对当前我国自贸区面临问题的思考
时间：2023-02-11 22:00:05 来源：千叶帆 本文已影响人
叶金龙
（中国对外经济贸易会计学会自贸区财经研究专业委员会）
相较于世界自由贸易区几百年的发展历史，我国自贸区设立仅不到十年时间，除了海南自由贸易港外，其他20个自由贸易区还加上“试验”两个字即“自由贸易试验区”(以下简称“自贸区”)。虽然我国自贸区设立历史很短，但依托国家的支持和扩大开放，以及充分借鉴其他国家和地区的自贸区经验，取得了快速和显著的成就，具有中国特色社会主义鲜明特征且具赶超优势,这方面的理论分析和实践总结相当丰富。而实际上目前自贸区面临的问题亦很多，且错综复杂。
进入21世纪，国际国内的政治经济形势发生了巨大变化，正面临着百年未有之大变局。世界自贸区发展进入一个新的时期，我国自贸区在建设初期就面对诸多新的变局和挑战，其主要问题体现在以下六个方面。
按照党中央、国务院要求，自贸区要对标国际最高水平的经贸规则或国际通行规则，实现突破和创新，以更大的开放融入全球经济体系。但从实际情况看，已设立的21个自贸区（自贸港）遇到了瓶颈，规则突破、制度创新似乎达到了天花板。具体表现在绝大多数自贸区都没能全面完成国务院方案确定的任务，其主要原因是国家有关部委对涉及的内容不予批准或不予赋权。浙江自贸区报告显示，中央巡视组反馈问题时指出，浙江自贸区在“国家要求先行先试的油品贸易市场化改革未能取得实质性突破”。陕西自贸区材料显示，中央改革办督查组在2020年检查报告中指出“自贸试验区的改革创新是带着镣铐在跳舞”。另一个表现是自贸区改革的碎片化、程式化，缺少系统性、实质性突破，风险压力测试不够，其原因也是改革到了深水区，难以突破，只能在外围和低层次上进行一些改变。这就导致各自贸区大声呼吁自上而下的放权或放松，要求自下而上与自上而下的改革行动并行。
笔者认为，两种因素左右了这一问题的产生。一是金融开放、产业开放、特殊税制、增值电信等涉及国家经济和社会的重大事项的安全，例如本外币一体化账户体系、药品和生物制品进口、数据开放，虽然总体方案有所鼓励，但有关国家部门不敢放手。二是离岸贸易、油品加工、保税维修和再制造、航运航权、跨境电商零售、融资租赁、整车进口、综合保税区政策覆盖其他区域、知识产权证券化等大量事务，在部分自贸区已经通过压力测试，成功运行，但有关部门仍不批准其他地区复制推广。
因此，需要研究审视我国自贸区对外开放的标准和范围，有差别地在各自贸区进行风险压力测试，类似于海南自贸港、上海临港新片区给予更多开放领域和风险压力测试，针对各自贸区的特点制定不同程度的开放任务。同时，对于风险压力测试成功的事项，尽快在各地推广试行。而现阶段难以实施的开放事项不再纳入各地自贸区的方案任务之中。
以美国为首的发达国家缘于地缘政治和自身发展，摒弃开放互通、优势互补的传统市场开放政策，运用建圈、退群、脱钩、封堵、打压等手段，掀起了一股逆全球化浪潮。由美国倡导又退出的跨太平洋战略经济伙伴协定（TPP），英国脱欧，同时建立美、英、澳、印等经济同盟的印太经济框架（IPEF），美、加、墨自由贸易同盟（USMCA），提出《芯片与科学法案》，倡导组建美日韩台芯片联盟等为代表，以国内法代替国际法，以所谓的意识形态和共同价值观排斥其他经济体，特别是对以中国为代表的发展中国家，实行大规模贸易战、高端产品和技术封锁、高端人才流动控制，对竞争对手的企业和产品极力打压。给世界经济的持续稳定发展造成了重大危害，也给我国自贸区建设设立了很多障碍。主要表现在：1.通行的国际经贸规则被破坏或隔断。我国自贸区的首要任务是对标国际高标准经贸规则，实行体制机制政策等方面的开放、接轨，从而更好地融入全球经济。逆全球化则严重妨碍了自贸区的先行先试。2.自贸区的另一个重要功能是连接国际国内两个市场，集聚全球资本、技术、商品和人才等要素，成为实现国际国内双循环的支点。例如习近平总书记要求上海自由贸易试验区临港新片区成为国际国内两个市场的枢纽和集聚全球优质资源要素的通道，由于一些国家和经济组织的封锁和排斥，自贸区在这方面的作为受到了严重阻碍。其他诸如成为中国企业“走出去”的桥头堡、参与国际经济治理的试验田等，也受到了很大的影响。
