主权货币政府支出的约束：财政还是真实资源*

[美]耶娃·纳斯岩

新冠肺炎疫情打断了金融危机后全球经济漫长而缓慢的复苏进程，出于安全考虑的暂时停工搅乱了“供应链”的正常供给，这使美国经济很快陷入了一场不同寻常的衰退。随着人们因经济活动停滞而失去收入，这种情况演变为总需求不足。为了应对这种紧急情况，在不到一年的时间内，美国国会拨款近5万亿美元用于经济救助，这标志着财政政策的回归和货币政策主导地位的终结。国会的行动使美国家庭和企业获得了急需的资金，而联邦政府为制药公司提供的资金则加快了疫苗的研发。由于积极的财政政策，这次经济衰退最终成为有记录以来持续时间最短的一次。

财政干预的支出并不需要收入为其提供资金。换言之，政府没有必要为了“偿付”额外的开支而提高税收。2020年美国联邦政府赤字率增至15%，这是二战以来的最高水平，政府债务占GDP的比重则从107%增至目前大约130%左右的水平。然而，政府赤字和债务上升并没有出现主流经济学所预测的负面后果，即美国政府的债务并没有发生挤兑，没有资不抵债，利率也没有飙升。与之相反，新冠疫情期间的财政政策验证了现代货币理论（MMT）的有效性，这是一种相对较新的经济理论，它解释了国家政府的支出为什么不需要得到税收或借债的“偿付”。

但正如所有新事物一样，人们对MMT也存在很多误解，包括MMT提倡“赤字支出”、印钞以偿付政府支出、直升机式“撒钱”和以量化宽松为财政支出提供资金等。最近，批评者认为MMT忽视了通货膨胀，辩称“实施MMT”是导致美国通胀压力的罪魁祸首。

上述说法严重歪曲了MMT，本文将澄清现代货币理论是什么以及不是什么。我们将特别关注MMT对财政政策和政府支出计划的负担能力、主权政府面临的约束以及中央银行的作用。正如笔者在下文将要解释的：实施MMT不需要改变程序，因为MMT描述的就是现有货币体系的运作方式。在美国，财政部、中央银行和私人银行采用的现行程序允许政府按照国会的预算支出，不需要印钞，也不需要量化宽松等中央银行的政策操作。虽然人们经常声称“流行病政策”是“MMT的政策”，但MMT提倡有针对性的政府支出，而不是不加区分的政府支出。本文将解释MMT如何看待政府开支的真正限制。

首先，发行主权货币的政府不可能耗尽其货币资金。MMT认为，主权货币发行者有几大特点：（1）不存在预算约束（如主流经济学所定义的）；
（2）不会“耗尽资金”；
（3）用自己的货币支付来履行其义务；
（4）可以设定其发行的任何债务（如政府债券）的利率。作为信用货币体系中的货币发行者，它既没有货币“储备”，也不需要货币“储备”，它只是在支出时发行通货（它的借据）而已。

与所有现代政府一样，美国政府利用中央银行支付和接收（私人）商业银行的所有款项。政府支出和纳税分别贷记和借记商业银行账户。财政部支出时，美联储贷记商业银行准备金账户，同时商业银行贷记收款人的存款账户。与之相反，纳税则使准备金和纳税人的存款被借记。赤字意味着政府对商业银行账户的净“贷记”，这也体现为非政府部门金融资产的积累。而这一切的实现都是通过改变银行账户中的数字（而政府永远不可能耗尽这些电子化的支付条目），由于这种支出方式不可选择，改变银行账户中的数字是政府唯一的支出方式。或者说，政府并不需要先创造出资金来进行支出，尽管政府会征收税款或出售债券，但它并不是政府支出的资金来源。

