2018年农村还让盖房吗_浅谈丹徒区农村宅基地使用权的流转
时间：2019-02-04 05:41:28 来源：千叶帆 本文已影响人
一、前言 随着我国社会主义市场经济的快速发展，城市化和工业化进程不断加快，农村人口不断向经济发达的地方特别是向城镇聚集，但转移进城人员在农村的宅基地却由于国家现行制度的限制而缺少流转途径，从而形成大量宅基地的闲置，一方面造成大量土地资源的浪费，新建房户要占用大量农用地（耕地）进行建房，另一方面也使农村宅基地和房屋流转私下十分活跃，形成了以自发流转为特征的农村宅基地隐形市场，但是根据中国《宪法》和《土地管理法》的规定，这些流转的做法除了国家征收外均不在现行法律允许范围内，于是其中存在很多隐患，不仅造成了土地市场的混乱，同时也浪费了大量的土地资源。如何盘活这部分宅基地，并提供合法有效的流转渠道，从而达到保护土地资源和维护农民合法权益的目的，是我们需要研究探讨的重要课题。
二、丹徒区农村宅基地使用权的现状
从对我区江心、上党两镇开展的宅基地调查成果情况进行分析，整个丹徒区的宅基地在使用上主要存在以下几方面问题：
1.宅基地作为村民重要的生活资料，大部分村民都是一户一宅，但宅基地普遍存在超标现象。
2.存在一户多宅的现象。按照规定，新建房户必须拆旧建新，并尽量在原地翻建，但实际上大部分旧宅基地没有依法收回和拆除，而是在村庄外围重新建房，从而形成了老宅基地闲置，比重约占两镇的百分之十五左右。
3.部分村民已举家搬迁到城镇生活，仍然保留着原来的房屋却无人居住，也不把旧宅基地（包括原附属生产用房）按规定归还给集体重新分配，造成了宅基地的闲置，这是目前农村宅基地闲置的主要原因。
4.存在少量私下买卖的现象。一方面是集体经济组织成员之间的私下买卖，主要是部分村民不按照正常程序和渠道，而是通过私下买卖购买他人闲置宅基地，从而多占宅基地；另一方面存在城市居民违反规定，以购买房产的名义私下购买闲置农村宅基地。
三、农村宅基地使用权流转的必要性
一是节约耕地、合理利用土地的需要
保护耕地是我国的一项基本国策，耕地是宝贵的不可再生资源，是广大农民赖以生存的根本，是农村经济发展的重要前提。随着经济的不断发展，各项建设对土地的需求日益增加，建设用地供不应求。近年来，由于农村商品经济的发展，尤其是非农产业的发展和农业劳动力的转移，农村土地流转逐渐出现。在广大农村尤其是城乡结合部，农村宅基地闲置和低效利用的现象更为严重，超标准占地、一户多宅占地、多占地占好地现象普遍存在，这不仅造成了土地资源的极大浪费，而且在一定程度上加大了农村的贫富差距，给农村社会稳定带来隐患。
二是加快城乡一体化进程的需要
目前，城市中的商品房，其土地使用权人只要取得房产证，就可上市交易。而农村的住宅用地制度仍然停留在传统的“无偿、无期限、无流动”的宅基地使用制度中。由于缺乏合理的土地使用权转让体系，使得农村宅基地使用权的财产权没有得到显化，同时也没有合法的自由流转途径，从而一方面在事实上是鼓励农民守住土地不放，另一方面也造成了宅基地使用权的私自流转。
四、现有农村宅基地使用权流转方式
1.同村村民之间宅基地转让
关于宅基地使用权的转让大多体现为宅基地上的房屋的一并转让，单独就房屋宅基地的转让在司法实践中并不多见，但农村房屋的转让必然涉及宅基地转让。一种观点认为，同村村民之间可以自由转让宅基地。理由是依照现有的法律和行政法规，对同村村民之间的宅基地买卖和转让没有禁止性的规定，依据“法无规定不禁止”的原则, 同村村民之间的宅基地转让不应加以限制。另一种观点认为,同村村民之间就宅基地的转让应是有限制条件的转让。转让时必须同时具备以下条件：（1）转让人拥有两处以上的农村住房（含宅基地）；（2）转让人与受让人为同一集体经济组织内部的成员；（3）受让人没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权分配条件；（4）转让行为须征得本集体经济组织同意；（5）宅基地使用权不得单独转让，必须与合法建造的住房一并转让。
对于上述两种观点，笔者认为，第二种观点符合我国法律规定和现有国情，第一种观点虽然鼓励本集体经济组织成员之间转让宅基地，却没有充分考虑我国现有农村宅基地总量不足的实际，若对本集体经济组织成员之间转让宅基地没有限制，会出现少数人拥有多处宅基地的问题。其他成员在没有宅基地的情况下只能去挤占耕地。但是第二种观点限制条件过分严格，因此笔者建议适当放宽同一集体经济组织内受让者的条件，即将第一项的限制条件即“转让人拥有两处以上的农村住房（含宅基地）”,也应考虑现已在城镇或其他地方有稳定的收入和固定住所的出让人，无须再限制必须拥有两处农村住房的条件。尽量扩大同一集体经济组织的转让和受让主体，用市场这只无形的手来予以调整。
