光绪朝的财政节流

摘要：开源节流一向是清政府理财的两条途径，所谓“节流”即从财政支出入手，通过节省或裁减某些支出以缓解国家财政压力。光绪朝的财政节流措施一为裁兵节饷，二为裁减局所及冗员、冗费，三为核扣廉俸，四为停不急工程，五为减成、减平放款。这些节流措施在具体的实施过程中情况并不乐观，未能真正起到节流的作用。其主要原因在于光绪朝财政支出弹性极小，能够议裁议减者均非大宗款项，在财政支出中不占较大比重，因此并不能有效缩减财政支出的整体规模。此外，节流政策的脱离实际、忽视地方财政利益以及政策效能的递减，均影响到节流的成效。

关键词：光绪朝；财政节流；财政政策

中图分类号：K252文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）11－０119－０5

开源节流一向是清政府理财的两条途径。无论是光绪前中期的规复财政旧制还是甲午后戊戌变法、“新政”和“预备立宪”期间的财政改革，都是通过清廷的财政清理整顿表现出来的。光绪朝的财政整顿亦总以“开源、节流”为辞，“生财之道，不外乎开源节流”①。在开源不易的情况下，清政府对节流亦颇为重视，“理财之政，不必开其源也，惟在节流而已”②，“理财之道，固在开源，尤贵节流”③。所谓“节流”，即从财政支出入手，通过节省或裁减某些支出以缓解国家财政压力。在光绪朝的历次财政清理整顿之中，对税收积弊的清理可视作清廷的“开源”之策，而对各种财政支出弊端的清理则为其“节流”之策。

一、中央政府推出的节流措施

在光绪朝进行的历次综合性财政整顿中，较为集中地反映了清廷实施“开源节流”的各种财政手段，节流措施往往是其中的重要内容。兹略述如次：

光绪元年户部奏请将各直省留防兵勇酌量裁汰④。

光绪六年，户部拟定筹备饷需十条，其中有关节流的措施有四条：专提减成养廉银两、催提减平银两、停止不急工程、核实颜缎两库折价等。专提减成养廉银两一项，据称自咸丰六年起各省官员养廉减成支放后，“迄今已二十余年，循照办理”， 每年节省银90余万两。请“自光绪六年春季为始，将文职、武职养廉银两仍照章分别按成给发外，其减放银两，另款存储，按年批解部库一次”；各省减平银两，每年节省之数约74万余两，但各省历年解不足数并多有借拨动用，各按欠解数目，“委员解部交纳以充饷需”，借动银两亦令陆续筹款清还；为缩减工程开支，除万不可缓者外，“请将各衙门一切工程概行停止三年”；颜缎两库光绪四年、五年分别领银至73万、100余万两，为数甚巨。请分别缓急，“可裁者裁，可减者减”，自光绪六年起各衙门请领折价银两一律按五成实银开放⑤。

光绪十年二月兵部条陈“节饷并兵”六事，奉旨允准⑥。十二月，因中法战事未已，户部又遵奉慈禧懿旨议定“开源节流各事宜”，其中涉及节流的事宜有“裁减厘局经费”、核减各关经费、核定各省局员额数银数、随营文武分别裁汰及酌定额数银数、停止不急工程、各项欠发勒限清厘，各项预支分别核办、酌减内地防军长夫、防军有营房者不准再领帐棚折价、核定内地各省兵勇饷数等九条，“并由户部再行申明光绪六年所奏筹备饷需及本年六月会奏筹划各路饷需各原议，严切催令各省于此次接奉谕旨后，分别勒限四五个月，一体认真分别举办”⑦。

光绪十三年九月，户部上筹备河工赈需用款办法六条：裁撤外省防营长夫；暂停购买外洋枪炮船只机器及炮台各工；变通在京官兵应领各项米折；酌调附近河南防军以节经费；各省盐商捐输请奖；当商汇号令分别交银⑧。

光绪十五年上谕：“各省设立防营，朝廷岁糜巨帑，不知凡几。各营通额粮饷，必令事事核实，方足以鼓励军心”。“著自接到此旨后，限于两月内一律开单详晰具奏，以备稽核。如有更换管带员弁或移札他处，均著随时奏请”⑨。

