水资源利用与区域协调发展

编者按：2021年5月14日，习近平总书记主持召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会时指出，南水北调工程事关战略全局、事关长远发展、事关人民福祉。进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，形成全国统一大市场和畅通的国内大循环，促进南北方协调发展，需要水资源的有力支撑，并强调要加快构建国家水网主骨架和大动脉，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障。党的十八大以来，党中央统筹推进水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理，建成了一批跨流域跨区域重大引调水工程，有效改善了我国水资源时空分布不平衡状况，在经济社会发展和生态环境保护方面发挥了重要作用。南水北调是跨流域跨区域配置水资源的骨干工程，其后续工程的高质量发展对于优化我国水资源配置体系、完善水网基础设施建设、促进区域协调发展具有重要意义。基于此，如何正确研判新时期调水工程面临的新形势新任务，如何正确理解高质量发展和水安全的关系，如何协调流域整体和水资源空间布局的均衡配置，如何加强水资源保护，统筹做好水资源利用与区域协调发展等成为我们亟待思考的问题。本期特邀国内知名专家围绕相关问题展开讨论，以期为实现中国区域协调发展提供新的思路。

刘 勇

在由土地资源、水热资源和矿产生物资源组成的国土空间资源中，水资源是仅次于土地资源的生产要素，在国民经济和区域经济协调发展中的地位和作用十分重要。新时代，在习近平总书记提出的以“两山论”为核心的生态文明新发展理念的指导下，“以水定需”的水资源开发利用指导方针逐步形成，为进入高质量发展阶段的全面现代化建设和区域经济协调发展指明了方向。事实上，“以水定需”这一新的水资源开发利用指导方针包括生态用水和生产生活用水两个方面。只有充分分析生态用水和生产生活用水在开发利用上的重要性、面临的问题，探讨发展对策，才能做到更加全面地认识水资源在区域协调发展中的重要作用，进而实现区域的高质量发展。

一、水资源对区域协调发展的影响

在生态保护优先理念的指导下，生态用水显得更加重要。水文地理学上有个著名的水资源开发不得超过自然地表水资源量40%的阈值规则，因为超过40%的水资源量开采阈值，就将明显改变或破坏原有自然生态环境状况。因此，无论自然生态状况如何（干旱或湿润），任何区域要想保持原有自然的生态状况，就必须遵守这个阈值规则。目前，我国华北和西北地区水资源明显不足，而且还面临着水资源开采超过40%阈值的风险（黄河流域已远远超过这个阈值指标），保障或恢复该地区生态用水就显得格外迫切和重要，这是落实黄河流域生态保护和高质量发展战略的前提。

至于生产生活用水量则直接决定了区域经济协调发展的水平和状况。第一，一个地区的自然水资源量直接决定了该地区生产生活用水量，进而决定了该地区的人口总量以及工业化和城镇化可能达到的水平和质量。仅就人口而言，我国著名的“胡焕庸线”和三大地形地貌台阶十分清晰地显示了人口分布与水资源分布的密切关系，也就是说，“胡焕庸线”以西以南人口密度低于10 人/平方千米，而该线以东以北人口密度低于300人/平方千米以上。第二，一个地区生产生活用水量还取决于水利工程建设水平，一些地区工程性缺水，对地方经济的发展也具有明显的制约作用。第三，自然水资源量直接决定了一个地区自然生态环境质量，从而间接影响着该地区人口密度和经济社会发展水平，这同样可以用“胡焕庸线”和三大地形地貌台阶加以解释。总之，人类的生存生活水平和质量，在很多方面都直接或间接地受到水资源分布和水资源工程开采技术的影响。

二、区域协调发展中水资源合理利用面临的主要问题

当前，区域协调发展中水资源合理开采利用面临的主要问题包括自然水资源总量不足、时空分布严重不均、水资源开采利用不科学等方面的问题。就自然水资源总量不足而言，我国自然水资源总量，无论是地均量和人均量都远远低于世界平均水平，我国是一个自然水资源严重缺乏的国家，全国80%以上的城镇都不同程度地存在着缺水问题，我国国土的一半以上为干旱或半干旱地区。自然水资源时空分布严重不均问题，也是自然水资源条件存在的最大问题，直接导致了我国各地区自然水资源量分布本底的巨大差异，湿润、半湿润、干旱和半干旱地区均有分布，大体上这四种自然水资源空间分布各占四分之一。自然水资源时空上分布严重不均，直接影响了我国各地区自然水资源利用的难度和成本，这也是我国人工水库建设世界第一的主要原因。

水资源开采利用方面的问题，主要是水多了、水少了、水浑了和水脏了等问题。就水多了问题而言，需要建坝、蓄水和防洪，平衡自然水资源时空分布的严重不均。就水少了问题而言，需要采取修水渠、跨流域调水和节约用水等一系列工程和非工程措施加以解决。就水浑了而言，需要进一步加大生态保护和建设的力度，不断加强植被恢复、小流域治理和淤地坝工程，减少水土流失，强化河流泥沙治理。就水脏了而言，需要采取产业结构和布局调整、提供水资源循环利用水平和高成本的末端治理等措施，逐步实现水体污染物“零排放”。

总之，我国自然水资源总量不足、时空分布严重不均、水资源开采利用不科学等方面的问题，是造成我国区域经济东西差距大、南北产业结构明显不同的基本原因。

三、解决水资源问题，促进区域协调发展

鉴于水资源在我国区域经济协调发展中的重要作用，针对自然水资源存在的各种问题，需要从以下三个方面构建解决自然水资源面临的问题，进而促进区域协调发展的基本对策。

一是在大力提高水资源利用效率和节约用水的基础上，不断加大“开源节流”力度。一方面我国许多地方都存在自然水资源严重不足问题，增加水资源来源是从根本上解决水资源问题的基本途径，这包括深层地下水开采、非常规水源开采和治理、冰山水源利用、海水淡化以及循环用水开发等。另一方面我国水资源利用中还比较突出地存在着水资源利用效率不高、浪费现象严重的问题。因此，大力开发和推广节约用水技术，不断提高水资源利用效率，就成为有效解决我国日益增长的水资源需求的重要途径。按照成本比较原则，节约用水和提高水资源效率应该是实现水资源“开源节流”的最重要的途径之一。

