法律援助质量的立法保障——以《法律援助法》为中心

朱兵强，欧 婷

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

2003 年，《法律援助条例》（以下简称《条例》）出台，对法律援助制度做了较为全面的规定，极大地推动了我国法律援助的实施。历经近二十年的发展，我国法律援助制度体系日趋完善，涉及法律援助的主要法律法规包括《律师法》《刑事诉讼法》《未成年人保护法》《退役军人保障法》《妇女权益保障法》《老年人权益保障法》《残疾人保障法》等，形成了较为完备的法律制度体系。不过，法律援助制度的发展也存在明显的不足，即法律援助制度体系不够完善，有关法律援助的规定分散在多部法律法规当中。2021 年8 月20 日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过了《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）。《法律援助法》对法律援助的性质、法律援助的实施机制等做了更为全面的规定。《法律援助法》将如何保障法律援助质量作为规范的重点，对全面依法治国、实现社会主义民主、促进司法公正以及保障弱势群体权益等具有重要意义。但《法律援助法》在法律援助服务竞争、法律援助质量评估以及法律援助质量监督等方面的规范还应进一步完善，以充分保障法律援助的质量。

关于何谓法律援助，学界尚未形成定论，主要有三种观点。第一种是法律帮助说，该说认为，法律援助是指“在当事人确需律师的法律服务，却又无力支付律师费用时，由国家负责为其提供法律帮助的制度”。［1］《司法部关于开展法律援助工作的通知》指出，法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项法律制度。可见，法律援助即法律帮助。早期研究法律援助的学者通常持这种观点，不过，法律帮助并非严格意义上的法律用语，具有明显的模糊性，何为“帮助”，其含义不明。第二种观点是“法律服务说”，2003 年《法律援助条例》第一条规定：“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，制定本条例”。可见，对法律援助的表述由法律帮助转为法律服务。该说最大的变化是将“帮助”改为“服务”，虽一词之差，但却极大地改变了法律援助的内涵和法律援助相关主体之间的关系，法律援助由“施与”变成了“提供”，法律援助者与被援助者之间的关系更加平等，法律援助逐渐“公共产品化”。第三种观点是“新法律服务说”。该说认为，法律援助是国家为保障经济困难的公民和特殊案件的当事人获得必要的无偿法律服务的重要法律制度。［2］该说指出法律援助是一种由国家保障的无偿法律服务，这与《条例》所指出的政府责任又有所区别。《法律援助法》第二条规定：“法律援助，是指国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分”，这一规定明确了法律援助制度是由国家建立的、无偿提供的一种法律服务，是公共法律服务体系的重要组成部分。因此，本文认为第三种观点更为可取。这种认识反映了我国法律援助制度由“法律帮助”到“法律服务”的巨大变化，从突出对弱者的救济帮助转变为提供平等的法律服务，从强调“政府责任”过渡到强调“国家保障”，深刻揭示了法律援助的本质、现代法律援助的基本精神和未来法律援助的发展趋势，值得肯定。［3］

关于法律援助的性质，学界亦有不同认识，主要包括以下几种观点：第一种是慈善救济行为说。早期的学者多持这种观点。该说认为法律援助是一种慈善行为，法律援助行为源于自发的道德，是出于人道主义的救济。［4］该说将法律援助视为人道主义的社会慈善性行为，否定了法律援助作为一种社会权利的性质。［5］第二种是法律救济说。该说认为法律援助是政府主导与社会参与相结合的法律救济行为。［6］将法律援助界定为一种法律救济行为的观点，深刻突出法律援助对弱势群体权利的保护，强调平等权的实现。第三种是公共法律服务说。该说认为法律援助制度作为一项基本的公共服务，是对公益性需求的满足。［2］笔者认为，法律援助是一种由国家提供的公共法律服务，具有公平性、公益性、均等性等特点。公共法律服务说准确刻画了法律援助的样态，正确揭示了法律援助行为的性质。

经过多年的发展，我国法律援助取得了积极成效，在公民诉权保护、司法公正维护以及社会公平保障等方面发挥了巨大作用，法律援助成果丰硕。但我国的法律援助制度还存在诸多问题，特别是法律援助质量仍然有待提高，主要体现在以下三个方面。