2.非同村村民之间进行宅基地转让
非同村村民之间进行转让，通常在买卖主体之间表现为以下两种形式：一是买卖主体均是农民，但不是同一集体组织或同村村民之间进行房屋及宅基地买卖、转让。二是买方为城镇居民的房屋买卖。关于买卖合同效力，一种观点认为非同村村民之间进行宅基地转让、买卖合同无效，理由是，我国宪法第十条第四款规定“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让”。《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”可见，作为宅基地的集体土地，在非同村村民之间进行宅基地的转让不符合上述法律规定。国务院办公厅在1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条规定“农民的住宅不得向城市居民出售”虽不是认定合同无效的依据，但它是上述法律条文的具体化和明确化，有参照价值。另一种观点认为，非同村村民之间进行宅基地转让、买卖合同应该有效。禁止非同村村民之间进行宅基地转让不符合法律的平等原则。允许农民到城镇受让房屋及土地使用权，而不允许城镇居民到农村购置宅基地，另外，城镇居民可自由转让其房屋，而农民处分其房屋及宅基地却受到限制，对农民和城镇居民来说都是不公平的，没有享受一致的国民待遇。
针对上述观点，笔者同意第一种意见，第二种观点没有充分考虑宅基地使用权的身份性、福利性、受限制性的法律特征。《物权法》第一百五十五条规定的转让内容应不包含非同村村民之间进行宅基地转让。若按照第二种观点，允许城镇居民等非集体经济组织成员购买农民宅基地，必然与现有的土地制度、政策相冲突，依据2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定的严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证的内容，各地国土资源局对城镇居民购买农村宅基地一般都不予办理过户登记手续，形成“宅基地交易结束，物权不受保护”的被动局面，受让人在受让宅基地使用权后仅享有债权，因土地政策规定无法使宅基地发生物权变动。另外，国务院办公厅在1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款的规定：“农民的住宅不得向城市居民出售”， 2004年12月24日，国土资源部《关于深化改革严格土地管理的决定》强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地” ，虽只是政策性的文件和部门规章，不具有行政法规的效力，但应理解为是《土地管理法》第六十三条规定法律条文的具体化。因此，在宅基地使用权转让过程中，违反上述《通知》《决定》，应依照《合同法》第五十五条第五项的规定，认定非同村村民之间进行宅基地转让、买卖合同无效，不应受到法律保护。
五、提出适合丹徒区农村宅基地使用权流转的建议
1.提高全区农民对农村宅基地流转的思想认识
从社会主义市场经济的基本要求和发展的必然趋势看,集体建设用地流转是整个建设用地市场的有机组成部分,而宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重,一定要将其融入社会主义市场经济中。同时,在不改变集体土地所有权性质的前提下应该允许出租、转让集体土地使用权用于农业生产或非农建设。只有允许集体土地流转,赋予其资产内涵,农民才会认识到土地价值,才会更加珍惜手中的土地;此外,只有允许集体土地流转,也才能使其具备有利盘活、高效使用的前提条件,发挥更大的经济效益。因此,要加强农民对集体土地流转的认识,加大宣传力度,让农民深刻认识到“房地一体主义”这一基本原则以及其他土地(流转)常识。
2.健全宅基地审批管理制度
在宅基地审批中，严格执行一户一宅制度。申报前，对其所在村组的旧宅基地进行调查核实，确认无误符合条件的农户方可受理，在宅基地审批过程中，严格实行“三到场”制度，即批前踏勘、选址到场，审核是否符合审批条件;批后放线、打桩定位到场，确定四址;房屋建成竣工后验收到场，审核是否超标准用地。经验收符合标准，发放集体土地使用证，以证管地。
3.强化村镇规划管理
在村庄布点规划上，结合文明村镇建设，强化村镇规划，促进旧村改造和新村建设。要严格实行拆旧建新制度，对一户多宅不居住的废弃、空闲宅基地统一规划、整理，不符合规划的不予审批;符合村庄建设规划在原地翻建、改建的，按用地规划要求给予增加或减少用地面积，引导村民建房向中心村集中，严防随意建设。