二是调整优化人口和经济布局，从根本上落实好“以水定需”方针。自然水资源分布与人口经济的分布错位，也是导致目前我国水资源布局不利于区域经济协调发展的重要原因之一。按照“以水定需”方针，在调整人口和经济布局成本较低的条件下，根据水资源对人口和经济承载能力的大小，积极开展人口经济布局的调整，以减轻水资源的压力，就成为促进水资源与人口经济布局不断相互适应的重要选项。事实上，在市场经济条件下，我国人口和经济一直就存在着向水资源丰富地区迁移和转移的客观现实，建议制定相应的支持政策，鼓励人口和经济进一步向水资源丰富地区移动，以促进水资源分布与区域经济布局更好地协调发展。

三是调整优化水资源分布，促进区域经济协调发展。人口与经济分布是人类活动的成果，自然水资源分布是发展潜力，自然水资源分布与区域经济协调发展关系的相互适应，既需要调整人口与经济分布，也需要调整水资源分布。这就需要通过比较两种调整的技术成熟程度、对生态环境影响程度以及经济成本大小来决定，以在不同的发展时期选择最佳方案。从生态环境保护和区域经济协调发展的角度看，各地区都需要开发和生态环境建设，调整水资源布局虽然技术难度大一些，但可能是迟早要采取的最终措施。例如，跨流域调水，特别是向我国干旱和半干旱的西北晋陕甘宁蒙新地区，以及进一步向人口经济稠密的半湿润华北地区调水，都是需要从顶层设计角度加以考虑的重大战略问题。

作者简介：刘勇，男，国务院发展研究中心副二级巡视员，研究员（北京 100010）。

石敏俊

区域协调发展战略是以习近平同志为核心的党中央做出的重要战略举措，是我国全面建成小康社会后进而实现全体人民共同富裕目标的内在要求。然而，近年来我国区域经济发展分化态势明显，突出表现为经济增速“南快北慢”，经济比重“南增北降”，粤港澳大湾区、长三角城市群等南方区域已初步走上高质量发展的轨道，而西北、东北等北方省份增长放缓，发展动力不足，经济转型面临较大困难。习近平总书记在中央财经委第五次会议上指出，“我们必须适应新形势，谋划区域协调发展的新思路”。缓解南北方区域经济分化、促进南北方协调发展，就是新形势下促进区域协调发展的新课题，也是促进“大循环”“双循环”良性互动的重要举措。

水资源是人类生存不可缺少的基础性自然资源，同时也是社会经济发展的重要资源甚至是战略资源。任何一个国家或地区的社会经济发展都离不开水资源的保障与支撑。自古以来，人类择水而居，城池滨水而建。我国区域经济发展逐步形成了若干重要经济增长极，如长三角地区、珠三角地区等，都是围绕水系形成的。近年来，我国城市化、工业化的快速推进，对水资源的需求日益增加，对于中国北方地区而言，水资源短缺已经成为制约区域可持续发展的最大瓶颈，尤其是京津冀地区要建设世界级城市群，水资源短缺成为难以逾越的关键制约因素。因此，深刻认识北方地区面临的水资源短缺，深入思考缺水地区的水资源管理，积极探索突破水资源瓶颈制约的对策，对于缓解南北分化态势、促进区域协调发展具有重要意义。

一、缺水已经成为制约北方区域发展的关键因素

受自然地理和气候条件的影响，我国北方地区水资源禀赋基础较为薄弱。加之北方地区大量布局了钢铁、煤炭、石化等高耗水行业，部分地区对于高耗水的农业生产的依赖程度也较高，使得北方地区水资源供需矛盾日益尖锐。2010—2019年，中国人均水资源量最少的10 个省份中，北方占了8 个，其中尤以华北平原为甚。人均水资源量最少的省（区、市）为天津，仅为105.8 立方米/人，其次是北京（136.7 立方米/人）、宁夏（162.0 立方米/人）、上海（172.0 立方米/人）以及河北（212.6 立方米/人）。京津冀三地与山西、河南、山东等省份连成一片，成为中国缺水问题最为突出的区域。一方面，这些省份的人均水资源量均远低于500立方米/人的极度缺水红线，不足世界平均水平的2%；
另一方面，这些地区大多没有大河干流经过，缺少外来的天然水源补给。南水北调和其他跨流域调水工程成为缓解中国北方地区水资源不足的重要手段。南水北调工程是迄今为止我国乃至世界上最大规模的跨流域调水工程。南水北调工程在全国范围内对水资源进行综合调配，对于促进资源要素合理流动，将南方的水资源优势转化为经济优势，支撑华北地区经济社会发展，实现南北方协调发展具有重要的战略意义。

二、北方地区水资源管理存在的问题

尽管南水北调工程可以在一定程度上缓解北方地区的水资源压力，但从长期来看，北方地区突破水资源瓶颈制约、实现可持续发展，不能仅仅依赖跨流域调水和外部水源补给，而是应该加强和改善内部的水资源管理，寻求适应自身水资源禀赋的经济发展模式。当前，北方地区水资源管理须重点关注以下几个问题：