（一）法律援助服务竞争机制的不足

实践中，法律援助存在律师服务积极性不高、服务质量不理想等问题，其原因在于：一方面，律师职业工作的逐利性与法律援助公益性之间存在冲突。对律师来说，法律援助案件获取的补贴仅够弥补办案成本，法律援助在很大程度上属于义务性服务。律师是现代法律服务提供者，本质上也是市场主体，市场竞争中的逐利性使得其不可能长时间、高质量地进行低收入的法律援助工作。很显然，法律援助质量的保障很难完全依赖于律师职业道德自律。［7］可见，推进法律援助服务市场化是促进法律援助服务质量的必然选择。通过市场公开竞争机制，可促进法律服务机构及法律援助人员提升法律援助质量。［2］促进法律援助服务市场化的同时也能鼓励社会经办多种形式的法律援助律师事务所，针对弱势群体需要，提供专项法律援助服务。［8］

为促进法律服务竞争，提升服务质量，《法律援助法》第十五条规定：“司法行政部门可以通过政府采购等方式，择优选择律师事务所等法律服务机构为受援人提供法律援助”，政府采购等方式，可有效推进法律服务公开竞争。政府采购采取的是市场化的规则，通过市场供求机制淘汰低质量的公共法律服务主体，实现优胜劣汰，择优选择高质量的法律服务者。笔者以为，政府成为公共服务的购买者，法律服务机构成为公共法律服务提供者，是实现法律援助“提质升级”的关键，这一规定是《法律援助法》的一大亮点。

不过，尽管《法律援助法》中政府采购条款的加入对推动法律服务市场化具有重要作用，但相关规定或配套制度还有进一步完善的空间，如适用政府采购的法律援助项目的范围、政府择优选择的标准、选取的方式、合同的签订、履行与管理等都应有更为细致的规定。同时，法律援助服务市场化不仅对法律服务提供者提出了更高的质量要求，也要求政府作为法律服务购买者，提供对等的、具有激励性质的价格。［9］此外，《法律援助法》规定了政府对法律服务机构的选择，但没有规定受援人在申请援助代理过程中是否存在选择权。

（二）法律援助质量评估机制的不足

建立法律援助案件质量评估体系是保障法律援助质量的重要举措。当前，我国法律援助质量评估体系还很不健全，成为法律援助服务质量保障中的薄弱点，严重制约了我国法律援助的制度成效。［10］《法律援助法》规定：“司法行政部门应当加强对法律援助服务的监督，制定法律援助服务质量标准，通过第三方评估等方式定期进行质量考核。”《法律援助法》首次以法律的形式明确了法律援助服务的质量考核要求，不过，试图以《法律援助法》第五十七条为依据构建我国的法律援助质量保障体系仍面临一系列难题。

首先，援助案件质量评估缺乏明确标准。如何科学、合理地设置质量评估标准，是实现法律援助质量评估的前提。有效的法律援助质量评估离不开量化评价，但援助质量评估又不是简单的数量评价。质量评估是个复杂的系统，其复杂性决定了评估标准的制度并非简单的案件数量、胜诉率、满意度等数据的统计。此外，目前，援助质量评估标准一般由司法行政机关制定，但法律服务质量标准的设置也应充分听取相关群体的意见。可见，援助质量评估指标分类标准有待细化和优化。

其次，援助质量评估主体单一。援助质量评估主体作为法律援助质量的评价者，必须公正、客观、准确、全面评价法律援助的质量。目前大多数地区采取“同行评估”的形式，由律师组成专家评估组，对抽取的援助案件进行质量审查。同行评估的优势在于评估主体的专业性，而劣势在于评估主体只能通过案后阅读案卷材料进行评估，缺少对案件援助过程的评估，且专家组的组成具有临时性，不能确保定期进行监督审核。

再次，援助案件质量评估方式单一。目前，援助案件的评估多采取抽取案件评估方式进行。通过抽取不同类型案件进行评估的方式能够覆盖不同审判阶段、不同案由、不同类型、不同结果的案件，但缺点是不能保证对每个援助律师进行评估，没有将案件评估与对提供法律援助的律师的评估相结合，难以形成针对援助者个人长期的持续性评估结果。

