关于加强地税系统行政问责制度建设的思考:行政问责制度包括哪些

时间：2019-02-03 05:32:44 来源：千叶帆本文已影响人

　　当代著名政治学家戴维?伊斯顿认为，公共权力具有对有价值的稀缺资源进行权威分配的功能。地税机关的工作人员作为政府的代理人，在行使职权的过程中，可以直接决定哪些纳税人能够获得税收资源而得到公共利益。在这个过程中，因为“一切有权力的人都容易滥用权力……直到遇见有界限的地方才休止”，如果没有监督提醒和相应的行政约束，就可能使一些地税工作人员产生心理错觉，认为是他有惠于纳税人，理应受到更多的回报，从而和政府给予的相对稳定的职务报酬产生落差，继而以出卖职业道德和税收资源来获取个人私利。对于那些法律制裁可能量刑过重、道德谴责可能过于软弱的行为，系统完善的行政问责制度可以帮助地税机关及其工作人员遏制权力欲望的滥用，修正责任心的缺乏，改善不作为乱作为的恶劣影响，引发人们从地税发展角度完善对政府责任以及行政任职理念的思考。
　　自十届全国人大提出要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”，党的十七届四中全会再次重申要大力“推行党政领导干部问责制、廉政承诺制、行政执法责任制”以来，中国政府在行政问责方面做了大量工作。特别是2003年防治“非典”时期，预防不力的卫生部部长、北京市市长的罢官去职，标志着行政问责制作为一项制度正式走进中国，问责制方面的规范性文件也在2003年开始逐步出台，行政问责的法律法规逐步从涵盖突发性公共危机、重大恶性事故等社会反响强烈的公共事件扩展到行政不作为、滥作为、乱作为等日常行政管理行为，行政问责制度的触角深入影响到行政管理的各个环节和所有细节。
　　作为政府的执法部门，地税机关近几年在行政问责方面也做了多种尝试，力求把行政问责的触角延伸到行政管理、行政审批、行政许可、行政处罚、行政收费等涵盖税务行政管理和税务行政执法的每个环节之中去。近几年，国家税务总局出台了《税收执法过错责任追究办法(试行)》《全国税务系统党风廉政建设责任制实施办法》，江苏省地方税务局出台了《江苏省地税系统领导干部任期经济责任审计暂行规定》《江苏省地方税务系统贯彻落实党风廉政建设责任制实施意见》，镇江市地方税务局出台了《税收减免审批权监控实施办法(试行)》《税务系统内部财务审计规程》《涉税行政审批流程改革实施办法(试行)》《干部任用管理暂行办法》等一系列相关文件。特别是江苏省地方税务局2008年提出了打造“三个一流”工程建设和到2010年底基本建成具有地税特色的惩治和预防腐败体系基本框架的目标，通过制定科学完善的考核体系、实施严格高效的绩效考核、突出风险防范的内控机制等手段，三年来，全省地税系统在执行力和公信力上有了质的提升。地税系统的行政问责逐渐发展完善，逐步形成了贯穿征管查全过程(如权力节点监控制度)、从事后问责逐步向事前监控发展(如涉税行政审批制度改革)、从内部问责逐步向社会参与(如行风监督员制度)等具有地税特点的行政问责制度。
　　但是，由于中国行政问责的制度化进程也就七八年的历史，还存在很多待完善的地方，尤其是地税系统，虽然有些省份如云南已形成《云南省国家税务局系统行政问责制实施办法(试行)》，可以对地税系统有借鉴意义，部分地区如临沂市也出台了《地方税务局行政问责办法(试行)》，但全国地税系统目前尚未形成统一的行政问责制度文本，名称上也是以责任追究制度为主，问责手段也散见于相应的配套制度中。
　　由于责任追究大部分是追审制度，只要工作人员不违反有关规章制度，就不会启动追究程序，只有你触犯了有关规章制度，才可能实施干预和惩治手段，实际上是一种事后作为。而行政问责制则要求涵盖税务行政管理和税务行政执法的每个环节，也就是说，地税部门可以通过行政问责制实施事后追究，以权力制衡权力，尽可能地减少地税机关工作人员“犯罪的机会”；同时，也可以通过行政问责制实施事前监督，变不作为、滥作为、乱作为为尽可能多的事前作为、作好“为”、作对“为”，尽可能地不给地税机关工作人员“犯错的机会”。因此，目前地税系统的行政问责制度在实际操作中还存在很多不足。比如量化指标不够科学、操作性不强，使问责效果打了折扣；问责主体过于狭窄单一，社会参与度不高，使得异体问责过于淡化，有损问责的公正性；问责范围不够宽泛、问责过程和结果不够透明、向社会公开度不够，影响问责效率等等。
　　就其原因，笔者以为，一是行政问责要素界定不合理。主要表现在问责主体不清或过于狭窄；问责客体是对行政官员还是所有行政人员；问责情形无法量化，如重大问题或重大决策如何界定：问责程序不够规范；问责后果有时过轻，有时过重：后续管理还不到位。二是行政问责环境发育不全。主要表现在公众参与度不高、信息透明度不高、公众和行政机关的利益不对等造成公众参与成本过高；人大、纪委等监督部门的介入还不够深；舆论、媒体的监督保障机制还不够健全。三是行政问责配套制度缺失。主要表现在缺乏内在驱动机制、问责制度还未常态化、制度设计存在缺陷。四是内部执行机构不够强大，有权实施问责的相关人员认识度有待提高，使得既定制度的贯彻落实力度打了折扣。六是缺乏科学的评估系统。主要表现在对评估作用缺乏科学认识：缺乏独立的第三方评估组织；公众的评估作用得不到体现：资料和评估经费欠缺等。
　　要改变目前现状，笔者认为，可以从四方面入手，建立健全地税系统行政问责制度。一是从合理界定问责要素入手，扩大问责主体范围，在加大行政监察、党内纪律检查的基础上，强化人民民主监督、社团监督和新闻监督等异体问责手段；科学量化问责指标，保证问责程序正当规范。二是从建立健全配套制度入手，加强内控机制建设，建立惩防体系建设模型，科学设置绩效评估制度考核指标体系：完善行政问责制度供给，强化内部驱动，实现问责的法制化、长效化。三是从完善科技手段入手，借助江苏省地方税务局开发的3.0省级大集中税收管理信息系统、“勤廉测评预警系统”、“电子监察系统“等科技手段，加大基层分局负责人、税收管理员“双述双评”和“勤廉测评”力度，全方位、多层次地开展行政问责。四是从培育良好的问责环境入手，公开、透明党务政务信息，降低公众参与成本：设置科学的评估体系，建立健全舆论监督制度，借助独立的第三方评估组织和网络平台的评估载体，实施民主监督、内部监督、领导监督、执法监督和第三方监督等监控措施，充分发挥政府、社会、纳税人和媒体的监督作用。

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