一些主流学者认为MMT并没有揭示美国政府到底是如何支出的，原因在于财政部在美联储没有信贷额度，同时也不能直接向美联储出售债券。由于准备金是美联储的负债，而不是财政部发行或创造的，认为政府通过发行准备金（或称借据）来支出是不准确的。事实上，政府债券的购买必须使用准备金，因此在购买债券之前央行必须先发行准备金。现实中美联储虽然从未直接从财政部购买债券，但国债的出售和偿付都需要使用中央银行提供的准备金。私人金融机构作为债券的交易商和购买者需要首先从美联储获得准备金并从财政部购买债券，而美联储必须按需求提供准备金，而不是可以任意选择的，它既不能拒绝清算政府支票，也不能拒绝提供银行清算付款所需的准备金。作为政府的银行，美联储专注于维持支付系统的稳定。

虽然一些经济学家，如贾森·福曼（Jason Furman）和拉瑞·萨默斯（Larry Summers）声称疫情期间的财政政策损害了MMT的信誉，但事实恰好相反。MMT分析得出的核心结论是，对于政府来说，钱不是问题，它可以买得起任何用它的货币出售的东西。换句话说，它总能为更多的支出提供资金，从而创造更多的总需求，这正是疫情大流行期间的现实。美国国会在2020年3月至2021年3月拨款5万亿美元，约占其2020年GDP的24%。尽管技术过时或工作人员缺乏等导致美国政府向企业和民众提供资金时存在技术问题，但美国政府为这项支出“提供资金”的能力从未受到怀疑。

在工程建设和施工中，施工方存在欺瞒工程资料的问题，如材料质保单、抽检报告单不符合实际情况，上述问题对工程监理工作造成了较为明显的影响，无法第一时间发现工程的安全和质量问题，使得监理工作无法充分发挥其作用和价值。这一问题不仅阻碍了监理工作的正常开展，也威胁了工程的综合性能。

然而，MMT政策的核心在于政府的“精准支出”。MMT对于政府支出的真实描述认为，虽然政府支出无财政约束，但政府应该买什么或应该花多少钱是问题的关键，公共部门的项目支出应该具有优先权，而政府支出能否获得（或能够创造）实现这些项目所需的真实资源又是其中的重点。因此，政府可以“随心所欲”地“花钱”，但MMT并不主张“不加选择”地花钱。相反，MMT提倡有针对性和必然性的支出计划。如果政府支出没有针对性，那么在达到充分就业之前供给“瓶颈”就有可能导致通货膨胀。此外，不加选择地削减开支或提高税收，也不能有效地遏制通货膨胀。虽然在疫情大流行期间MMT被广泛认可，但此期间的财政支出中有很大一部分并不是“精准”支出，这并不能体现MMT的本意。

那么，“精准”的支出计划是什么样的呢？MMT经济学家长期以来一直认为就业保障（JG）计划（即政府愿意雇佣任何想要工作的人）兼具“精准”性和必要性。虽然JG计划需要增加政府支出，但它并不是政府想怎么“花钱”就怎么花，它与美国在疫情期间的“支票刺激”政策的效果是不同的。就业保障支出的目的在于“精准地”解决“失业”，也就是雇佣闲置的人力资源。更重要的是，JG计划有助于缓解经济复苏时的价格压力，因为当经济处于复苏通道时，私营部门能够在劳动力市场中雇佣到训练有素的劳动力而无需增加价格和成本，即在促进企业生产全面恢复的同时保持价格稳定。

目前，美国经济面临着严重的劳动力短缺的问题，其劳动力参与率在过去几十年里一直在下降，从未再达到过2008年金融危机前的水平。就业保障计划可以帮助私营部门从就业保障计划的“就业池”中雇佣到训练有素的劳动力，这样私人部门的劳动力短缺就会得到缓解。也即，就业保障计划有助于保持劳动力资源的高效性，使得这些资源在经济繁荣时期随时可用。但如果政府不加选择地“非精准”支出，就可能导致资金更愿意流向已经有较快增长、同时更接近充分就业的部门，这会进一步加重工资收入的不平等以及更大的“供给瓶颈”。而传统的“自由市场”的政策制定方法只是设定了支出水平，而几乎没有考虑支出的结构。在很大程度上，这就是美国在疫情期间的情况。