光绪二十年，户部奏饷需紧要续拟数条请旨遵行，上谕“嗣后颜缎两库折价，著照成案再减一成，均按四成实银开放，以昭撙节”⑩。

光绪二十五年九月，户部以筹还洋款和编练新军，奏准筹款六条，其中节流的措施有将一切汇费酌量核减、颜料缎匹折价两项?輥?輯?訛。

光绪三十年二月上谕：“各省所办诸事，有虚糜款项可从裁损者，并著核实节流，移缓就急”?輥?輰?訛。

由上可以看出，光绪朝的各种节流措施大多是与筹款措施一起提出来的，对于清政府来说，财政节流不过是筹款的另外一种手段，节流只是为了腾出款项，以应付其他更为重要、更为急迫的财政支出，在一定意义上节流即等同于筹款。而观其财政节流的措施，则多为老生常谈之举，大要不过如下数端：一为裁兵节饷，二为裁减局所及冗员、冗费，三为核扣廉俸，四为停不急工程，五为减成、减平放款等等。光绪朝的主要财政支出有军费（包括八旗、绿营兵饷、勇饷及以后的新军饷项和海军经费）、俸饷、债赔款、关局经费、洋务实业支出、皇室经费以及其他支出（如赈务支出、河工经费、教育费、民政费、外交费、司法费等），节流措施所及的除了债赔款之外，其他有关军费、俸饷、关局经费等项财政支出都涉及到了，可以说能想的办法，清政府似乎都想到了。那么，财政节流的成效如何呢？

二、节流措施的落实情况

光绪朝中央政府所推行的这些节流措施在具体的实施过程中情况并不乐观，节流的成效有限。兹以清政府裁兵节饷、裁撤局所这两个主要的节流措施为例略作说明。

1. 裁兵节饷

以裁兵节饷而言，军费为财政支出的大宗，裁兵节饷自然是节流首选。光绪元年清中央政府令裁汰直省留防兵勇，沈葆桢复奏：“一旦改弦更张，则新营必须筹给全饷，旧营必须酌补欠饷。恐章程徒事纷更，而饷需愈难节省”，“各项薪粮及各营夫价，仍拟率循旧章支放”?輥?輱?訛。光绪六年四月，丁宝桢奏川省裁兵节饷情况称，四川同治七八年间计有楚、黔、川勇六万余人，岁需饷银300余万两。经陆续裁撤，光绪三年存勇一万数千人，岁需饷银110余万，较前节省一百数十万两。目前仅存营勇12,900余名，节省正款饷项已达二十五六万两，“实无可再裁之勇，再并之营”。但为了响应中央的号召，仍“拟令于每营勇数裁减一成，计每年可省银五万余两”?輥?輲?訛；李明墀奏，湘省“现甫经两次裁减之后，若骤议再减，勇力过单，不敷分布”?輥?輳?訛；李翰章奏，筹饷节流，湖北“裁撤征剿水陆各军已及数万，其留防者，臣随时量为裁减”?輥?輴?訛，拟将黄州协操防官兵全行裁撤，并于营勇中抽裁若干，每年可节省银111,100余两。光绪八年三月任道镕奏，山东“如库款稍充，腾出饷力”，再“抽练数营，补强汰弱”?輥?輵?訛。崇绮奏“练兵筹饷，关系匪轻，必须因时制宜，量入为出，方足以备缓急”，奉天所需练饷“户部议令奉省自行筹款，即经奏请整顿盐厘、货厘，试办斗秤捐，并山海关六成洋税、招商船税、洋药厘捐，一并贴补练饷”?輥?輶?訛，“实裁去步队一营，每年约省银二万六七千两”?輥?輷?訛。光绪九年，山西巡抚张之洞奏，历奉谕旨整顿练军，“所需练饷练乾，悉照练军马步亲兵章程”，“现经钦奉谕旨裁勇节饷，自应即时遣撤”?輦?輮?訛。曾国荃奏：“光绪八年十二月初四日奉上谕，兵部奏请饬裁各省防勇、确核兵额以节饷需”，“念经费之支绌，裁勇节饷，固未可置之缓图，而以粤东地险民窳，议剿议防，似亦未便遽行裁撤”?輦?輯?訛。潘霨奏：“江西水陆防勇，经前抚臣刘坤一、刘秉璋迭次裁汰，……本属无可裁减。……爰就各营勇去其太甚”，量加裁减，“已先后檄行限期遵办”?輦?輰?訛。李鸿章奏：核兵额、节饷需一事，“北洋海防所有水陆各营事关重大，现尚不敷分布毋庸置议”?輦?輱?訛。