（三）法律援助质量监督机制的不足

不可否认，《法律援助法》以专章的形式对法律援助的“保障和监督”做了规定，建立了培训机制、考核机制和投诉监督机制，从而对法律援助的质量进行全面保障和监督。如《法律援助法》第五十四条规定司法行政部门应当有计划地对法律援助人员进行培训，提高法律援助人员的专业素质和服务能力；
第五十五条规定受援人有权向法律援助机构、法律援助人员了解法律援助事项办理情况，还规定了受援人可以向司法行政部门投诉，甚至规定了受援人可以请求更换法律援助人员；
第五十六条规定司法行政机关接到投诉后，应当依照有关规定受理，并及时向投诉人告知处理结果；
第五十八条规定了法律援助信息公开制度，通过定期向社会公布法律援助资金使用、案件办理、质量考核结果等情况，接受社会监督；
特别是《法律援助法》第五十九条规定了庭审旁听、案卷检查、征询司法机关意见和回访受援人等监督措施，设置了援助过程中的监督与结案后的回访相结合的监督方式，能极大提高法律援助的质量监督效果。

不过，尽管上述质量监督条款的设置明确了法律援助机构在法律援助中的监督责任，弥补了原有监督职能的缺陷，但还不足以建构完整的质量监督体系，且法律援助机构同时作为法律援助工作组织的实施者和监督者，有可能导致监督工作形式化。尽管《法律援助法》对法律援助质量的监管做了新的有益规定，但还存在以下问题：

第一，缺少奖惩机制。尽管《法律援助法》第五十九条规定了多种监督主体以及监督审查可采取的方式，但没有涉及相应的奖惩机制，监督制度不能发挥有效的评价作用，难以发挥激励优秀、惩戒懈怠的作用。我国法律援助服务评估机制可参考英国法律同行评估制度，由法律服务监督管理机构依据评估结果等级，做出继续享有从事法律援助服务的资格抑或是取消其资格的决定。［11］

第二，主要监督主体的角色矛盾仍然突出。根据《法律援助法》的规定，法律援助机构承担主要监督职责，这种监督更多地属于内部监督，使得监督主体同时担任法律援助事务的组织管理者与监督者的双重角色，其评价结果对于受援者来讲接受度不高。

第三，公开监督机制不够完善。法律援助机构履行监督职责的过程也应当进行公开，这更有利于受援人、社会组织等参与监督评价。《法律援助法》要求司法行政部门、法律援助机构对法律援助资金使用、案件办理情况、质量考核结果等进行信息公开，接受社会监督，但对案件办理后的监督审查工作没有进行细致的规定。

尽管《法律援助法》将保障法律援助质量作为重点内容、置于重要地位，对法律援助案件质量评估、援助机构实施监督审查等做出了相应规定，但法律援助案件质量评估相关规定较为模糊，难以实现质量评估的客观量化；
监督审查制度体系也不够完善。法律援助是法律公共服务体系的重要组成部分，构建以满足社会法律需求为目的的高质量法律援助服务体系，需从健全法律援助服务竞争机制、实现援助质量评估标准具体化、完善监督审查制度等方面入手，具体分述如下。

（一）完善法律援助服务竞争机制

为提高律师法律援助服务积极性，改变法律援助质量不理想现状，建立高效的法律服务竞争机制十分必要。《法律援助法》已经在原有的指派义务律师服务的援助方式上，增加了政府采购制度。一方面，政府可以通过招标采购，由法律服务提供机构公平竞争，以最低或较低的价格获得最优的法律援助服务。［12］另一方面，法律援助机构可以通过与政府签订提供援助服务的协议，积极履行合同义务，以获取合理报酬。政府采购公共服务进而向公众提供的服务模式，能在一定程度上保障法律援助质量，但法律援助服务竞争机制还需要进一步完善。

