赋予政府协议以法律效力

时间：2020-04-07 05:16:53 来源：千叶帆本文已影响人

[摘要]随着区域经济一体化的深入，如何协调地方法制成为迫切需要解决的问题。在各种协调方法中，地方政府间签订协议越来越受到人们的重视。应在借鉴国外政府协议法制化经验的基础上，通过法律手段赋予我国经济区域内一定级别的政府协议以法律效力，并对政府协议的签订主体、签订程序、效力等级、争端解决等问题进行法律规范。

[关键词]政府协议；法制协作；经济一体化

中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2011）02-0079-09

随着生产社会化的发展，我国经济区域向一体化方向发展趋势日益明显，它要求区域内各行政区划根据各自的比较优势进行合理的分工与协作，形成区域内的共同市场，以提高经济区域的整体实力和竞争力。但根据宪法和法律，我国不少地方都拥有一定的地方立法权，各地往往根据各自的特色进行地方立法，尽管都是依据国家法律进行，但仍存在很大差异，造成地方法制间的不协调甚至冲突。在区域经济合作越来越向纵深发展的背景下，区域内法制缺乏协调的问题逐渐凸显出来，并越来越阻碍区域合作的进一步深入。本文提出一种称之为政府协议的形式，并建议赋予政府协议以法律效力，以此作为实现区域法制协作的另一种途径，消除各种体制性障碍和地区壁垒，为经济一体化的深入发展提供良好的一体化法制大环境。

一、经济区域地方政府协议的界定

政府协议并不是一个法律概念，只是学术概念，不少学者称之为行政协议，有的称之为政府合作协议①，主要是不同行政区划的一定级别的地方政府之间为促进本地经济发展、实现某种管理目标，在平等协商的基础上就某些共同事项而达成的一种对等性的合作协议。在区域合作中出现的政府协议，一般是市长、厅局长、主任联席会议达成的一种结果，主要是通过首长间召开定期或不定期联席会议制度签订的。其缔结平台和管理机构，长三角区域主要是行政首长联席会议，包括长三角16市的市长联席会议、经协委（办）主任联席会议和职能部门行政首长联席会议；泛珠三角主要是内地的省长、自治区主席和港澳行政首长的联席会议。

区域经济一体化背景下的政府协议具有如下特征。

1．政府协议是行政主体间的一种协议。这使它区别于行政主体与相对人间的行政合同②。实际上，政府协议与行政合同的区别不仅表现在主体的差异性，还在于后者在履行过程中行政主体具有特权，体现为行政主体对合同履行的指挥权；当社会状况变化而原来行政合同或其中的部分条款不再符合公共利益需要时，行政主体可以单方面变更和解除合同权；在行政合同履行过程中，如果相对人违反行政合同规定，行政主体有进行惩罚的行政制裁权。换言之，行政合同是根据行政管理关系与行政管理相对人签订的合同，与政府间具有对等性的协议有本质区别。政府协议是没有隶属关系的平等行政主体之间在协商基础上达成的协议，任何一方都没有优越权，更没有特权。此外，行政合同的效力仅对签订行政合同的行政主体与行政相对人具有法律约束力，对行政合同外的第三人的权利与义务不涉及；而政府协议的效力不仅约束签订政府协议的行政主体，而且影响第三人的权利与义务。

2．政府协议是不同行政区划的行政主体间达成的对等协议。这个特征首先使它区别于同一行政区划内的具有上下级领导与被领导关系的不同层次行政主体间就执行公务时达成的行政协定。由于现行行政体制的科层等级的存在，使得上下级之间权力色彩浓厚，上下级之间的隶属关系使二者之间在地位上不对等，从而导致具有隶属关系的行政主体间几乎不可能订立意思表示一致的协议或契约（也有学者称之为“假契约”），而且具有隶属关系的行政主体完全没有必要以政府协议的方式处理行政事务，采用“命令—服从”的强制手段更具有直接性和高效性。其次，这个特征使它区别于同一行政区划内同一层次的不同行政主体间就执行公务时给予协助而达成的行政协助协定。同一行政区划内相同层次的行政主体为了实现某一行政目的也可以签订协议，以保证行政目的的实现目前行政委托在实践中已有法律明文规定，如《中华人民共和国行政许可法》第24条规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定可以委托其他行政机关实施行政许可。，但这种关系是一种委托和受托的关系，不具有权利义务上的对等性。而政府协议则是不同行政区划的行政主体间的一种合作协议，具有跨地区性，签订政府协议的主体间彼此平等需要说明的是，由于中国特殊的行政体制，经济区域内的各个政府也居于不同的行政级别，在市与市之间的政府协议中很可能出现行政级别的差异。例如，长三角的上海市与苏州市间的政府协议是省级政府与地级市政府之间的合意，无锡市与宁波市签订政府协议是地级市政府与副省级政府之间的合意。但对于不同行政区划间的政府主体，虽然行政级别有高低差异，但各城市代表的本行政区内的公共利益是没有高低之分的。在签订政府协议时应排除政府间行政级别的差异，具有平等的关系。、没有隶属关系，而且行政主体的级别都很高，如省级政府、地市级市政府，县级及以下的行政主体一般不包括在内，因为对于跨地区的协调，往往由较高级别的行政主体出面更具有普遍意义和价值。

3．政府协议通常是为解决区域经济一体化过程中涉及的共同性问题而进行的协作。这是政府协议目的性的体现。它表明，当某个问题仅属于某行政区划内的问题，不涉及其他行政区划、不影响其他行政区划时，该行政区划政府就可以在自己的权限范围内解决。而当某些问题属于该经济区域内的共同问题，该问题的解决涉及其他行政区划时，就需要通过包括政府协议在内的手段来达到协调、磋商，以便能够行动一致。

4．政府协议一般规定了缔结方的权利与义务。政府协议既然是为解决区域内共同性的问题，必然对各方的权利与义务做出分配，规定各方应该做什么和不应该做什么，这便是义务。而一方的义务便是其他方的权利。如《长江三角洲地区城市合作协议》选择了信息、规划、科技、产权、旅游、协作六项专题工作，确定了各专题的年度工作目标，而在每个领域合作中都要求各方应当做的事情。例如，在该协议的“加快区域产权交易市场一体化建设”规定中，要求各城市要从“两个互认”、“三个统一”入手，共同推进产权交易大市场建设，这些义务虽然强制性不强，大多属于建议性的，但作为签订的各方而言，都希望其他各方能按协议要求积极履行，体现了权利与义务的特点。

5．政府协议的内容一般不具有直接适用性。这使它与法律规范不同。法律规范具体规定了权利和义务，或给人们提供了明确的行为规则，可以作为具体行政行为做出的依据，对公民直接适用。而政府协议是对政府合作事务的原则性安排，通常只需由政府对外做出一定的行为或通过制定相应的政策规划来执行，或通过具体的措施来落实，一般不发生在辖区内对公众的直接执行问题。这种情形类似于国际条约，国际条约通常需要成员国将其转化成国内法才能在具体领域里适用。

此外，通常情况下，政府协议是多方政府的共同行为，即在签订政府协议的地方政府数量上，多是三方及以上的政府为解决某一共同性的问题而进行的协作。

二、政府协议的性质与目前的法律效力探讨

目前，经济区域的政府协议虽然已成为协调地方政府行动的重要方式并有继续发展的势头，但这些协议是否具有法律效力、法律效力的依据何在以及具有什么样的法律效力则一直处于探讨之中，也是一个需要深入研究的问题。

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