光绪十年户部奏准“开源节流”各条后，各省亦先后复奏办理情况。酌减防军口粮一项，东三省奏复照数发给，直隶、山东、河南、陕西四省称“各营勇饷只给九个月或十个月”；甘肃、新疆、江苏、江西声称勇丁口粮每名每日仅给银一钱二分，“已属撙节，万难再减，应循旧支给”；浙江、福建、广西、四川等省或以防务紧要为由，或以裁减已多为由，均称无可再减；山西奏拟每年减支银24,832两；湖北、湖南、广东、云南并未回复。酌减内地防军长夫一项，仅山西声称即行照减，每年节省银5,363两，其余各省或未声覆，或称毋庸再减?輦?輲?訛。核定兵勇饷数一项，光绪十一年，成孚奏，“黄运河标七营，共减兵二百四名，每年共减饷需银3,300余两”?輦?輳?訛；卞宝第奏，湖北所有勇营均经先后裁汰，留防水师营亦一再裁并，“尚无虚糜之项”?輦?輴?訛；李用清奏贵州拟 “将哨弁并裁，以冀稍节俸饷”，“统计提镇各标协营，共裁把总41员，外委70员，每岁可节省俸银一万两有奇”?輦?輵?訛。次年三月刘秉璋奏，浙江于同治年间已裁水陆额兵万余，现“应请免予议减”?輦?輶?訛。刚毅奏，山西遵旨裁兵，“通计每年节省规复可备练兵之需者，实共银192,846两有奇”?輦?輷?訛。

由上可见，光绪初清政府在军事方面主要是裁撤营勇，抽练“练军”。但经过同治年间的裁兵之后，光绪朝在甲午以前的节饷练兵成效不彰。各省所裁所节者，少则数千两，多者亦不过一、二十万两，与庞大的军费支出相比，实属微末。而且这些裁节下来的款项仍旧是用于军费开支，即一方面裁节勇饷，另一方面贴补练饷，并没有真正地削减整个军费开支。

甲午后，清廷接二连三地发布上谕严令各省裁汰绿营，光绪二十二年，户部奏请裁“绿营七成”?輧?輮?訛；二十七年，刘坤一、张之洞等再请彻底裁汰绿营，“限二十年而竣”?輧?輯?訛，清廷为此发布上谕称：“各省制兵积弊甚深，耗饷颇巨，亟宜严行整顿，汰弱留强。著各直省督抚悉心规划，核实厘剔，所有各省原有之绿营，裁去十之二三，腾出饷需，报部候拨”?輧?輰?訛。虽然屡议裁汰绿营，但其成效亦属有限。据光绪二十四年上谕称“裁兵节饷等事，为今日万不可缓之图。迭经谕饬各省将军督抚认真筹办”，但各省“无非沥陈该督抚办事艰难”，恳求“稍宽时日，或竟称裁无可裁，减无可减。或稍有汰除，仍寥寥无几，其于各营之废驰缺额，俱不置词”，“自此次申谕之后，该将军督抚等，各矢天良，悉心筹画，经制之兵，何处可以归并，何处可以全裁，挑练之勇，某营应行改章，某营应行遣撤，及一切糜费应如何节省，逐一确切查明，迅速办理”?輧?輱?訛。二十六年又称“各省制兵，积习太深，亟宜更定饷章，认真改练。前经谕令各该将军督抚，悉心核议具奏。迄今数月，奏到者尚属寥寥”?輧?輲?訛，已经揭示出裁兵节饷政策的未奏实效。光绪二十七年上谕颁发之后，各省先后均有回奏，报告执行情况。光绪二十九年闰五月，袁世凯奏报直隶裁兵节饷情况说：