面对逆全球化浪潮，发展中国家和许多经济体秉持全球化理念，逆势而上，大力开展区域和国家间的经贸合作，且开放领域和协作标准有了扩大和提高。我国申请加入“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）、“数字经济伙伴关系协定”（DEPA）和已经正式生效的“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）等，展现了今后一个时期高标准国际经贸规则的趋势和特点。例如更低的关税、更少的服务贸易准入限制、更少的外资股权限制、更多的贸易投资便利化措施，将政府采购、竞争政策、环境保护、劳工权益、知识产权、货币政策等内容纳入规则框架。对国家承诺提出约束性要求，对标准一致化、竞争一致化、监管一致化的硬性规定，在海关程序、技术壁垒、动植物检疫措施、服务贸易国内规则、投资措施、反腐败等方面的透明度和法律法规制定，都有了更高、更严密的要求。
目前除海南自贸港和上海自贸区临港新片区按国际高标准经贸规则实行制度创新外，要求大部分自贸区按国际通行规则进行试点，提供可复制可推广案例。这就与国际新一轮自由贸易规则存在较大的差距。例如国有企业竞争中立，要求实行完全市场化运行。但我国自贸区内的国有企业市场化不充分，市场类与公益类企业划分不清晰，土地开发、基础设施和公益性项目等基本由国企垄断，税收、融资等非商业援助优先。再如服务贸易开放，我国是第73个实施投资领域负面清单的国家，自贸区对电信、广播、电视、电影、出版等领域的竞争、监管等方面没有开放，对跨境服务要求当地存在，对跨境服务支付和转移有较大限制。在数字贸易方面，严格控制数据跨境流动和本地化储存，用“电子商务”代替“数字贸易”，个人数据跨境流动必须个案审批。而CPTPP、DEPA原则上允许个人数据跨境流动，并明确加强个人信息保护。在知识产权方面，自贸区的知识产权权利内容、客体范围、保护期限、执法程序和法律责任低于区域协定标准。在绿色环保方面，环境保护的范围和责任机制尚有欠缺。在劳工权益方面，“组织和参与工会的自由和集体议价的权利、消灭被迫劳动”等基本劳动权益，尚未全部纳入国际劳工组织8个核心公约，劳动争议的解决程序采取对话和磋商办法，回避强制性争端解决机制。
在制度创新方面，国家设立自贸区的目的是通过制度创新，形成具有可复制、可推广的经验，成为推进全国政策开放的试验田，发挥示范、带动和服务全国作用。但其可复制的要求与地方发展目标有一定的差别。例如，自贸区的开放制度设计和改革措施，按照国家要求对标国际经贸规则，并不追求过于个性化、地域化模式，依托各地特色，提出一些创新思路和办法，也要在国家总体框架下进行，而这需要地方政府的理解和配合，而不是迎合地方政府一般的改革要求。海南自贸港和上海自贸区临港新片区按照更广范围、更深层次、更大压力测试的要求，所试行的改革开放措施是其他地方暂时不可复制和推广的，更与当地政府的发展目标不一致。如有观点认为，上海如果只是作为推动金融改革的试点，然后将相关经验推向全国，这没问题。但如果上海既要建成国际金融中心，又要达到政策的可复制性，实际上非常困难。
