 20:05:04 来源：千叶帆本文已影响人

　　摘要：法治思维是规则思维、价值思维和程序思维的统一。基于法治思维对地方政府决策合法性的审视不能仅限于传统上的合法律性，而应在目的妥当性、手段适当性和过程正当性三个维度展开，充分体现法治思维各层面的内在要求。目的定位着决策背后的价值取向，需要在纵横两个方向获得证立。手段代表着决策中目的的实现方式，合法律性为其门槛要求，而手段的必要性以及手段是否裁剪得当是需要进一步审视的因素。决策的全过程应遵守程序性要求并充分体现对话、商谈的理念。除手段合法律性以外的其它每个方面的审视，其结果往往都不是简单的肯定或否定，而是有程度上的强弱之分，这使得最终的合法性判断带有实践理性。
　　关键词：法治思维;政府决策;合法性;实践理性
　　中图分类号： D920.0文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2019）02-0031-06
　　法治思维作为依法治国背景下最重要的思维方式历来受到重视，这体现在中央文件对“法治思维”的不断强调上（1）。有关法治思维的具体内涵，理论上仍然众说纷纭（2）。现有的几种代表性的概括存在如下问题：一是不够简洁，同一概括中也有重复的地方;二是有些概括未能真正反映出法治思维的内涵或性质，或者是简单套用之前有关法治理念、法治意识中的一些观点;三是不同概括的背后似乎都缺少一种背景性的法治理论贯穿其中，因而各概括也就显得十分得松散和随意。笔者基于一种综合性的法治观，认为法治思维包含三个面相，即从形式上看，法治思维是规则思维;从实质上看，法治思维是价值思维;从过程上看，法治思维是程序思维（3）。法治思维重在应用，需要在“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”等方面得到全面的体现与实践。本文拟以2016年河北省张北县的“草原天路”收费事件为例，具体探讨法治思维在依法决策，特别是在地方政府依法决策中的应用（4）。笔者以为，对于诸如“草原天路”收费这类具体行政决策的合法性审视，需要进行“目的-手段-过程”三个维度的考量，而法治思维的规则面相、价值面相和程序面相在上述维度中均应有充分的体现。
　　一、“草原天路”收费事件的简要经过
　　“草原天路”位于河北省张家口张北县和崇礼县交界处，由张北县投资3.25億元于2012年9月建设，全长132.7公里，属县级公路，等级名称是X001线。“草原天路”沿途风景旖旎，自建成通车以来，吸引了大批游客，被誉为“中国66号公路”。有数据显示，“草原天路”在2015年全年接待游客33万人次，最多一天达6000辆车次[1]。
　　2015年6月，张家口物价部门召开“草原天路”景区门票价格听证会，拟对游客收费。但之后官方给出结果是“暂不制定草原天路景区门票价格”。2016年5月1日，张家口张北县政府信息公开平台发布了《张北县物价局关于草原天路风景名胜区门票价格的批复》（以下简称《批复》），声称“鉴于政府投入了大量建设资金，而且还在投资加强基础设施建设、改造和维护”，“本着以社会效益为主，适当补偿成本费用的原则”，确定“草原天路”风景名胜区开始收取门票，门票价格为50元/人。
　　收费的决定和行为经媒体报道后引起争议。张北县旅游局负责人接受媒体采访时表示，“收费程序完全合法合规”。张家口市有关部门负责人向媒体表示，“对于草原天路收费，河北省和张家口市两级政府都很支持，态度也很明确”。收费后客流量明显减少，有商户表示五月份“半月收入不足万元”，不敌“去年五一、五二两天”[2]。2016年5月20日，张北县政府宣布，为回应社会关切，方便游客来“草原天路”风景名胜区旅游，决定从2016年5月23日起，取消“草原天路”风景名胜区收费。取消收费后，环境维护压力陡增。
　　二、法治思维与地方政府决策目的的妥当性
　　传统上对行政决策合法性的考量主要是一种形式合法性的分析，即基于“行政和法律一致性”的框架，从主体、程序、条件、内容等方面对行政决策“合法律性”做出的评价与判断，而贯彻其中的则是传统上的法律思维或法治思维。但法律思维或规则思维所要求的这种“行政与法律的一致性只能是决策合法化的最低标准”[3]，在利益和观念日益多元的当下，并不能为决策的正当性提供全部的说明，更不能在实践层面为决策结果赢得认同和服从，现实中太多的公共事件或案例都充分地证明了此点。法治思维与传统法律思维的重要不同之处在于法治思维更加强调价值判断，“是一种价值观思维”[4]。运用法治思维指导决策特别是行政决策，要求将决策的价值判断部分也纳入考量范围之内。决策总是基于一定的目的来作出的，目的构成了决策中更为实质性的维度，代表着决策背后的价值取向。因而将法治思维投射于决策之中，必然会产生对目的本身的妥当性予以关注和审视的强烈要求。特别是在我国，政府被视为代表着至高的善德，因此行政决策不仅要求在手段、方式上合乎实在法的要求，而且要求其追求的目的也应在最大程度上是妥当的。
　　从最抽象的层面来看，行政决策的终极目的总是为了维护或实现一定的公共利益，包括物质性的和非物质性的。“行政决策必须以公共利益为基础”[5]，但公共利益在具体场合中的重要性程度又是不一样的，决策所追求的具体目的也据此可以分为多个层次。例如美国联邦最高法院在对涉嫌违反平等保护原则的政府决策进行司法审查时，曾将政府决策所追求的背后目的按重要性程度大致作了三个区间的划分，即“令人信服的利益”“重要利益”和“合理利益”。从“合理”到“重要”再到“令人信服”，代表着目的妥当性的不断趋强。关于目的的妥当性，比较困难的问题是缺少清晰独立的标准来进行判断或衡量，但这并不意味着目的完全是主观任意的。在决策中，目的妥当性的确立是一个论证的过程。例如在美国，有关“肯定性行动”产生过许多相关的决策，大学入学招生中对少数族裔的优待措施就是其中之一，但这种优待措施经常因为涉嫌种族歧视和违反平等保护原则而被诉至法院。要证明这种决策的合法性，首先就是要证立其背后的目的是妥当的。证立可以从纵横两个方向展开。例如在美国著名的Grutter案中，法院指出，招生中的区别对待，追求的目的是“学生的多元化”，这是一种令人信服的利益。它对种族的融合与交流、学生个性的培养与发展、学生未来就业的促进、劳动力的多元化、社会的多元化、国防将士的多元化、政治文化传统的维持以及未来领导人的培养等至关重要[6]。这种论证是横向的，诸多论据材料形成了一种类似于“诸多伞骨支撑起伞面”的伞状论证结构，对目的进行着有效的支撑和烘托。论证还要在纵向维度上开展，即朝上下两个方向努力，将目的卡在一条价值链条之中。例如同样是Grutter案，对于“学生的多元化”的目标追求，我们可以论证其处在这样一种链式结构之中，即招生区别对待—补充少数族裔—实现学生多元化—加强社会融合—建立一个更加平等公正的社会。将决策目的纳入考量范围，从纵横两个方向来证立其妥当性，这是运用法治思维审视我国地方政府决策正当性时值得借鉴的地方。

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