本省常备军练成一镇，需饷甚巨，筹拨为难。本

应将绿营制兵全裁，腾作新军额饷。惟念直省幅员辽

阔，兵燹以后，伏莽尤多，巡警尚未设齐，弹压须资

兵力。科布多年例换防兵丁，又须按期派往，自应权

衡缓急，分别裁留。查直隶制兵，现计实存马步守各

兵二万六千余名，无闰之年，应支饷米乾折等银四十

三万余两。……天津镇左右城守三营、葛沽一营、通

永镇并通州协山永协各左右二营、北塘一营，以上共

十一营。当庚子之变，纷纷逃避，岂容再令入伍糜饷，

自应悉数裁撤。此外督标提标正定、大名、宣化三镇

并分防各营及津通两镇所辖各外汛，应请就现在兵数

各裁一半，即于本年六月以前，一律裁齐。每年各节省

一十四万余两。……此次裁节之款，应按全数核算。

其余裁存之兵，嗣后即发半饷，又可节省银五万余两。

统计节省银二十万两左右。遇闰之年又加节省银一万

六七千两，尽数拨充常备军额饷之用。……一转移间，

腾出旧有之饷，以赡新练之军，期副朝廷汰弱留强修

明武备之至意。?輧?輳?訛

其他各省裁兵节饷的成果尚远逊直隶，或以屡经裁节，实难再减为词，或以防务难周、不敷分派为由，甚至以八旗绿营“一旦散之四方”，“势必起暴动之风潮，则节饷适以糜饷，裁兵转而用兵”?輧?輴?訛相威吓。光绪三十二年巡警部奏请将绿营一律改为巡警，奉旨允准?輧?輵?訛。各省遂以绿营“改易巡警名目，空文塞责”?輧?輶?訛。

2. 裁减局所

裁减局所、裁汰冗员亦为光绪朝重要的节流措施之一。清政府认为国家财富耗散于冗员、冗局、冗费之中，只要革除此类弊端，即能款项有着。

各地的因事设局最初起于咸丰年间的镇压太平天国起义。但起义被镇压后，因事设局之风并未就此停歇，反而愈刮愈烈。不仅战时所设的各项军政机构或原封不动地保留下来，或改头换面地继续存在，还因洋务兴起而设局更多。湘军等勇营在战时所设的营务处，在战后即随着勇营留防而成为常设机构，并较前更为推广。光绪六年，清廷令各省裁减局所，湖北巡抚李瀚章将各局所裁并，只留下善后、牙厘、总查三局及营务处，其营务处是“整饬防营”的机构?輧?輷?訛。光绪二十九年清廷曾下旨整顿营务处：“各省军政，各督抚照例设营务处，派监司大员总办，以专责成，立法未尝不善。乃承办各员往往视为例差，不能认真经理……著各督抚凡派办营务，须择精明韬略操守严正之人……嗣后如有缺额扣饷训练不精等弊，一经发觉，即行奏参严惩，其襄办会办名目著一律裁撤，以肃军政”?輨?輮?訛。

营务处之外，因兴办洋务而设的局所更是层出不穷。光绪年间，江苏省专设防营支应局购解备拨水陆各营洋枪?輨?輯?訛。湖南于光绪二年设立机器局，仿造洋枪各件?輨?輰?訛。李鸿章在直隶办理北洋海防，“则有练饷、支应、军械、机器、制造、电报、船坞、工程等局”，形成专业的后勤体系，直隶“地方则有清讼、发审、保甲、水利、筹赈、车船、厘金、征信等局”?輨?輱?訛，各局经费均由自筹，并不动支报部款项。在广东，张之洞于1885年委派运司兼办洋务，1886年更设立办理洋务处，兼派司道及候补道为总办，以广州府及候选知府为提调。遇有交涉要件，先由总办与领事接洽，禀明总督核办。这实际上是成立了一个总督亲自办理中外交涉的办事班子?輨?輲?訛。这一新机构后来为许多省份所仿效。张之洞督鄂期间，据统计，设置各类新机构总计36个，其中75%是出于工作需要而设，25%是按朝廷指示而设。1890年至1900年新设机构26个，1901年至1907年新设机构10个。这些局所有的是全局性的综合管理部门，有的是专门的具体的管理和生产合一的企业?輨?輳?訛。