最后，虽然提高税收来“偿付”政府支出符合人们的直觉，但这样做没有经济意义上的理由。税收在经济中可以发挥多种重要作用，唯有“偿付”国家政府的支出不在其中。如上所述，中央政府的支出体现为“贷记”银行的准备金账户，而税收是“回笼”准备金的过程。中央政府之所以能够做到这一点，关键在于它是一国货币的垄断发行者，它的任何一项支出在支出时就已被“偿付”了。曾任纽约联邦储备银行主席的比尔兹利·鲁姆（Beardsley Ruml）承认了这一点，他明确地指出将税收视为一种收入来源的说法已经“过时”。

相反，鲁姆认为税收的目的体现如下：（1） 抑制私人需求，释放资源用于公共项目；
（2）减少收入和财富的不平等；
（3） 将成本分配给公共项目计划的受益人（这并不是为了能够“偿付”，而是为了公平的目的，减少计划受益人对资源的控制）；
（4） 惩罚“不良行为”或鼓励“良好行为”。二战结束后，鲁姆（1946）认为，“战争教会了政府，也教会了人民，联邦政府的税收与通货膨胀、通货紧缩有很大关系……如果联邦税收不足或种类不对，公众手中的购买力可能会大于满足这种购买需求的商品和服务的产出，如果需求进一步扩大，结果将是价格上涨，待售物品的数量也不会相应增加……政府通过税收获得的美元不能被国民使用，这些税收不能再用于购买可供出售的物品”。

因此，在鲁姆看来，征税不是为了增加收入，而是为了控制通货膨胀进而阻止不良的经济行为，因为税收能够减少私人收入（或财富），减少私人支出和总需求。在经济已经实现充分就业的情况下，税收必须与支出相匹配，也就是政府在每增加一美元支出的同时就应该通过增加一美元的税收来抵消其支出，否则就有可能发生通货膨胀。然而，在通常的情况下，经济并不是处于充分就业的状态。

鲁姆对税收的功能性方法意味着，为了有效地实现其目的，征税应该具有很好的针对性。如果目标是为了控制通胀（从宏观经济角度来看这是很重要的），那么在不考虑支出和税收类型的情况下，“机械地”将支出与税收在总量上相匹配是无效的，因为并非所有的税收对私人支出都有相同的影响。对高收入或金融交易征收1美元的税，不太可能像对低收入工人征收1美元的税那样减少支出。如果我们真的需要减少高收入家庭的1美元私人支出，我们可能需要对其征收100美元的税。需要注意的是，如果一个收入非常低的家庭已经生活在勉强糊口的边缘，那么对其征收1美元的税也可能不会减少其1美元的支出。相反，他们必须通过减少储蓄或获得慈善捐赠来进行更多的支出。

换言之，我们不应该在支出和税收方面追求“平衡”，而应追求在政府增加的资源需求与税收释放的资源之间的“平衡”，虽然有时不可能实现完美的匹配。税收还可以在阻止“不良”行为或鼓励“好”行为方面发挥有益的作用。例如，政府可以对污染者征税（如碳税），对那些采用环保解决方案（如屋顶太阳能电池板）的人提供税收优惠，从而在减缓并最终扭转气候灾难方面发挥重要的作用。综上所述，没有任何证据表明支出金额应该与税收金额相匹配。政府税收计划不应以增加收入为目标，而应确保实现公共目的。

米尔顿·弗里德曼有一句名言：“没有免费的午餐”，即政府购买的每一种资源都是从私营部门拿走的。许多主流经济学家都赞同这一观点。这源于一种信念或者假设，即经济处于完全充分就业状态，或者李嘉图等价理论所认为的今天的政府支出将被未来的更多税收所抵消，但这是一种没有任何经验支持的可疑理论。

