高校学院财务预算绩效评价指标体系构建——基于校院二级管理视角
时间：2023-02-16 11:35:08 来源：千叶帆 本文已影响人
邵思祺 刘倩 徐文博 河北农业大学
教育兴则国家兴，教育强则国家强。随着“双一流”战略的实施，政府对高校建设的资金投入逐年加大，高等教育事业呈现出前所未有的发展态势。在政策红利影响及推进现代大学制度建立，转换内部管理机制的背景下，高校办学过程中垂直的多层次管理模式不再适合现有大学学科发展和人才管理，为了适应发展新要求，部分高校积极探索以财务改革为先导的“统一领导、分级管理”校院二级管理新模式。在此模式下，学院财务预算绩效评价工作成为推进校院二级管理的核心内容。如何在学校和二级学院之间合理分配财权？如何建立一套学院财务预算绩效评价体系推进学院财务预算绩效评价工作？是当前校院二级财务管理模式能否广泛实施的关键。
为解决以上问题，本文从高校二级学院绩效评价视角切入，基于校院二级预算管理新要求和存在问题，探讨校园两级预算管理绩效评价的实施路径和方法，从操作层面构建校园两级预算管理绩效评价指标体系，找到学校权力下沉平衡点，为强化高校管理财务预算绩效评价体系建设的资金支出责任做出有益探索。
随着高校办学规模不断扩大，越来越多的高校开始探索实行校院两级财务管理体制。院校二级管理体制改革核心在于学校分权和管理重心下移[1]，建立“责权、事权、财权清晰分明”的办学实体，形成“统一领导，二级管理”的校、院二级管理体制改革下财务管理模式。
校、院二级财务管理体制改革自实施以来，各位学者及高校积极探索适合自己现状的改革路径。高校各单位积极研究政策、学习精神、掌握内涵，增强责任和担当意识[2]，强化预算管理体系的主体责任，树立良好的思想意识；
合理分配校院收入，由学院自主管理自主支配[3]，实现财、权下放，提高资源配置和经费的使用效率；
充分利用财务大数据分析系统和管理会计工具法数据分析，为学校构建财务管理体系与财务管理决策提供保障体系[4]，提升绩效预算评价的可测性与准确性，取得一定成果。
随着高校改革深入，“统一领导，二级管理”校院二级管理模式在国内多所高校应用，基于此模式下探讨构建财务预算绩效评价体系的原则性、动态性、逻辑性、综合性成为亮点问题。校院二级管理模式的实施取得了一定效果，但是二级学院绩效预算管理的理论基础尚不明确，相应的体系指标设定差距较大，基于校院二级管理的高校实施财务预算绩效评价体系的研究具有较大发展空间。
通过文献梳理可知，国内外研究多从财务管理角度研究预算编制，但对财务预算绩效评价体系的研究相对较少。基于高校二级学院绩效评价视角研究校院两级预算管理绩效评价的实施路径和构建二级财务预算绩效评价指标体系是本文研究的创新所在。
（一）政策布局推进绩效评价工作步入新阶段
教育部发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出在推进预算和绩效管理一体化中，应注重预算的结果导向和成本效益。新预算法及其实施条例对深化预算绩效管理，特别是加强绩效结果应用做出了明确规定。文件的出台恰逢其时，对校院二级财务管理新模式的落地实施有重大现实意义。
（二）教育资源紧缩赋予绩效评价工作新使命
2020年以来，受疫情和降税减费政策等多重因素影响，高校整体存在财务困境。以河北省N高校为例，2020年财政收入减收4100万元，其中财政拨款专项收入减收1600万元，基建项目建设资金减收2000万元，退返疫情防控期间学生住宿费1520万元。受此影响，校内预算项目也做同步调减，2020年N高校调减校内预算1646万元，其中，二级学院调减预算支出392.80万元。在教育资源相对紧缩的情况下，如何保证二级学院利用有限经济资源取得效益最大化，绩效评价工作将成为亟待解决的问题。
（一）预算编制环节突出绩效导向，源头提升二级学院预算编制科学性
集中管理模式下，学院预算编制仅对学校预算下达部分做文字和数字的简单拆分和汇总，缺少相关绩效评价和反馈；