正是因为上述各种局所的不断设立，使得光绪政府将裁撤局所作为节流的重要手段之一。光绪六年正月，清廷为节流起见，令各省裁撤局所，其要求不可谓不具体。上谕称“军兴以来，各省招募勇营，设立各局，原属权宜之计”，“至每办一事动辄一局，……薪水口粮，糜费滋甚。其厘金、海运、督销等局，甚至有官绅并不在事，安坐而得薪水者”，要求各督抚“务将该省勇营详细斟酌，大加裁减。某处裁去几营，某营归并某营，即令分晰具奏”，并“迅裁各局，其某局应裁，某局应并，应留之局实在有事可办者约需几员，所有员役等薪粮共需若干银两，务当详晰奏报”?輨?輴?訛。不久，各地先后复奏。丁宝桢奏，川省“现在各局，如筹饷、报销、捐输、厘金局、洋务局、采访忠节局，各有专办之事，不能不分设各局，用专责成，……亦无可再减之局，再减之费”?輨?輵?訛。湖南则称“现存各局，在从前设立之初，均系因时制宜，……薪粮尚无虚冒”，现拟将报销局归并善后局办理，团防局归并保甲局，长沙转运局、芷江黔阳军米局业已裁撤，制造机器局拟暂停制造，厘金局卡拟仍循其旧，将薪粮量加裁减?輨?輶?訛。湖北称“省城原设各局，如捐饷局、崇文书局、军需局，亦先后奏报裁撤。其所留之善后、报销、牙厘、总查、发审五局及营务处，皆系因时制宜，派员承办，各有专司，并无虚冒薪粮情弊”，但“值此度支竭蹶之时，自应于无可裁减之中，力求撙节之法”，牙厘局无可再减，拟将报销局归并善后局，发审案件概归臬司办理，约可节省五万余两?輨?輷?訛。在此次整饬中，各省陆续将一些机构合并、撤销，留下的军事后勤机构，或称善后局，或称军需局，其职能主要为支应粮饷、造办销册、制造军装军火、修理器械、采办硝磺军米等?輩?輮?訛。

此后仍不断有裁减局员的政令。光绪十年十一月，清廷再发上谕，“著各督抚悉心体察，将该省局卡，可裁则裁，可并则并，其留办各处，酌定员数，核实薪水，毋任稍有浮糜”?輩?輯?訛。十二月户部于“开源节流二十四条”中，请核定各省局员额数银数，称：