MMT强调，在达到充分就业之前，政府支出会创造“免费午餐”，因为政府支出利用了原本没有被使用的资源。因此，只要有闲置资源存在，主权政府总有能力购买这些资源并将其用于生产性用途。主权政府能够做到这一点而不会抬高价格、产生通货膨胀。如果经济处于充分就业状态，政府再试图购买更多资源就可能只会抬高价格而不是刺激更多的生产。通常认为，资本主义经济保持一定的劳动力失业大军是为了保证价格稳定，但无论是在大衰退期间还是在正常情况下，失业率和未充分就业率居高不下都与价格稳定并没有关系。根据MMT的理论，如果政府能够雇佣这些失业工人，而不是雇佣已经在私人部门就业的劳动力，就不会给工资和物价上涨带来压力。

还存在一种极端的情况：当资源供应有限时，政府对资源的竞争在“挤出”私人投资的同时将导致价格上涨。例如，当新冠肺炎疫情在美国蔓延时，个人防护设备、卫生纸和其他必需品都严重短缺，政府只能以牺牲私营部门资源使用为代价（以及价格上涨的后果）来购买更多已经供不应求的东西。据媒体报道，美国各州在争夺个人防护装备的过程中抬高了其价格。然而，新冠肺炎疫情导致的供给短缺实际上并不是总体经济过热的情况，而是供应链中断或对某些产品的需求增加，如口罩的短缺是因为口罩是疫情大流行所必需的。

从历史案例来看，第二次世界大战期间美国经济在全球范围内受到了供应限制，美国必须充分调动其资源并采取配给，而通过价格控制和财政措施（如增税）来控制通胀是必须的选择。凯恩斯（1940）指出战争并不是一个财政“是否可负担”的问题，而是一个真实资源问题。具体来说，英国政府支付战争费用是不存在问题的，而是否能够生产足够的产品才是关键所在。凯恩斯认为，虽然在正常时期产能利用率严重不足，但战争期间可用于消费的东西相对固定，经济从“充裕时代”过渡到了“匮乏时代”。与此同时，用于军事目的的产出增加意味着非政府部门获得了更多的收入，若将这部分收入用于消费品则只会推高价格，因此需要撤回部分购买力（通过税收或递延消费）以防止通胀。但他认为税收可以用来撤回一半的新增需求，而另一半则必须通过储蓄来实现（无论是自愿的还是“强制的”储蓄）。

MMT也有类似的政策设计，如美国提出的绿色新政（GND）。虽然大多数经济学家认为GND的核心在于寻找“钱”，即需要政府增加税收，但MMT认为，主权政府能够支付GND，美国联邦政府有办法做到这一点，它不需要对政府的支出程序进行任何更改，美联储不需要“印钞票”，也不需要让美联储为这些支出提供资金（就像它为任何其他政府支出提供资金一样）。相反，按照正常程序，由国会批准预算，财政部完成预算支出就可以。因此，GND的可负担问题应被视为一个资源利用和分配的问题，评估它需要确定哪些项目是真实资源的来源、哪些项目是真实的成本。在理想情况下，我们将计算GND各个组成部分所需的工人、其他资源的数量和类型（如绿化经济）及其释放的资源（化石燃料行业被淘汰）。我们还将评估提供的资源是否适合用于该计划的其他部分，如私营医疗部门释放的资源是否适合用于绿化经济。一种不太完美但仍可接受的方法是，首先估计各种计划是否会导致更多或更少的支出（无论公共或私营部门是否会这样做），然后求出“净值”，这样就能看出一个整体的GND的支出是否将超出充分就业水平，是否会诱发通货膨胀等。如果不分析GND的真实资源需求问题,就先验地认为“钱”是问题，显然缺乏说服力。

综上所述，政府可以在不与私人部门竞争的情况下充分雇佣闲置资源，但当资源供应不足时，再多的钱也不一定能解决问题。相反，只有提高生产能力，才能够生产更多的资源，同时还应考虑有针对性的支出和支出的时机，以避免加剧资源瓶颈。如果政府在追求其合理目标时需要的资源超过了现有资源（或可以创造的资源），那么，它可以利用税收制度从经济中撤出购买力，为公共支出创造空间。