第一，完善法律援助政府采购公共服务。《法律援助法》明确规定政府采购公共服务作为提供法律服务的新模式，是法律服务竞争机制迈出的关键一步，但还需进一步完善。首先，有必要进一步提高刑事案件法律援助质量。现行法律援助存在重民事轻刑事的不合理现状。［2］政府以及法律援助提供者更倾向于提供矛盾化解、财产权利保障等方面的法律服务，但这难以满足刑事案件中当事人对法律援助服务的需要。刑事诉讼涉及当事人财产、自由乃至生命的剥夺，刑事诉讼中当事人诉讼权利的保护本应当是最重要且最基础的法律援助。笔者以为，政府可以设定部分迫切需要法律援助的刑事案件作为政府采购项目，以最优的法律援助服务保障当事人获取有效刑事诉讼辩护的权利。其次，要完善法律援助政府采购程序规范。申请参与政府公共服务竞标组织的资格条件设定、投标竞标流程设定等都应进一步细化。最后，要强化对法律援助服务采购的监管。法律援助服务政府采购的监管应当以采购合同的履行以及法律援助质量的评估为主要监管内容。在立法层面上，政府应当出台法律援助采购合同履行的具体管理办法，提高制度的科学性、规范化和有效性。采购合同实施过程中，政府应当授权专门机构或设立专人对合同履行情况进行监管以及评估。

第二，强化受援人委托选择权的法律保障。法律援助中的一个重要问题是，受援人在申请援助时，是否有选择法律援助律师的权利。以服务公众为目的的法律援助，应以满足当事人法律需求为出发点，提供法律援助时，应允许公民有选择的权利。公民对优秀援助律师的选择和认可，更能激励援助律师投身法律援助事业，不断提升法律援助质量。目前《法律援助法》未规定受援人在申请法律援助时有选择的权利，但部分省市已经开展试行受援人申请选择制度试点，如湖南省试行的“点援”服务模式，深圳市推行的申请人先选择，再协商，最后由法律援助机构指派模式。受援人的选择权建立在发挥专业律师专长以及法律援助机构协调调配的基础上，以更好地实现法律服务为目的，体现了以人为本的服务理念。

第三，健全法律援助服务激励机制。法律援助的激励机制主要有两种，一种是补贴机制，一种是奖励机制。《法律援助法》第五十二条第二款规定法律援助补贴根据当地经济发展水平和法律援助的服务类型、承办成本、基本劳务费用等确定，并实行动态调整。此规定十分必要，对于弥补法律援助律师的办案成本有一定作用。不过，补贴也不一定意味着高质量。［13］因为补贴以弥补成本为目的，仅仅具有补偿性，与律师的市场化服务收益相比相去甚远。立法者显然也已看到这点，故《法律援助法》第十一条规定：“国家对在法律援助工作中做出突出贡献的组织和个人，按照有关规定给予表彰、奖励”。不过，上述有关奖励的规定仍缺乏明确标准，恐不足以充分保障法律援助律师承办援助案件的积极性，对提高法律援助质量的效果可能有限。笔者以为，科学化、多样化的激励机制也许能在资源有限的情形下强化质量保证，有必要制定针对法律援助的具体考核评优制度，设立多种形式奖励，以提升法律援助律师参与和付出的积极性。笔者认为，可以规定根据援助律师服务质量的高低评估等级，对高质量法律援助者予以奖励，并因时因地予以适当调整，以保证长久地促进援助律师提高服务质量。

（二）完善法律援助质量评估机制

《法律援助法》对实施法律援助评估做了初步规定，但目前仍存在援助案件质量评估标准不明确，质量评估主体单一、质量评估方式单一以及质量评估结果反馈不及时等问题。笔者认为，有必要进一步完善法律援助质量评估机制，实现法律援助案件质量评估的常态化、制度化、客观化与量化。完善法律援助质量评估机制具体可以从以下几个方面入手。

第一，要优化评估指标。评估指标是法律援助质量评估的核心和关键。现有的法律援助质量评估从根上而言仍局限于“管理者视角”，法律援助机构的评估在法律援助质量评估中占据支配地位。在“管理者视角”下，评估标准主要是胜诉率和投诉率。未来，应摒弃以投诉率、胜诉率等主导的单一化评价标准，从受援人需要出发，对援助律师服务态度、专业水准等进行评价，从而实现评估标准的多样化，实现客观评价与主观评价的有机统一。