各省散置各局，已报部者，于军需则有善后局、

善后分局、军需总局、报销总局、筹防总局、防营支

应总局、军装制办总局、制造药铅总局、收发军械火

药局、防军支应局、查办销算局、军械转运局、练饷

局、团防局、支发局、收放局、转运局、采运局、军

需局、军械局、军火局、军装局、军器所等项名目；

于洋务则有洋务局、机器局、机器制造局、电报局、电

线局、轮船支应局、轮船操练局等项名目；于地方则

有清查藩库局、营田局、招垦局、官荒局、交代局、清

源局、发审局、候审所、清讼局、课吏局、保甲局、

收养幼孩公局、普济堂、广仁堂、铁线局、蚕桑局、戒

烟局、刊刻刷印书局、采访所、采访忠节局、采访忠

义局等项名目；其盐务则有各处盐局、运局、督销局；

其厘卡除牙厘局外则有百货厘金局、洋药厘捐局暨两

项各处分局，更不胜枚举。其未经报部者，尚不知凡

几。且有事应责成司道厅州县者，亦必另设一局以为

安置闲员地步，有地方之责者反可置身事外，各局林

立，限制毫无。……请旨饬下各直省将军、督抚、府

尹等详议章程，减定局数员数并各委员衔名，先行造

册备文咨报。以后设局均须详酌，其事可相因而理者，

或总设一局，将各项应办事宜统归其中，慎派妥员分

股办事，经便稽查易于得力，冗费藉可节省?輩?輰?訛。

户部此奏揭示了当时各省关局泛滥成灾的情形，亦说明了前此裁并局所政令的无效。

光绪十一年户部再 “行令各省关将一切支款，某项可裁减若干，每月能筹画若干，以备专供目前沿海兵事军用”。但据卞宝第奏“湖北自同治年间军务肃清后，所有勇营局卡，迭经先后裁汰。光绪六年奉旨饬令将防营各局酌核裁并，又复大加删减。即如善后局委员，前已裁减二十员，此外各局或裁或并，亦属不少。去年又裁城铺委绅四十余员并书役人等。……凡有可省，无不酌筹办理”，再裁善后局、营务处、保甲局等经费，两盐道衙门裁减宜昌盐局用项，牙厘裁并各分局委员及司事局用等项，拟每营抽裁勇丁，统共每年共裁减银19,263两，钱3,553串?輩?輱?訛。敷衍之情溢于言表。

频发的上谕并未能有效制止地方的因事设局。光绪十五年十一月的一份上谕述及各地因事设局的演变情况：

国家综核度支，必先严除冗员。从前各省办理军

务，创立支应、采办、转运等局，本属一时权宜，不

能视为常例。迨军事敉平，又以“善后”为名，凡事

之应隶藩司者，分设各局，名目众多。盐务则督销分

设，局卡林立。大率以候补道员为总办，而会办、随

办各员，不可胜数。所有专管之藩、运两司，转以循

例画诺为了事。又如清讼、保甲、捕盗等事，本系臬

司专责，亦皆另设一局，授权委员。论公事则推诿转

多，论库款则虚糜甚巨。至船政、机器各局，原为当

务之急，而局用开销，尤属弊窦丛生，漫无稽考。……

前于光绪十一年八月二十二日钦奉懿旨：各省设立各

局，种种名目，开支供应，无非瞻徇情面，为位置闲

员地步，饬令大加裁汰。……各省虽经遵议奏明，量

为裁汰，总未能将冗费认真革除。近年以来，冗员愈

多，浮费愈甚。著各直省将军、督抚破除情面，将所

有各局通行查覆，或删减归并，其有必不能裁，即将

按月经费限定数目，不准任意增添。自接奉此旨后，

勒限三个月，将议定现留各局开单奏报，并将各局经

费每月若干咨报户部存案?輩?輲?訛。

此谕颁布后不久，即有参奏直隶“于省城各州县创设清赋总局，滥寄耳目”，清廷以“各州县地亩清查升科，系藩司分内应办之事。如果设立多局，另派官绅，不独虚糜经费，且恐藉端需索”，著李鸿章将所设各局迅速裁撤?輩?輳?訛。李鸿章随后复奏虽遵旨裁撤清赋局，却坚称“省城设局清赋实无位置闲员虚糜经费之情形”?輩?輴?訛。