大多数经济学家认为稳定经济特别是控制通胀是央行的职责，并进一步认为中央银行有充分可利用的政策工具化解通胀。近几个月来，美联储就不断地提高利率以试图控制通胀。20世纪80年代，当时的美联储主席保罗·沃尔克（Paul Volcker）将联邦基金利率推高至20%以上，试图抑制货币供应量的增长，但却导致了经济的衰退、高失业率和多次的金融危机。

在MMT学者看来，美联储没有足够的能力影响通胀或稳定经济，因为货币因素并非通胀的原因，事实也证明货币因素在当前的通胀（或近几十年来的任何其他重大通胀事件）中没有发挥任何作用，而过去几十年的低通胀环境或“大稳健”也不能归因于央行。经验证明，推动着通胀率下降的主要因素中没有一个与货币政策有关。首先，随着生产转移到国外，美国工人不得不与发展中国家的工人竞争，这使得国内工资增长停滞。离岸外包允许国内企业降低与法规和税收相关的业务成本，这在提高企业利润的同时降低了通胀压力。其次，生产的“恰及时”（just-in-time）允许企业通过消除库存来降低成本，这有助于降低消费品价格，但代价是形成了一个高度寡头化、缺乏弹性的生产体系。

新冠肺炎疫情逆转了上述许多因素。由于全球供应链被分割成许多碎片，某些零部件的缺乏就有可能导致供给短缺并引发物价上涨，一个国家的疫情激增对整个系统产生了连锁反应，在过去遏制通胀的离岸外包和全球化的供应链现在却变成了导致通胀的不利因素。

如果供应链中断、租赁住房短缺以及农业部门的产业联合所引起的生产垄断和价格高企等原因导致了通货膨胀，那么，美联储没有可能通过提高利率来降低通胀。或者，如果现在是劳动力短缺，增加劳动力供给才是解决问题的关键，但美联储通过提高利率冷却经济仅仅是降低劳动力需求，它无助于问题的解决。另外，对欧佩克（以及现在对俄罗斯）的石油制裁、集装箱短缺、运输延误、卡车司机短缺和住房短缺等都是美联储无法解决的。

正如帕帕季米特里乌和雷（Papadimitriou and Wray，2022）指出的，自20世纪90年代初以来，美联储一直在“盲目飞行”，试图启动各种工具将通胀率控制在理想的水平，尤其试图通过控制通胀预期来控制通胀。但目前的通胀上升显然不是由通胀预期造成的，利率已经翻了三倍，而通胀预期仍然很低，显然美联储已经“无计可施”。更重要的是，主流经济学假设通货紧缩可以是无成本的，美联储可以通过管理预期来实现软着陆。但事实上，提高利率只能通过放缓经济、提高失业率以缓解工资压力，通过降低支出来影响通货膨胀。值得怀疑的是，它能否在对利率进行边际调整的情况下做到这一点，其结果很可能是给经济带来更多痛苦而收获却少得多。

新冠肺炎疫情使MMT受到人们广泛的关注，虽然批评者认为大规模的财政政策使美国的通货膨胀率高达8%以上，因而MMT失效，但正如我们在本文中所证明的，情况恰恰相反。新冠肺炎疫情证实了MMT的基本主张：主权政府总能承担任何支出，即使高债务也不会面临破产，资源的可得性才是限制政府支出的因素。政府承受财政赤字的能力并不局限于危机时期，正常时期也是可以接受的，正如我们承认赤字在危机和战争时期是必要的一样，政府调动未充分利用的资源的能力不应受到财政约束的限制，也没有任何理由说明政府支出必须通过提高税收来“偿付”。主权政府能够积极主动地利用支出和税收等财政工具确保充分就业和实现其他公共目标。在正常情况下，建立高效的供应链、基础设施等，才是应对有可能出现的危机的关键。

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