第二，要扩大质量评估人员范围。实现质量评估主体多元化，不仅需要法律援助机构人员参与日常评估，还需要由相关专家组织案后评估，此外还应当充分吸纳受援人参与评估，根据评估的需要来安排评估人员，最大限度地实现个案评估与个人评估相结合、案后评估与过程评价相统一。评估主体多元化可保障评估结果的全面性。

第三，要拓展质量评估方式。质量评估方式是评估主体对法律援助案件质量进行评估的途径。《法律援助法》第五十七条规定，司法行政部门应当加强对法律援助服务的监督，制定法律援助服务质量标准，通过第三方评估等方式定期进行质量考核。可见，质量评估方式是由司法行政部门牵头组织第三方进行定期评估。评估实行过程中又以随机抽查案件评估为主要方式。笔者认为，可以在对案件随机抽选评估的基础上，建立对援助律师的评估档案，将案件的随机评估与个人援助档案相结合，这也同样依赖于多元主体在质量评估中发挥作用。

第四，应健全质量评估程序。健全评估程序，才能保障评估主体的独立、评估方式的公正以及评估过程的公开。完整的评价程序包括以下步骤：（1）制定评价方案；
（2）确定评价对象；
（3）组织过程评价；
（4）组织事后评价；
（5）评价结果的统计、反馈和异议；
（6）公布评价结果。［14］评估的结果应当及时进行公开，接受当事人和社会的监督。

（三）完善法律援助监督机制

法律援助监督机制是保障法律援助质量的重要举措。《法律援助法》规定了由政府设立的法律援助机构履行监管职责，并列举了可采取的质量监督方式和机制等。为了保障援助质量监督的客观公正和有效，法律援助的监督机制还需要从以下几个方面进行完善：

第一，强化外部监督。援助机构内部的审核监督难以满足审核监督的客观性与全面性要求，有必要进一步拓展监督主体，从而既降低监督的成本，又能提高监督的独立性、客观性和有效性，还能提升监督的公信力，比如，由于援助机构人员数量有限而不能实现对所有援助案件庭审的旁听，就可以考虑吸纳相关社会组织人员等参与旁听，从而实现监督主体的多元化和社会化。

第二，完善监督的公开机制。法律援助监督的公开要实现全面公开和“互动式公开”。一方面，要将对法律援助服务者的评估结果以及监督形式纳入法律援助的信息公开范围，向社会公开，接受全社会的监督。另一方面，要强化法律援助服务者与受援人之间的“互动式公开”。受援人的信息获取能力往往较弱，通过信息公开的方式，可以方便受援人获取信息。重要的是，通过法律援助服务者与受援人之间的“互动式公开”，可以使受援人更真切地了解法律援助的实际情况和真实效果，通过公开和告知中的双向反馈，可以使整个法律援助监督工作变得更为高效。

第三，完善监督评价机制。法律援助监督不能陷入为了监督而监督的窠臼，要避免诸多考核监督中的形式主义。［15］法律援助机构应当对监督过程和监督结果形成完整的记录，并加强评价结果的效用。一方面，法律援助机构要依据评价结果对援助服务提供人实施相应的奖惩；
另一方面，还要将监督审核的结果积极反馈至律师协会组织等，以便相关组织对援助服务提供人进行考核和奖惩。

法律援助案件质量是法律援助事业的生命线，是社会公正平等和法治得以实现的重要保障。完善法律援助监督体系是提高法律援助服务质量的有效途径。《法律援助法》的制定意味着我国法律援助制度将深度融入整体公共法律服务法治体系，我国法律援助制度科学化水平不断提升，为最大限度地满足社会对法律援助服务的需求提供了重要的法治保障。《法律援助法》构建了我国法律援助的基本制度框架，对法律援助的质量提出了更高的要求，也构建了诸多的法律援助质量保障机制，但在实施过程中仍需进一步完善相关配套制度，优化相关实施机制。

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