甲午之后，裁减局所、冗员这一节流手段仍为清政府所重视。光绪二十四年三月，刚毅奏请裁冗员薪水及各局杂支。上谕“各省设立办公处所，多立名目，任意开销，迭经谕令认真裁汰，迄无一省核实遵办，……著各督抚责令藩臬两司将现有各局径行裁撤，应办各事，归藩臬两司办理，以节糜费”?輩?輵?訛。七月再次颁发上谕：“各省设立办公局所，名目繁多，无非为位置闲员地步，薪水杂支，虚糜不可胜计。著各督抚将现有各局所中冗员一律裁撤净尽，限一月覆奏”?輩?輶?訛。在清廷的严令之下，各省又一次对本省各类局所“量为裁并”，具折上报。如刘坤一奏，江苏“事体最为繁重，局所因之较多。曰营务，曰洋务，曰盐务，曰地方事宜，各有专司，本难尽事裁并”，通盘筹画，“其事务稍简者，无论所支局费系内销外销，一律大加裁撤，酌量归并。……现饬将防营支应报销归并金陵支应局，洋火药局并金陵军械所，金陵城内外保甲两局并为一局，扬州保甲局即行裁撤，……金陵木厘局归并厘金总局，……沙漫洲缉私局即行裁撤，……金陵、淮南两书局裁撤，……其余如筹防支应、厘金、督销、洋务、制造等局及水师陆师各学堂，系必不可少，所有各该局委员，亦饬严加裁汰”?輩?輷?訛，对于清廷的谕旨尚属勉力奉行。但更多的省份只是象征性地对个别局所进行归并，并声明本省局所屡经裁减，本难再议裁减，惟既奉谕旨，仍于“无可设法”中再予裁并。至光绪二十五年五月，上谕又称“近阅各省奏报，大半以入不敷出无力筹饷为辞。……各省近年添设局所至为繁多，又有所设外销之款。虽部臣不能顾问。……其中岂无不急之费、可裁之款？诚能移缓就急，专意练兵制械二事，何患饷项不充，兵威不振？……著各就地方情形，悉心体察，某项可径行裁撤，某项可暂行停缓，务须腾出饷项若干，以为练兵制械之用”?輪?輮?訛。观其言，已经是无可奈何了！

三、财政节流成效不彰之原因

光绪朝的财政节流成效未彰，相对于庞大的财政支出来说可谓杯水车薪。究其故，主要是因为光绪末财政支出已大大超出财政收入，调整的余地极小。大宗的财政支出如赔款和洋债一旦确定，即为必须之开支，它关系到中外交涉和清王朝的政治命运，清政府绝不敢稍置异词。此开支既无可省，则惟有竭力筹款以应。正如前述，清廷的节流不过是筹款的另外一种手段，是为了应付当时的紧急支出，所节款项其实早定了用途，如光绪二十七年的四项节流措施裁节360余万两，即全部用于偿付庚子赔款。再如军费开支，关系到王朝的存亡，清政府亦不敢轻议裁减。其节流的目标不过是节饷练兵，希望在不扩张军费开支的情况下，汰弱留强，形成可资运用的“劲旅”，而不是从总体上削减军费开支。官吏俸禄及行政经费则是国家机器赖以运转的基础，必须得到一定保证。可见，在财政收入与财政支出之间，财政支出弹性极小，虽然清廷也作出了缩减财政支出的姿态，但能够议裁议减者均非大宗款项，在财政支出中不占较大比重，因此并不能有效缩减财政支出的整体规模。

其次，财政节流的政策效能是递减的，某项财政支出并不能无限制地减省。前述裁兵节饷的情况即是如此，同治末、光绪初的裁兵节饷，确曾为清政府省下大宗款项，但屡经裁节之后，再行重申此策，所节者必然为数有限。再如关局经费一项，在一而再、再而三的裁撤、裁减之后，终究不可能将所有的关局裁撤得一干二净，再申前令的结果并不能带来多少实在的节流成效。