4.加大“空心村”治理改造力度。
应加大对“空心村”闲置宅基地、废弃地开发整理资金投入，盘活农村存量建设用地，增加耕地面积。村民建新房使用村内空闲宅基地的，可制定优惠政策，让建房户自行整理，积极推进土地集约利用。对批准未建的闲置宅基地，超过一年以上未建设的，应当收取土地闲置费，超过两年未建设的，由集体经济组织统一收回，另行安排。
5.尽快着手和加强宅基地确权登记发证工作,明晰宅基地产权
产权明晰是流转的前提。应加强宅基地的登记工作,依法确定宅基地的权属范围,明晰宅基地使用权的产权主体,保障交易的安全性,做好流转的管理。在具体的登记过程中,要加强登记的规范化建设,特别是在“一户多宅”和超标准面积的处理上,要依法进行,坚持“一户一宅,面积法定”的原则,针对不同的情况采取不同的措施。
6.建立和完善农村特别是城郊集体建设用地流转的法律法规
我国现行《土地管理法》中只是简单规定“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设……”这一规定随着市场经济的发展,其操作性已逐渐变弱,且很难适应经济发达地区,特别是适应即将实施农村城市化的地区的经济发展需要。针对目前集体建设用地流转日益增多的现状,应该尽快出台配套的政策性文件、法规,引导和规范城乡结合部的集体非农建设用地的流转行为,不能只是一味查堵和限制,应结合实际情况,采取有效措施在流转活跃的地区先行试点,取得成功经验后,逐步在全区推广。
7.制定鼓励政策，促进农民宅基地使用权的合理流转,确保流转收益分配的公平和公正
在条件基本成熟后,允许将宅基地连同地上建筑物优先转让给符合宅基地申请条件的农户,也可以转让给其他农民,而流转收益则主要归原使用者所有。农民宅基地实际占用面积超过规定标准的部分,在土地流转后应将超占部分按规定全部上交,以切实保护土地所有者和使用者的土地收益。宅基地流转不改变用途的,地方政府不应收取土地收益;改变用途增值的,建议地方政府收取的土地收益最高不要超过土地收益的10%,最好免收土地收益,以支持当地经济发展。
8.兼顾宅基地使用权的用益物权性和社会保障性
在农村社会保障体系不健全的情况下,依据身份分配宅基地有利于满足农民基本生活需要。然而,基于这种社会保障方式供给的人身依附性,宅基地使用权流转受到严格控制,阻碍了宅基地的使用价值和交换价值的完全实现,削弱了宅基地使用权的物权效能，进而造成宅基地闲置、浪费严重及“隐形市场”的存在和农民融资的困难。可转让性是财产权的基本特征，流转已成为现代物权发展的必然趋势。只有允许宅基地使用权流转,才能将资源流向有效的利用主体,实现资源的最优配置。鉴于此,笔者认为我国的宅基地使用权流转制度必须符合农村社会的现实情况，在没有建立完善的农村社会保障体系的前提下，宅基地使用权的流转必然要受到限制，但此限制应随着我国农村的现实需要逐步放宽，以做到“地尽其用”。
9.建立宅基地使用权有偿、有期限制度
我国现行的农村宅基地使用权制度实行的是无偿、无期限制度。但随着市场经济的发展和人民生活水平的提高,无偿、无期限使用制度日益暴露出弊端。如果再贯彻无偿、无期限制度势必影响宅基地资源的合理分配,造成宅基地资源的紧张,进而占用耕地。所以 ,笔者认为应建立宅基地有偿、有期限使用制度。参照城市国有土地有偿使用制度，实行宅基地有偿使用制度。对农村居民取得宅基地象征性地收取费用，对宅基地的闲置、浪费和超面积的，收取较高费用。另外，他物权的存在都是有期限的。参照城市住宅用地使用权期限为70年的规定,宅基地使用权的期限也应规定为70年 ,自农民申请宅基地获得批准之日起算，期间届满的,自动续期。
10.逐步放宽宅基地使用权的流转
第一，现阶段可以开放宅基地使用权的租赁市场，本集体组织内外的人皆可承租。第二，逐步开放宅基地使用权的抵押和转让市场。宅基地使用权可以用于抵押，但在抵押权实现时，须遵循宅基地使用权转让的规定。对于宅基地使用权的转让，可以借鉴《农村土地承包法》关于“其他方式承包”的规定,即宅基地使用权或者宅基地上的房屋转让给本集体组织以外的单位和个人的，应当实行经本集体组织成员的村民会议2/3以上成员或者 2/3以上的村民代表同意，并报乡(镇)人民政府批准。在同等条件下,本集体组织成员享有优先权。但无论是将宅基地使用权单独转让还是将宅基地使用权与房屋一体转让后，转让宅基地使用权的农村居民，都不得再分配宅基地。第三,在农村社会保障体系完善时,可考虑放开宅基地使用权的流通市场。