第一，重要粮食主产区的功能定位未充分考虑区域水资源承载能力。粮食生产需要消耗大量水资源，目前黄淮海地区、辽河平原等北方缺水地区依然是我国重要的粮食生产基地。以缺水问题严重的河北省为例，农业用水占河北全省水资源利用总量的70%—80%。冬小麦作为冀中南最重要的粮食作物，生产过程需要消耗大量灌溉用水。有研究估计，压减河北的冬小麦种植面积，可使河北农业用水量减少50%左右。然而，2017年国务院出台的《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》中规定，以松嫩平原、三江平原、辽河平原、黄淮海地区以及汾河和渭河流域等优势区为重点，划定玉米生产功能区4.5亿亩（含小麦和玉米复种区1.5亿亩）；
黄淮海地区还被划定为小麦生产的优势区。从保障粮食安全的角度，将这些地区划定为粮食生产功能区有其合理性，但这一功能定位并未充分考虑当地的水资源承载能力，可能会加剧当地的缺水状况。

第二，水资源稀缺性并未在市场上得到充分体现，以水价促进节水的杠杆作用尚未得到充分发挥。尽管北方地区缺水矛盾突出，反映水资源稀缺程度的水资源影子价格居高不下，但目前的农业水价仍然偏低，水费征收不足。部分地区虽已推出农业水价改革的相关文件和试点，但政策实施效果不佳，水价改革对农业节水的激励作用尚未得到有效体现。对于工业部门而言，工业水价相对于工业收益也属偏低。京津冀地区工业用水的影子价格与现实水价的比值普遍大于1，大多数情况下影子价格是现实水价的2—3倍以上。这说明，现实水价没有充分体现真实的水资源稀缺程度，水资源稀缺性被低估了。工业水价偏低导致工业企业通过节水降低成本的内生动力不足，缺乏主动节水的积极性。

第三，区域产业体系与当地水资源禀赋不匹配，水资源承载能力尚未成为区域产业布局的决定性因素。决定区域产业体系的因素很多，水资源只是其中之一，但对于缺水地区来说，水资源承载能力对于区域产业体系形成具有关键性的影响。我国北方地区产业体系的形成是在经济利益、历史因素等多方面因素综合作用下产生的结果。即便是缺水地区，如果该地区承担着重要的经济社会发展功能，节水目标往往会让位于经济社会发展目标，以至于与水资源禀赋相适应的产业体系迄今尚未形成。以京津冀地区为例，水资源约束下产业结构优化的模拟结果显示，京津冀地区尤其是冀中南地区的产业结构与适应当地水资源禀赋的最优产业结构相差甚远，尤其是钢铁工业等需做出较大幅度的压缩。近年来，河北省为推动产业转型升级，已开始压减钢铁产能，以减少工业用水量，然而直到2020 年，河北省的钢铁产能依然保持全国第一，预计在短时期内河北钢铁大省的地位难以撼动。

三、北方地区优化水资源管理的对策建议

第一，华北地区农业部门应强化相关政策中量水而行的导向性，结合区域水资源承载能力，科学调整粮食生产任务指标。对于缺水地区，应适当调减粮食生产的考核指标。从长期来看，自然资源部门和农业农村部门应适度调整基本农田和商品粮主产区的范围，对于部分严重缺水地区，应适时调整粮食主产区的定位。

第二，深入推进农业水价综合改革，加快建立健全水价、水权等节水机制，促进农业用水方式由粗放式向集约化转变。首先，农业水价改革应注重发挥政府和市场的协同作用。如果完全依靠市场机制，会造成农业水价过高，农民难以承受，从而影响农产品生产和粮食安全。但如果完全依靠政府财政补贴，一方面会导致政府财政负担过重，另一方面也会影响节水效率。此外，农业水价改革还应遵循因地制宜的原则，依据各地水资源禀赋、经济发展水平、灌溉条件、种植结构等条件，制定符合当地实际的区域差异化政策，有计划地推进农业水价综合改革。

第三，区域产业布局应充分考虑水资源承载能力，建立与区域水资源禀赋相适应的现代产业体系。应坚持节水优先的底线，加速地区产业结构、产业布局向节水型体系转变。尤其是对于严重缺水地区，应严格限制高耗水产业发展；
在水资源相对丰沛地区，在处理好污水排放的基础上可适度发展高耗水产业，形成各展其长、优势互补的区域产业体系。

第四，积极探索基于市场机制的水资源管理模式，让市场在水资源相关的资源配置中发挥更多的关键性作用。积极探索并逐步完善工业、服务业和生活用水的水价形成机制，最大限度地消除政策性因素导致的现实水价和影子价格的人为扭曲，努力使水资源稀缺性在市场上得以体现。通过优化水资源管理，倒逼产业结构调整，推动区域产业体系向节水、高端的方向转型升级。（中国科学院数学与系统科学研究院张卓颖副研究员对本文亦有贡献）

作者简介：石敏俊，男，浙江大学公共管理学院求是特聘教授，浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任（杭州 310058）。

沈大军

2019 年，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上提出“推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局”；
2021 年，习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上明确提出，优化水资源配置体系，全面提升水安全保障能力，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障。因此，如何促进水资源利用和区域协调发展是当前我国水利工作所面临的紧迫任务。我国幅员辽阔，人口众多，地区间自然资源禀赋和经济社会发展水平差别较大，区域协调发展从来都是一个重大挑战。目前，在我国区域发展形势总体向好的情况下，区域经济发展明显分化，发展动力极化，区域发展空间布局正在发生深刻变化。新形势下促进区域协调发展，需要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥地区比较优势，促进要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。水资源作为区域发展的重要资源要素之一，如何科学利用，至关重要。

一、我国水资源利用的现状和新要求

水是生命之源、文明之魂，是人类一切生活和生产必不可少的重要条件，是人类物质文明、精神文明、政治文明和生态文明建设的关键要素。水治则天下宁，水利历来在我国的政治和经济生活中扮演着十分重要的地位。在中华文明的历史进程中，治水始终是兴国安邦的大事。远古时代，就有“大禹治水”的传说。进入文明社会以后，水利始终是影响经济社会发展、国计民生甚至朝代更替的关键因素之一。