校院二级财务管理模式下，学院成为预算编制主体，实现事权与财权的动态配置。二级学院的预算编制在原有内容基础上同步添加项目预算绩效目标和指标的详细描述，并作为二级学院申请项目预算和校级预算安排的首要条件。
（二）预算绩效评价范围实现全口径预算要求，实现多元化资金绩效评价全覆盖
“十四五”规划纲要强调统筹财政资源，加强全口径预算管理，建立健全财政支出标准体系。高校资金来源多样，财政性资金虽占据半壁江山，非财政性资金不可小觑，因此要求二级学院将收入和支出详情纳入绩效评价范围。在集中管理模式下，学院仅配合完成项目资金分解部分的绩效评价，评价范围尚存较大空白。
（三）预算绩效评价结果应用取得实效
校院二级管理体制下，要硬化预算绩效管理约束，强化二级学院预算主体责任。学院主要负责人对本单位预算绩效负责，应做到“花钱必问效、无效必问责”。评价结果通过预算执行环节及决算环节做出考核及调整依据，设立绩效奖补专项资金对特殊情况相应拨付。
（一）绩效评价体系构建存在难题
学院教育资源在人才培养、教师发展、学科建设及社会服务等方面的经济效益长期显现，仅用论文数量、课题成果、师生满意率、预算执行率等短期简单指标难以全面、真实反映其经济价值。不同学科决定的绩效评价侧重点不同，如何建立以学科大类为依托的学院财政绩效评价体系需深入探究。
（二）绩效评价实施基础薄弱
传统预算绩效管理思维、职能分工及工作认知受限，二级学院绩效评价实施的基础管理理念相对薄弱，多数高校二级学院财务绩效评价工作人员的工作投入关注度与其特殊意义不相匹配，而财务人员除核算业务外，无法给予更多支持。学院、财务部门与相关职能部门之间信息沟通缺少绩效评价信息平台的建设和使用，信息沟通与反馈不足。
（三）绩效评价制度不健全
二级学院支出效益评价分析、绩效考核与结果反馈应用是预算绩效管理链条中核心环节，但实际运行展现层层漏洞。学院自评任意调整绩效指标，评价过程形式化，评价结果失真失实，二级学院自评管理制度缺失，相关职能部门未建立定期绩效考评方案，不能及时掌握预算绩效设定状况，评价结果应用缺少实质推动，绩效问责机制尚未形成。
（一）绩效评价工作流程
为确保绩效评价结果真实客观，绩效评价工作有序高效，结合《项目支出绩效评价管理办法》要求及部分高校多年经验，设计校院二级管理下财务预算绩效评价工作开展的三个阶段：评价准备、评价实施和评价结果反馈应用。
（二）绩效评价指标体系构建
1.构建原则
科学性原则；
可比性原则；
表内表外评价相结合原则；
定量定性评价相结合原则。
2.评价方法
高校整体绩效评价多采用问卷调查法与功能系数法相结合的综合绩效评价方法，通俗易懂、便于操作。问卷调查法适用指标体系中定性指标，功能系数法适用定量指标的得分计算，该法得分越高代表绩效越好，相反则越差。
3.指标体系构建
基于上述指标构建原则，以学院财务预算管理为主线，围绕教学科研活动、资产使用、师资队伍建设和人才培养，构建预算编制类指标、过程管理类指标和绩效产出类指标（见表1）。
此外应单独设置表外评价指标，全面反映学院财务预算绩效情况。结合学院实际情况，可分别设置加分指标和减分指标。
随着校院二级管理改革深化，学院财务预算绩效评价体系的建设仍有待于进一步完善：
1.开展学院财务预算绩效评价工作是掌握各学院预算资金支出及产出效益的重要手段。各学院、职能部门和财务部门要提升绩效理念，强化知识储备，创新技术手段，确保学院绩效评估工作高质量有序推进。
表1 二级学院预算绩效评价指标体系
2.学院财务预算绩效评价指标设置坚持问题导向，发现学院在政策实施和资金使用方面的问题，根据业务类型和资金性质分别确定重点评价内容，提升绩效评价工作的有效性。
3.学院财务预算绩效评价在预算管理相关制度建设方面快速跟进，确保学院绩效管理的持续改善，推动预算编制合理性、过程管理规范性进程，强化绩效评价执行力和约束力。
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