再次，中央政府的节流政令往往脱离实际情况，并且专顾中央财政利益而忽视地方财政利益，也导致了各种节流政策的低效和失效。以裁撤局所、裁减冗员、冗费为例，清廷关于裁减关局上谕的一再重申，正好说明各省的因事设局、冗员、冗费仍旧十分严重，旧有的机构、冗员刚刚裁并，即又有新机构的设立，形成新的冗员、冗费。这一方面反映出清中央政府对地方控制力的削弱，又反映出中央政府对于地方政务缺乏必要的支持，中央政府一味要求地方政府裁并机构，所节省的经费又以种种名目概行收归中央，对于地方政府而言，只是增加了向中央政府的解款，地方办公之实际需要却需另行筹措，在此情况之下，地方政府的阳奉阴违自在情理之中。另一方面，清廷在裁并局所的历次上谕中将各省局所的创立归因于地方督抚的“位置闲员”。因人设事、因事设局确实是各种局所林立的一个原因，但实际上，将因事设局归因于“位置闲员”，并未触及根本。晚清的因事设局是地方督抚加强对地方各项事务掌控的一种手段，表明了地方势力的日益强固。对地方督抚而言，新设机构的人事及一切行政权力均掌握在其手中，这是他们保持政治地位的资本。如果尽裁这些新设的临时机构，督抚的权力势必大见削弱，事事受制于中央。同时，战后地方行政事务繁重，旧式衙门的设置也显然力不从心。因事设局，责有所专，新设各种机构均独立于旧的行政管理系统之外，因而较少受到旧官僚衙门之间关系的牵制，也少了一些官场积习，使行政管理出现了若干新的机制和新气象，办事效率较旧式衙门为高；叠床架屋的局所设置，虽然有安置冗员、降低行政效率之弊，但它从一个侧面反映了战后国家行政职能正在发生重大的变化。也正是因此之故，光绪朝裁并各省财政局所的努力成效未彰，各种地方机构往往是此撤彼设、旋撤旋设，步入裁并——膨胀——再裁并——再膨胀的恶性循环之中。

注释：

①②④⑤?輥?輱?訛?輥?輲?訛?輥?輳?訛?輥?輴?訛?輧?輷?訛?輨?輰?訛?輨?輴?訛?輨?輵?訛?輨?輶?訛?輨?輷?訛?輩?輮?訛 朱寿朋：《光绪朝东华录》（一），中华书局1958年版，第650、65、270、867-868、270-271、898-899、899、907、907、900、860、892-893、900、907、910页。

③?輥?輯?訛?輧?輱?訛?輩?輵?訛?輩?輶?訛?輩?輷?訛?輪?輮?訛 朱寿朋：《光绪朝东华录》（四），中华书局1958年版，第4219、4492-4494、4048、4063、4228、4228、4374页。

⑥⑦⑧?輥?輵?訛?輥?輶?訛?輥?輷?訛?輦?輮?訛?輦?輯?訛?輦?輰?訛?輦?輱?訛?輦?輳?訛?輦?輴?訛?輦?輵?訛?輦?輶?訛?輦?輷?訛?輨?輯?訛?輩?輯?訛?輩?輱?訛 朱寿朋：《光绪朝东华录》（二），中华书局1958年版，第1924、1872-1881、2346-2348、1304、1324、1325、1516、1518、1547、1594、1911、1920-1921、1924-1925、2082、2121、2256、1853、1920页。

⑨⑩?輩?輲?訛?輩?輳?訛?輩?輴?訛 朱寿朋：《光绪朝东华录》（三），中华书局1958年版，第2668-2669、3462、2680、2689、2716-2717页。

?輥?輰?訛?輧?輰?訛?輧?輲?訛?輧?輳?訛?輧?輴?訛?輧?輵?訛?輧?輶?訛 朱寿朋：《光绪朝东华录》（五），中华书局1958年版，第5166、5046、4833、5041-5042、5839、5499、5486页。

?輦?輲?訛 申学锋：《晚清财政支出政策研究》，中国人民大学出版社2006年版，第278页。

?輧?輮?訛?輧?輯?訛 《清史稿》卷131《兵二》。

?輨?輮?訛 刘锦藻等：《清朝续文献通考》，浙江古籍出版社2000年版，第9535页。

?輨?輱?訛 中国第一历史档案馆：《朱批奏折·光绪十六年三月十一日直隶总督李鸿章折》，转引自申学锋《晚清财政支出政策研究》，中国人民大学出版社2006年版，第190页。

?輨?輲?訛 樊百川：《清季的洋务新政》第1卷，上海书店出版社2003年版，第579页。

?輨?輳?訛 参见罗福惠《湖北通史·晚清卷》，华中师范大学出版社1999年版，第200－201页。

?輩?輰?訛 杜翰藩：《光绪财政通纂》卷53，蓉城文伦书局1905年版，第9页。

作者简介：高亚军，女，1972年生，湖北鄂州人，经济学博士，中南财经政法大学财税学院副教授，湖北武汉，430064。

（责任编辑 张卫东）

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