但我国基本水情一直是夏汛冬枯、北少南多，水资源时空分布极不均衡。我国多年来水资源总量居世界第四位，但人均水资源占有量仅为世界人均水平的四分之一，单位耕地面积水资源量约为世界平均水平的二分之一。我国南方地区面积占全国的36%，人口占54%，耕地占40%，GDP 占56%，水资源量占全国的81%；
北方地区面积占全国的64%，人口占46%，耕地占60%，GDP占44%，水资源量却仅占全国的19%。其中，黄河、淮河、海河流域更是我国水资源供需矛盾最为突出的地区。我国还是世界中低纬度地区降水和河川径流年内集中程度高、年际变化大的国家之一。降水量和河川径流量的60%—80%集中在汛期，特别是北方地区集中程度更高，天然来水过程与需水过程要求十分不协调，绝大多数地区需要通过工程调蓄来满足。特殊的气候以及地形地貌特征，导致我国区域间水资源条件差异显著，水旱灾害频繁，水资源开发利用任务艰巨、难度较大，一些地区水资源供需矛盾尖锐。水资源成为影响我国地区间协调发展，以及人口、资源、环境协调发展的关键因素。

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国水资源利用取得了重大的历史性成就。经过40 多年的快速发展，我国水资源利用和管理工作积极探索创新，从无到有、从有到严、从严到科学，已经基本建立了适合国情和水情的科学合理、系统综合的水资源开发、利用、节约和保护框架体系。我国水资源利用有了质的飞跃。1980 年到2019 年，我国万元GDP 用水量和万元工业增加值用水量分别从1501 立方米/万元（2019 年价，下同）和644 立方米/万元下降到60 立方米/万元和39 立方米/万元。更为可喜的是，我国在2013 年达到用水总量峰值后，随后实现了用水总量的零增长，大大缓解了水资源供需矛盾和水环境压力。

进入新时代，在全面建设社会主义现代化国家和实现中华民族伟大复兴的进程中，在全面建设生态文明和美丽中国的工作中，水利工作需要全面提升水旱灾害防御能力、水资源集约节约利用能力、水资源优化配置能力、大江大河大湖生态保护治理能力，从而为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障。水资源工作需要全面贯彻新发展理念，按照高质量发展要求，以建立水资源刚性约束制度为主线，在保障基本生态用水的前提下，推动以可用水量确定经济社会发展的布局、结构和规模，提高水资源集约节约利用水平，强化水资源保护，推进解决水资源过度开发利用问题，切实将经济活动限定在水资源承载能力范围之内，促进生态文明建设和高质量发展。

二、推进区域协调发展的水资源利用战略和任务

实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分，也是推动高质量发展的重点工作。我国的水资源利用需要统筹规划推进区域协调发展的战略和任务。

1.新时期推进区域协调发展的水资源利用战略

第一，坚持生态优先战略。生态优先战略是基于我国高质量发展的要求而提出的。高质量发展要求坚持质量第一、效益优先，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，使发展成果更好地惠及全体人民，不断实现人民对美好生活的向往。生态优先战略要求按照全国主体功能区规划要求，建立生态环境硬约束机制，加快构建综合治理新体系，统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，推进流域上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。生态优先战略，要求把修复我国（水）生态环境摆在优先位置，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持山水林田湖草沙系统治理，以提升水生态系统质量和稳定性为核心，复苏河湖生态环境，加强河湖生态保护治理，加快地下水超采综合治理，维护河湖健康生命，实现河湖功能永续利用，实现人水和谐共生。

第二，坚持四定战略。四定战略也即坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。四定战略是基于我国水资源短缺的水情而建立。四定战略要求把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变。

第三，坚持协调均衡战略。协调均衡战略主要是基于我国水资源时空分布特点的要求。协调均衡战略要求从生态文明建设的高度审视人口、经济和社会发展与水资源的关系，根据不同区域的水资源承载能力、现有开发强度和发展潜力等，统筹谋划人口分布、国土开发、经济架构、产业布局和水资源利用格局，实现水资源在空间上供给与需求相平衡，进而实现社会、经济、生态效益最大化。

2.新时期推进区域协调发展的水资源利用任务

第一，全面加强节约用水工作。节水是解决我国水问题的根本出路，是严格规定的国家意志，也是理应配合的全民行动。要贯彻新发展理念，全面落实节水优先方针，将节水贯穿经济社会发展和生态文明建设全过程，大力实施国家节水行动，推动节水制度、政策、技术、管理创新，动员全社会参与节水建设，充分发挥政府引导和市场调节作用，切实推动用水方式转变。建立和培育惜水爱水护水理念，将节约保护水资源的理念深植人心，营造全社会的节水氛围，树立绿色文明意识、生态环境意识和可持续发展意识。

第二，推进国家水网建设。国家水网是以全国江河湖泊水系为基础、输排水工程为通道、控制性调蓄工程为节点、智能化调控为手段，集水灾害防控、水资源调配、水生态保护等功能于一体的综合水网，是解决我国水资源时空分布不均，提升国家水安全保障能力的根本性措施，也是推进区域协调发展的重要保障。国家水网建设的目标是加快完善系统完备、科学合理的水资源利用基础设施体系，解决发展不平衡不充分的问题，从而推进区域协调发展。目前，我国已经规划实施的南水北调东线、中线和规划中的西线工程沟通长江、淮河、黄河、海河四大流域，初步形成了“四横三纵”的国家水网框架，但在流域防洪体系建设、水资源配置能力、河湖调蓄和生态功能等方面还需进一步完善。