在功能打造方面，国家要求自贸区打造特殊经济功能，诸如战略性新兴产业、重大科技攻关、金融贸易创新等，依托自贸区开放的特殊优势，重点在弥补短板、突破封锁、形成链条、壮大优势，成为具有国际核心竞争力的特殊区域。但对照各地政府加快经济发展、提升地区产能、增加劳动就业、繁荣消费市场等目标和做法，亦有很大的不同。如果过多照顾地方利益，急于增加地区经济总量、财政收入等，则在自贸区特殊经济功能打造上会有所放松，把重点放在可由其他功能区做的事情上，甚至利用自贸区的土地、资金、政策等优势，虹吸周边产业资源，把各地自贸区变成经济开发区或一般的工业园区、城市社区。从各地自贸区的经济发展统计指标上看，增长都很快。但在制度创新和特殊功能打造上，一些地方却乏善可陈，差强人意。
我国自贸区已经历了五个批次发展，共有21个自贸区、54个片区，按照国家的总体部署和各地的需求，预计一些尚无自贸区的省市亦将逐步批准设区，一些已设区的地方已经提出扩区的要求，广东省提出了新设以湛江、茂名为主的粤西自贸区要求，福建省已上报扩区报告。我们认为，在接下来的设区过程中，需要关注两个问题。
一是空间的可用性。为了控制区域范围，除了海南自贸港和上海自贸区临港新片区外，各地自贸区的范围均控制在120平方公里内。在选址时都考虑了贸易口岸、港口码头、产业基础、城市配套等情况，占据地理优势。但是一些地方可能出于早出形象、早出规模的目的，把自贸区设立在制造业和服务业相当成熟的地区，纳入各类开发区、保税区、商业区和居住区，以取得各种政策制度的叠加效应。但这样做导致一些自贸区可开发空间逼仄狭小，以至于应探索的开放制度缺乏应用场景，可进行的改革创新没有合适对象，需引进的项目没有可用土地。
2019年8月获批的广西自贸区南宁片区，规划面积46.8平方公里，区域不小，但是区内极大部分已是建成区，或其土地已出让，仅存3.64平方公里的可用面积，其中能用于制造业的土地不到400亩。浙江自贸区金义片区义乌试验区与城市建成区重叠比例很大，设区一年就发现新增建设用地十分紧张。云南自贸区德宏片区和红河片区几乎全部划定在建成区上，已没有空间承接相关产业。重庆自贸区2017年3月批准设立，目标到2035年基本建成，但在2020年就已基本用完产业土地，迫切要求扩区。
二是区域连片性。为充分利用口岸、道路、产业等开放资源，照顾各地发展，大部分自贸区分设三个片区。其中河北自贸区设立了包括北京大兴机场在内的四个片区。各片区又出于各种原因分散布局了若干区块，其中一些片区的区块显得更多更分散。如浙江扩展区宁波片区46平方公里，分了三片，包含梅山综保区、北仑港保税区、宁波保税区、大榭岛、梅山岛等多个岛屿。安徽自贸区芜湖片区规划面积35平方公里，设立了六个功能区，广泛分布在芜湖港口物流区、综合保税区、银湖国际社区、滨湖研创区、中心商务区、高端制造区。其中高端制造区又分在芜湖经济开发区和鸠江经济开发区。
地理上的大尺度分散带来诸多问题。比如基础设施和社会事业配套，难以形成统一的高标准的规划，投融资和运行管理困难，开发成本提高。在行政管理上，需设立更多的管理机构，一定程度上增加了统筹的难度。安徽芜湖自贸区管委会直接管理2.17平方公里的综合保税区，另外30多平方公里的国家级经济开发区、港口物流区、研创区、商务区，国际社区仍由原机构管理，据中山大学2020—2021年自贸区制度创新排名指数，芜湖自贸区在全国54个片区中，居53位。
（一）自贸区在环境保护上的压力很大
近年来，环境保护日益成为世界各国共同面对的重大问题。2015年12月召开的第21届联合国气候变化大会正式通过了《巴黎协定》，协定对2020年后全球应对气候变化的行动做出了统一安排，长期目标将全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在1.5℃以内，21世纪下半叶实现温室气体净零排放。在明确共同践行硬指标的同时，形成了全球环境治理的新格局。作为新兴发展中大国，我国承诺在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。国务院发布各自贸区方案中没有重点突出自贸区的环境保护任务，而自贸区的大开发、大建设带来的大运行、大排放，大大增加了实现“双碳”目标的难度。我们认为自贸区仍应作出引领和突破的作用。
