“新机制”实施背景下农村师资队伍建设的制度分析农村学校师资队伍建设

时间：2019-01-28 17:40:57 来源：千叶帆本文已影响人

　　 2006年底，国务院对深化农村义务教育经费保障机制改革（简称“新机制”）进行了全面部署，根据“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施。”的原则，有效地减轻了农民负担，从整体上来说推动了整个农村地区的义务教育发展，以中央和省级政府财政为主的投入来源与结构保障了农村义务教育经费的投入与稳定增长。但在新机制实行过程中，农村地区尤其是经济欠发达地区因为自身不同情况仍出现了许多亟待解决的问题，师资队伍建设问题即是其中之一。
　　
　　一、问题的提出
　　
　　以C县教师待遇变化为例，该县教师工资除基本工资外，还包括津补贴部分。教师津补贴在绩效工资未启动之前，一般包括省政府出台政策的适当补贴、保留工资、误餐费、林区津贴；市政府出台政策的市津贴；县政府出台的水电费、液化气补助、交通费、晚班补助，及第13个月的奖励工资。教师津补贴约占教师收入的31%至48%。
　　新机制改革前，教师部分津补贴发放和部分由单位负担的社会保障经费缴纳均从公用经费和学杂费收入中开支，金额约占40%。实行新机制后，学校不再向学生收取杂费，因免收杂费，而国家补助的专项经费、公用经费不得挪作它用，造成的直接后果一是社会保障经费难以保障，二是教师部分津补贴发放无着落，教师津补贴发放处于“只给政策，不给钱”的困境，目前津补贴发放由单位自行解决。尽管部分学校想办法筹集资金，提高了预算内安排的津补贴和各种社会保障缴费标准，但不少学校教职工收入和福利待遇难以达到改革前的水平，不可避免地影响了教师积极性和队伍稳定。
　　
　　二、基于“制度”的分析视角
　　
　　从一般意义上说，制度[1]就是指人类相互交往的一系列规则，它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为。教育政策作为一种制度安排，其实施的有效性依赖于社会整个制度结构，教育的改革不能只停留在一个具体的政策措施上，应形成政策保障体系，为教育改革提供制度基础和动力[2]；教育政策的制度安排应立足于促进教育公平，推进社会公平，对教育政策进行制度分析，最终立足点必然是关于制度伦理公正的问题[3]。
　　“新机制”实施中出现的一些问题，正恰恰说明，农村义务教育经费保障机制改革的成功依赖于其他相关的制度安排，教育改革公正伦理精神的实践依赖于整个社会制度的合理安排。
　　为此，《关于进一步做好农村义务教育经费保障机制改革有关工作的通知》（湘教通〔2007〕249号）一文中就义务教育阶段教职工收入明确规定，要“高度重视教职工地方津补贴问题。在国家关于事业单位和中小学绩效工资分配政策出台及实施到位前，各地要按照‘谁出台政策，谁负责’的原则，把当地出台的教职工应享受的地方津补贴项目纳入政府财政预算，纳入财政统一发放范围，保证教师合理收入。”“确保义务教育法规定的‘教师平均工资水平应不低于当地公务员的平均水平’。”“落实中小学教师各项社会保障政策。加快推进社会保障制度改革，在医疗保险、养老保险、住房公积金等社会保障政策上保证中小学教师与当地公务员一视同仁，不断改善农村中小学教师的工作和生活条件。”
　　
　　三、从制度的视角反思调整农村义务教育教师政策，提升“新机制”政策执行效果是我们当下应重点考虑的问题
　　
　　（一）高度重视，以刚性的财政政策予以保障，建立农村义务教育弱势补偿制度
　　农村教育经费短缺是制约当前包括农村师资在内的农村教育发展的根本障碍。落实新机制，关键是各地区要高度重视，统筹合理安排各项资金，调整财政支出结构，确保地方改革配套经费到位。
　　从C县目前教师待遇政策执行现状来看，目前应着重采取有效的措施妥善解决农村教师的福利待遇，确保教师队伍稳定。由于教师队伍庞大，县级财力有限，短期内彻底解决教师收入问题困难很大。建议借鉴参考各地先进经验，尽最大努力调整支出结构，分阶段逐步解决，解决急需可以解决的问题。
　　一是因地制宜制定农村教师奖金补贴的标准。各市、县级政府应根据自身财力、当地公务员工资津补贴收入水平，制定农村教师奖金补贴的标准。县级人民政府应采取有力措施，确保辖区内统一执行的教师津补贴政策和社会保障政策落实到位。
　　二是将社会保障缴费，如失业保险、住房公积金等这几方面的单位缴纳部分全部纳入财政预算。
　　三是农村义务教育学校教师的福利待遇适当向乡村教师倾斜，落实并适当提高乡村学校特别是边远偏僻乡村学校的奖励性津补贴，稳定乡村学校教师队伍。建议建立教师农村任教津贴制度。中国教育发展战略学会受益阳市人民政府委托，承担了益阳市制定2006――2020年教育事业发展规划的研究工作，撰写了《益阳市2006――2020年教育事业发展目标和重点问题研究报告》，报告在“提高教师队伍水平”这方面对农村教师问题进行了阐述，其中一个观点就是“建立教师农村任教津贴制度”。笔者对这一举措十分认同。正如文中所言：在解决农村教师问题方面，目前并不缺少纲领，也不缺少工作路子，缺少的是能够解决问题的实际行动。
　　（二）以人力资源的统筹为突破口，建立公平高效的教育人事管理体制
　　从农村教育自身而言，建立公平高效的教育人事管理体制，笔者认为最为关键的是：建立畅通的教师流通机制，具体包括教师的进入与退出机制。教师退出渠道的阻塞是阻碍我国农村地区教师队伍整体素质提高的瓶颈，不合格的教师无法退出教师队伍，合格优秀的教师便无法加入到教师队伍。但是教师退出机制涉及面广、影响大，关乎教师切身利益，需要教育决策者审时度势、因势力导。2006年，益阳市出台了《关于深化农村义务教育体制改革的意见》，意见规定，在当前教师超编的情况下，可以采取“先进后出”的办法，按课程教学标准配齐各学科所需的合格专任教师，再通过分流、自然减员等方式逐步实现在职教职工数与编制数的总体动态平衡；分流的中小学教师要与分流的公务员一视同仁。
　　（三）加大督察督办力度，提高保障水平，建立和完善长效保障机制
　　进一步完善党政主要领导干部抓教育工作的考核评价制度，把教育工作纳入党政干部主要领导年度工作和任期届满时进行严格考核的内容；进一步完善教育督导制度，对农村义务教育进行全面督导评估，将其结果社会公布，接受社会监督；加强监督和检查力度，对违反农村义务教育新机制改革有关政策的责任单位和人员，依法作出处罚；进一步加强调研和审计工作，对新机制改革中出现的新情况新问题，及时进行处理。
　　
　　参考文献：
　　[1]刘复兴.教育改革的制度伦理：教育公平与政府责任[J].人民教育.2007年第11期.
　　[2] 黄龙威.统什么如何统―关于城乡统筹的思考[J].教育决策参考.2006年第7期.
　　[3]张烨.教育政策的制度分析:必要、框架及限度[J].复旦教育论坛.2006年第4卷第6期.
　　
　　（本文指导老师：时章明）
　　
　　（作者单位：中南大学政治学与行政管理学院）

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