第三，全面推进国家水权制度建设。国家水权制度是生态优先和“四定”原则的具体体现，也是推进节水优先方针的有效举措。要持续推进重点河湖生态流量目标确定与管理，推动已确定重点河湖生态流量目标的实施，建立河流生态用水监测预警机制和管控责任制，开展重点河湖生态流量保障评估。要继续扎实推进江河流域水量分配，加快推进江河流域水量分配工作，尽管完成跨省流域水量分配工作，进而推进省内流域水量分配工作。加快推进确定地下水管控指标。要严格取水用水管理，严格水资源论证和取水许可管理，加强规划和建设项目水资源论证，进一步发挥水资源在区域发展、相关规划和项目建设布局中的刚性约束作用；
水资源超载地区要严格执行暂停新增取水许可政策要求，同时加快制订实施超载治理方案。

第四，积极应用市场机制，更好地发挥政府作用，全面提升水资源治理水平。促进区域协调发展迈向更高质量，需要发挥政府与市场“两只手”的作用，充分发挥市场作用，消除区域市场壁垒、促进要素自由流动。要充分应用产权和价格等经济激励机制和手段，推进水权交易，加快水资源费税改革和价格改革。要按照高质量发展要求，坚持节约资源和保护环境的基本国策，加快建立健全能够充分反映市场供求和水资源稀缺程度，体现水生态价值和环境损害成本的水资源和水环境价格机制。要积极稳妥地推进水权确权，培育发展水市场，开展多种形式的水权交易，促进水资源从低效益领域向高效益领域流转。

作者简介：沈大军，男，中国人民大学环境学院教授，博士生导师（北京 100872）。

邵 帅

南水北调工程是缓解中国北方水资源严重短缺局面、促进国家可持续发展的重大战略性工程。习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上指出，南水北调工程事关战略全局、事关长远发展、事关人民福祉。进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，形成全国统一大市场和畅通的国内大循环，促进南北方协调发展，需要水资源的有力支撑。事实上，南水北调工程既可以发挥预期的生态环境保护红利，也可能产生协调区域经济发展的经济红利，因而其对于推动生态文明建设和促进区域协调发展具有重要意义。但是，不可忽视的是，在推进南水北调工程建设的过程中，往往会由于不同相关主体的收益目标不一致而导致协调困境，从而阻碍环境与经济双重红利效应的产生。因此，在推进南水北调工程建设的过程中，应该严守生态环境保护红线、推进产业结构转型升级、建立健全区域间利益补偿机制，从而真正实现“一江清水永续北上”的战略目标。

一、严格划定南水北调工程所涉及地区的生态环境保护红线

习近平总书记强调，南水北调，成败在水质，水资源、水生态、水环境必须统筹协调、系统治理。事实上，在南水北调工程的沿线地区分布着大量的污染密集型企业。例如，作为南水北调工程东线的重要供水地区，江苏省分布着大量的化工企业，给南水北调工程的水质安全带来了严重威胁。2019年，江苏省委办公厅正式下发了《江苏省化工产业安全环保整治提升方案》，推出“依法依规推进整治提升”“压减沿江地区化工生产企业数量”“压减环境敏感区域化工生产企业数量”等严厉举措。但是，值得注意的是，那些被迫搬迁或者关停的污染密集型企业可能会在水资源丰富且环境规制相对宽松的地区重新选址建厂，这种污染密集型企业跨区域转移现象会带来新的环境风险，不利于实现南水北调工程的环境保护与经济发展的双重红利效应。因此，要坚守南水北调工程的生态环境保护红线，通过区域间环境污染联防联控倒逼沿线地区的经济绿色转型发展。

第一，南水北调工程涉及众多沿线地区，这些地区的环境治理状况和经济发展水平存在明显差异，而这种环境治理与经济发展的不平衡特征将会导致区域间环境标准难以统一，不利于形成有效的环境治理协同机制，甚至会导致跨区域污染转移问题。因此，应该逐步缩小南水北调工程沿线地区环境治理的区域差异，循序渐进地统一区域间的环境治理标准，并通过建设生态环境监测网络构建起区域间环境污染联防联控体系，从而避免跨区域的污染产业转移而导致的负面环境影响。第二，应该密切关注南水北调工程沿线地区“低质量经济”的发展趋势与迁移动向，鼓励污染密集型企业进入相关工业园区，并为其匹配更加完善的污染控制与处理基础设施，降低其引致的环境风险。第三，绿色技术有助于提高资源利用效率、促进生态环境保护，是实现环境保护与经济发展双重红利效应的重要保障，因而在推进南水北调工程的过程中应该依托绿色技术为经济转型赋能，尤其需要加速污染密集型企业的绿色转型，从而提高区域经济发展质量。

二、依托南水北调工程进行区域产业结构转型升级

南水北调工程沿线地区用水情况的变动无疑会引致各地区经济社会发展情况随之变化。同时，南水北调工程推进背景下水资源的空间配置改变也会引致产业结构的空间调整。南水北调工程能够缓解缺水地区的水资源瓶颈，为受水地区的产业发展创造便利条件，但也可能导致各地区之间进行资源竞争，引致跨区域的产业同构与恶性竞争现象，从而不利于区域经济的高质量发展，甚至可能反过来对南水北调工程中的水资源质量造成不利影响。习近平总书记多次强调应该坚持“三先三后”的原则，即先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水，指出无论是节水还是治污，都要把水资源作为刚性约束，倒逼经济转型和产业升级，加快形成节水型绿色型生产生活方式，推动经济社会发展全面绿色转型。