例如碳达峰、碳中和目标，自贸区必须推动产业低碳协同示范，提出高于全国平均水平的达标要求。在项目引进时，坚持严格的落地门槛。在项目建设和运营上，建设绿色低碳工厂和供应链，制定比通常规范更严的排放标准。在基础设施和环境打造上更多利用电力和非石化能源，更高比例使用再生能源。加快建设各类能源中心和储能设施，实施能源智慧化管理，发展分布式配电设施，在绿地湿地及绿化、河流湖泊、废水雨水利用（海绵城市）等建设上投入更多的资源。还要依托自贸区对外开放、制度创新的优势，大力引进环保节能技术，实施关键技术、工艺、零部件制造的突破，大力应用新材料、新设备、新产品，发展保税绿色再制造产业，发展核电、风电、光电、氢能及新能源汽车等先进制造产业。
（二）应对新冠肺炎全球性公共卫生安全事件的冲击
新冠病毒肺炎疫情已经肆虐全球两年多，造成了近6亿人的感染和640多万人的死亡，对全球经济运行、人民生活造成了严重影响。一些城市和地区甚至数月静默停摆，一些产业链、供应链被迫中断。对此，自贸区也不能置身度外。一方面，新冠疫情的蔓延刺激了贸易保护主义和单边主义。有关国家为了一己之利，实行禁航禁运措施，控制某些重要矿产、原料和技术产品的输出，造成全球货物贸易、服务贸易供给短缺。并在海关限制措施、检疫措施及其他技术性贸易措施上进行管制，对国际自由贸易体系和规则造成严重伤害，自贸区的对外开放和制度创新困难加重。另一方面，因新冠疫情导致的大规模停工停产、国际航运停顿、集装箱短缺等，造成国际产业链、供应链停摆，对自贸区进出口和正常生产交易造成重大冲击，亦对自贸区项目引进和投资扩大造成重大阻碍，各地自贸区的经济增长势头受到了很大的抑制。
但是，新冠疫情也形成了全球贸易需求的非对冲增长。例如抗疫防护用品、检测设备和试剂、疫苗和治疗药品的生产和供应、半导体及设备、新能源汽车等需求激增，形成中间品、资本品供给的区域布局变化，这对拥有完整工业体系和抗疫成就显著的中国等地区构成新的竞争优势，对于加入区域全面经济伙伴关系（CPTPP）等协定的国家带来了产业重振的先发优势。这些都是自贸区必须看到和利用的大好机会。
（三）俄乌冲突国际重大政治军事事件的影响
2022年2月以来，由美国及北约挑动拱火导致的俄罗斯和乌克兰两国之间冲突，面临地区战争长期化的危险，加剧了经历新冠肺炎疫情世界经济的复苏困难，推动了世界政治格局的演化，也激发了大多数国家和地区的战略自主意识，加快了新型经济全球化大潮的到来。
俄乌冲突及形成的各方行动，造成了以石油天然气为主的能源供应紧张，粮食生产减产和供应缺口，以及由此造成的价格大幅度上涨，波及其他商品价格上涨，造成美西方物价指数（CPI）全面上涨,助推经济进一步萎缩，面临全球性经济衰退的重大风险。同时，美西方对俄罗斯全方位极端制裁，逼迫俄罗斯退出国际银行间非盈利性合作组织（SWFT）等系统，禁止其他国家采购俄罗斯石油天然气、粮食、装备等，没收俄罗斯拥有的他国国债、银行存款、个人资产等，严重违背了国际公平贸易准则、国家和个人资产权益保护基本法则，严重破坏了WTO框架下的市场交易制度。
我国自贸区作为国家对外开放的桥头堡和经济增长的发动机，要全面审视世界重大政治军事事件，主动研究对外开放战略和举措，积极融入国际国内双循环格局，进一步畅通国内大循环。例如在对外投资方面充分研判对方的地缘政治情况，跨境并购时考虑其金融、产业等政策环境，跨境支付或收汇时多用国家自己的CIPS交易渠道。积极利用国家建立的数字货币工具和区块链技术。在打造集成电路、人工智能、生物医药、航空航天等新型产业时，注意对外合作地域、合作对象、科研人员、销售和应用市场等事项，确保技术、投资、金融、运输、人员等的安全。
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