因此，应该充分重视南水北调工程中的水资源利用效率问题，通过绿色用水发挥南水北调工程对产业结构转型升级的倒逼作用。第一，要依托南水北调工程推进相关地区进行产业结构调整，严格规避区域间的产业同构化布局，淘汰南水北调工程沿线地区的落后产能，推动高耗水和高污染产业进行绿色转型升级，积极推动高效节水行业发展，有效提高水资源利用效率和效益。第二，应该遵从南水北调工程沿线地区的区域特征与发展优势，进一步深化区域产业多样化分工，形成上下游产业联动机制，构建完善的产品价值链，推进区域间的产业深度对接协作。第三，在推进南水北调工程建设的过程中，应该强化区域间产业绿色协同发展机制，兼顾区域产业发展速度与环境承载力，为产业发展提供更加完善的配套设施与更高水平的环境保护能力。

三、建立健全南水北调工程的区域间利益补偿机制

南水北调工程虽然为相关地区的生态环境共治和经济协调发展提供了契机，但是中国独特的行政集权、财政分权制度引致的地方政府竞争会在一定程度上产生地方保护主义甚至以邻为壑的治理格局，导致区域间的环境保护和经济发展协作难以形成真正的合力。在此背景下，不同相关主体在利益分配方面往往存在不一致甚至冲突的问题，导致南水北调工程的环境红利和经济红利难以同时发挥。因此，应该优化和完善南水北调工程的区域间利益分配机制，遵循一盘棋系统思想和整体性布局思路，推动建立南水北调工程的利益共同体。

具体而言，可以在南水北调工程中的供水地区与受水地区之间制定相关的利益补偿机制，加强供水地区与受水地区之间的利益相关性，从而促进区域间的良性互动。第一，需要逐步完善中央政府协调监督下的南水北调工程中各利益主体间的自愿协商与交易机制，推进供水地区与受水地区的政府、企业、居民之间积极开展自愿协商，因地制宜地根据实际问题实施差异化利益分配方案。第二，应该积极探索南水北调工程的水资源定价机制，建立健全有利于供水地区生态环境保护的水资源价格体系，以完善供水地区与受水地区之间的水资源市场交易制度。第三，可以将供水地区与受水地区的综合经济发展绩效进行挂钩，由受水地区对供水地区进行资金补贴，从而解决由单一政府管理南水北调工程造成的供水地区的资金困难，弥补供水地区企业和居民搬迁导致的资金缺口。

*基金项目：国家社会科学基金重大项目“推动能源供给侧与消费侧协同绿色发展促进人与自然和谐共生研究”（21ZDA084）。

作者简介：邵帅，男，华东理工大学商学院教授（上海 200237）。

邓宏兵

2021年5月14日，习近平总书记在河南省南阳市主持召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会时强调指出，促进南北方协调发展，需要水资源的有力支撑。水资源支撑南北方协调发展是一个亟待破题的重大问题，水源区高质量协调发展是破解这一问题的核心和前置问题，如何高质量推进南水北调中线工程水源区协调发展是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神的内在要求。南水北调工程对我国区域协调发展具有重要作用，水资源是否安全、水源区能否持续供水是南水北调工程能否持续发挥作用的关键，这就意味着水源区高质量协调发展是南水北调工程的重中之重。中线工程水源区位于湖北省丹江口市和河南省南阳市交界之处，水域横跨鄂、豫两省且涉及陕西省。中线水源区的跨区域存在表明中线工程水源区还需要解决多区域管理协调等问题，水源区如何高质量协调发展是推进南水北调后续工程高质量发展面临的一大现实问题。

一、科学认识高质量推进南水北调中线工程水源区协调发展的重大意义

第一，区域高质量协调发展是新时代新阶段新特征决定的。党的十九大报告指出“要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益”。也就是说，当前我国社会主要矛盾的表现形式之一就是发展质量不高，区域发展不协调。正确理解区域高质量协调发展的本质是前提和关键。新发展理念下的区域发展本质上讲就是质量问题、协调发展问题。

第二，高质量推进南水北调中线工程水源区协调发展是国家战略和意志的要求。2016 年1 月5日、2018 年4 月26 日、2020 年11 月14 日，习近平总书记分别在重庆、武汉、南京主持召开长江经济带发展座谈会；
2019 年9 月18 日，习近平总书记在郑州召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会。从长江大保护到黄河大保护，政策与实践的诉求本质上还是解决区域（流域）的高质量协调发展问题。

第三，高质量推进南水北调中线工程水源区协调发展是新形势新阶段区域发展的内在诉求。习近平总书记在南阳座谈会上强调，要深入分析南水北调工程面临的新形势新任务，要统筹加强需求和供给管理，对水源区和受水区的水资源利用、生态保护与绿色发展及协调发展提出了明确要求。不难看出，水资源支撑南北方协调发展，水源地保护和高质量协调发展是一个需要优先解决的问题，高质量推进南水北调中线工程水源区协调发展事关水资源支撑南北方协调发展大局，是前提和基础。

二、精准把握高质量推进南水北调中线工程水源区协调发展的重大问题

第一，水质达标与污染问题。根据国务院南水北调办公室和原环保部联合通报的南水北调（中线）工程水质保护情况，主要入库河流水质达标率97.4%，不达标断面主要位于径流量小且流经城镇下游河段。生产污染问题普遍存在，农业面源污染治理长效机制还未建立，水源区负面清单有待进一步完善。

第二，协同联动机制尚未建立，“九龙治水”乱象依然存在，全流域污染防治、联合执法、综合治理格局亟待形成，行政分割导致相关问题治理难度加大。主要表现是水源区生态保护综合管理机构缺失、环境污染联防联控机制缺乏。南水北调中线工程水源区涉及3省7个地级市44个县（市、区），缺乏水源区跨省域、跨部门、跨层级的生态保护协作综合管理机构；
各部门执法监管不统一，执法效力低；
缺乏应对重大事故、环境突发风险的协作处理能力。

第三，各级政府财政事权和支出责任划分有待优化。中央与地方事权、财权划分需要优化。水源区现行的中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，库区渔民转业安置、居民搬迁、水源区生态保护等本应由中央直接负责的支出事务由地方承担，地方财政难以维持。同时，省与市县的财政事权、财权也不对等。

第四，生态保护修复机制和生态补偿机制尚不健全。汉江干支流河岸带和库区库滨带生态保护与修复、水库消落地管理、秦巴山区生物多样性保护、库区下游地区因水量减少带来严重生态问题等都有待协调处理。目前，国家对南水北调中线水源区实施的均衡性转移支付方式的生态补偿政策没有体现淹没区的损失以及地区发展的机会成本；
中线水源区企业和居民搬迁补偿不到位，存在“补偿客体模糊”和“补偿错位”情况。

第五，水源区绿色发展压力较大，绿色发展导向不明、方向不清。以工业生产为主导的投资型、内向型经济仍占主导地位；
高技术产业发育严重不足，部分新兴产业尚处于培育阶段，产业规模总体较小，绿色与创新发展受到制约；
水源区特色生态产业发展缓慢，产业链条短，产品附加值低；
生态旅游业服务产品内容比较单一、缺少文化内涵，生态产品价值实现路径尚未打通。

三、建设南水北调中线工程水源地高质量协调发展协作区

第一，积极推动和促进从国家层面设立“南水北调中线工程水源地高质量协调发展协作区”。由国家相关部委牵头，联合湖北、河南、陕西三省主管部门及十堰、南阳、安康等地行政管理部门，成立“南水北调中线工程水源地高质量协调发展协作区”建设领导小组。充分发挥政府在南水北调中线工程水源地高质量协调发展中的领导作用，建立部门间联动工作机制。编制《南水北调中线工程水源地高质量协调发展协作区规划》，与国家及相关地区“十四五规划”实现高度对接，解决顶层设计与“一张蓝图干到底”问题。

第二，建立并实施协作区水资源管理制度，制定并优化协作区水资源配置方案。确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”。严格入河湖排污口设置审批，完善饮用水水源地核准和安全评估制度。严格控制水资源短缺和生态脆弱地区高用水、高污染行业发展规模。

第三，建立协作区水资源联合保护体系，推进协作区水生态系统保护与修复联动机制的建立。编制协作区水资源保护规划，把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据。加强水资源保护和水污染防治力度，大力开展重要饮用水水源地安全保障达标建设。综合运用调水引流、截污治污、河湖清淤、生物控制等措施，推进地区水生态修复。加快生态河道建设和农村沟塘综合整治，改善水生态环境。严格控制地下水开采，深入推进水土保持生态建设工作。

第四，创新“南水北调中线工程水源地高质量协调发展协作区”协同治理体系。一是加快财政事权和支出责任划分改革，合理划分财政事权和支出责任。合理划分中央与省财政事权和支出责任。根据国务院办公厅印发的《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2020〕13号）中规定的“适当加强中央在长江、黄河等跨区域生态环境保护和治理方面的事权”的要求，应积极推动中央与地方的财政事权和支出责任划分改革。明确地方财政事权和支出责任。在加强省级统筹前提下，将适宜由地方更高一级政府承担的生态环境领域基本公共服务支出责任上移，避免基层政府承担过多支出责任。二是创新“南水北调中线工程水源地高质量协调发展协作区”综合管理体系和技术体系。建立最严格的资源利用和管理体系，创新管理技术体系。三是建立“南水北调中线工程水源地高质量协调发展协作区”综合协调管理及执法机构，尤其是跨行政区的协调管理及执法机构，完善联席会议制度。四是深度推进协作区体制机制和制度创新。主要包括生态环境保护多元补偿机制、污染治理联防联控长效机制、山水林田湖草系统修复机制等方面。五是建立协作区高质量绿色发展协作体系，实现协作区协调发展共赢。建立区域产业发展统筹协调机制，推动协作区产业生态化和生态产业化大发展，优化协作区发展空间格局。积极推进生态工程建设，大力实施协作区生态保护和综合治理工程；
建设绿色产业体系，大力发展生态化的现代工业，生态化的现代农业，加快发展生态旅游、健康养老、特色文化等产业，通过项目带动协作区绿色经济快速发展。

*基金项目：国家社会科学基金2020 年后期资助项目“流域生态文明建设研究”（20FGLB017）。

作者简介：邓宏兵，男，湖北省政协委员，中国地质大学（武汉）区域经济与投资环境研究中心主任，中共湖北省委政研室（省改革办）生态文明改革智库办公室主任，教授、博士生导师（武汉 430078）。

廖元和

2021年5月14日，习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上指出：“促进南北方协调发展，需要水资源的有力支撑。”这一科学论断，揭示了中国南北方协调发展的关键途径，本文认为：建立秦巴山地绿色发展协作区，加强该区域生态与水资源保护，对于推动南水北调后续工程高质量发展，促进南北方协调发展将发挥关键战略作用，是提供水资源支撑的重大举措。

一、南水北调后续工程高质量发展方向

中国南北方经济发展不协调的基本原因之一是生产要素分布不均衡，供应不协调，南方缺煤，北方缺水，黄河流域陕县点所测的年径流量总量仅为430 亿立方米，而长江流域大通点测得的年径流量总量为9293 亿立方米，也就是说，黄河流域的水资源供应量不足长江流域的二十分之一，南水北调工程因此成为支撑南北方水资源供需平衡的关键战略举措。

从南水北调后续工程的建设来看：中线工程将是重点。一是现在从丹江口水库引水的中线工程总长为1400 多公里，还没有调蓄水库，输水量也远没有达到规划要求。二是长江水利委员会郭树言、李世忠、魏廷琤的研究报告《从三峡水库小江引水工程研究》提出从三峡水库年调水135 亿立方米。钱正英院士认为，从三峡库区调水北上有三大优势：其一是长江三峡水库水量丰富，年平均水量为4300 多亿立方米，年调水100 亿—200 亿立方米水对三峡水库水量影响不大；
其二是小江引水工程的高程为海拔145 米至175 米，即三峡水库的蓄水高程，对发电影响不大；
其三是越巴山、翻秦岭、入渭河、进黄河沿途淹没损失小，便于施工与管理。如果中线工程从丹江口水库引水的后续工程完成，加上新建设的中线小江工程从三峡水库引水的方案得以实现，那么中线工程就可以向北方年输送300亿立方米水资源，占南水北调工程总输水规划量的三分之二以上。

二、建立秦巴山地绿色发展协作区的重要意义

秦巴山地指秦岭、大巴山两侧的汉水上游、嘉陵江上游、渭河上游及洛河上游的山地和各区域，包括陕西的安康、汉中、商洛等市县和河南的卢氏县、南召县、洛宁县、淅川县，湖北的十堰市、丹江口市，四川的广元市、巴中市，重庆的城口县、巫山县，甘肃的天水市等，横跨豫、陕、甘、川、渝、鄂六省（市）区域，覆盖50 多个县，国土面积22.5 万平方千米，总人口3765 万人，建立秦巴山地生态与水资源绿色发展协作区对于南水北调工程和南北方区域协调发展具有重大现实意义和深远影响。

一是秦巴山地处于南水北调中线工程的关键区域，南水北调中线工程是从长江最大支流汉江中上游的丹江口水库调水，在丹江口水库东岸的河南淅川县境内开挖工程干渠，经长江流域与淮河流域分水岭向北送水。无论湖北丹江口市还是河南淅川县，均属于秦巴山地，其生态环境直接影响着南水北调中线工程的水量与水质。就中线工程的新方案而言，通过小江工程从三峡水库引水到黄河，更是全线经过秦巴山地。秦巴山地生态环境保护和水资源保护与利用，对于南水北调中线工程发挥着关键性的决定作用。

二是秦巴山地是汉江、嘉陵江、渭河、洛河的发源地，对长江、黄河流域的旱涝灾害具有重大影响。汉江又称汉水，是长江中游的最大支流历史上汉江常发洪水，进而影响武汉的安全及长江中游水汛。嘉陵江是长江上游重要的产沙河，一方面泥沙大量注入长江影响河道淤积；
另一方面嘉陵江和汉江同时发洪水，将对长江流域的洪涝灾害产生重大影响。渭河是黄河流域的最大支流，每年输入黄河的泥沙平均约5.8 亿吨，约占黄河泥沙总量的三分之一。渭河南岸秦岭山地年径流量丰富而年际变化小，北岸黄土区域径流小而年际变化大。治理渭河主要就是控制北岸黄土区的泥沙流入。洛河也是黄河中游的重要支流，发源于秦巴山地的陕西省渭南市。洛河的支流众多，季节性河流多，多发洪水，黄沙淤积，是黄河流域中游的又一泥沙来源江河。

三是有利于推进国家的乡村振兴战略。秦巴山地连片贫困地区纵横秦岭、巴山间的陕西、甘肃、四川、重庆、湖北、河南等六省市近80 个县（区），是“十二五”规划以来中国新一轮扶贫攻坚的主战场之一。秦巴山地虽然是中国跨省域的集中连片贫困地区，但这里水量丰富、植物品种众多。自古以来，汉江、嘉陵江、渭河、洛河的河谷平原地区都是农产品丰富的区域，也是中国农耕文明和文化的重要发祥地。秦巴山地人口众多，是中国工业三线建设时期的重要区域，有一定工业基础。地理环境的相似性、历史联系的紧密性和生态环境的统一性以及贫困连片山区的特殊性，为建立秦巴山地生态保护与水资源保护和利用的绿色发展协作区提供了充足的依据。

四是秦巴山地绿色发展协作区是联系成渝地区双城经济圈、关中城市群、长江中游城市群和中原城市群等四大城市群的通道和纽带，是四大城市群之间的薄弱环节和欠发达地区。如果秦巴山地绿色协作发展区较快发展起来，不但将极大地促进成渝地区双城经济圈与关中城市群之间的交流，中原城市群和长江中游城市群之间的交流，而且有利于南北方、中西部之间的融合发展，极大地促进黄河流域与长江流域之间的协调发展。

三、建立秦巴山地绿色发展协作区的战略举措与路径

建立秦巴山地绿色发展协作区的主要举措有两个：一是保护生态环境和水源，保障南水北调工程后续工程的推进。例如，建立秦巴山地生态环境与水源保护绿色发展协作区的重要任务之一建议要在汉江、嘉陵江、渭河与洛河上中游建立一大批大中型调蓄水库，这将有利于对汉江、嘉陵江、渭河、洛河的上游治理，减少长江与黄河中游的洪涝灾害和泥沙流入，具有重大的战略意义。二是改变连片贫困山区的容貌，通过绿色发展促进南北方协调共进。秦巴山地区域绿色发展的主要产业是现代山地农业，沟通南北与中西部的物流业商贸业，现代文化旅游业，部分高端的特色工业。随着2021年从郑州到重庆的郑万高铁通车，这条经过河南、陕西、湖北、四川和重庆等地，纵贯秦巴山地的现代交通大动脉将成为秦巴山地绿色发展协作区的重要推动力量。

建立秦巴山地绿色发展协作区可以有两种路径：一是通过顶层设计，自上而下进行规划和组织。二是自下而上，先由地方政府通过经济发展协调会的组织形式通过专项合作渐进式推进。但无论哪种方式，都是政府主导的以生态环境和水资源保护为主目标促进南水北调后续工程的绿色发展协调区。

作者简介：廖元和，男，重庆工商大学教授，教育部重点基地长江上游研究中心博士生导师（重庆 400067）。

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