论我国金融监管模式的选择
时间：2020-04-26 05:17:51 来源：千叶帆 本文已影响人
摘要金融市场一体化进程的逐步加快,金融创新的日新月异,银行业、证券业、保险业之间的业务划分日益模糊,这些都对传统的金融监管模式提出了新的挑战。混业监管模式业成为一种趋势。反观我国的金融监管模式,现阶段以分业监管为重点,只能在短期内适应我国分业经营为主的现状,因此,改革我国现行的金融监管模式,构建高效运作的金融监管体制是我国金融监管理论与实践函待解决的重要课题。
关键词金融监管模式 分业监管模式 混业监管模式 立法建议
中图分类号:F83文献标识码:A
1 我国金融监管模式的发展历程与现状
我国现行的金融监管模式是分业监管模式。但我国的金融监管制度明显落后于当今时代的发展,从整体上看可以分为三个阶段。
第一个阶段,是1979年改革开放之前,那个时候我国其实无所谓金融监管。当时由于经济落后,金融产业也不发达,证券业、保险业等都还未正式成型。所以当时是由中国人民银行一家独大,对我国的金融主要是由中国人民银行进行监管。
第二阶段,改革开放至1995年以前。在这一时期正值改革开放初期,我国适应经济发展和世界金融监管模式的发展趋势,对我国金融监管模式进行了探索。在这期间,在我国银行业成立四大国有银行,并先后组建了中国国际信托投资公司、金融租赁公司等金融机构,同时四大国有银行陆续开始经营证券业务,并向房地产、保险等业务领域渗透。这个阶段金融监管模式主要还是大一统的监管模式,但逐渐出现了分业监管的一些征兆。
第三阶段,1995年至今。这一时期正式确立了我国分业经营、分业监管的金融原则。20世纪90年代,随着金融衍生产品的不断增加,以及资本市场和保险业的迅速发展,我国开始设立各种专业监管机构对金融业进行分类监管。1992年10月26日设立了中国证监会,对证券业进行监管;1998年11月18日,中国保监会成立,将保险业从银行业分离监管;2003年初银监会的成立,从此银行业也有了专门的机构监管;而中国人民银行职能变得非常纯粹,仅仅执行货币政策职能。由此我国的“一行三会”的分业监管模式形成了。
2 我国金融监管模式存在的问题
我国现行的“分业经营、分业监管”的监管模式随着我国加入WTO和金融业的不断发展,面临着新的问题和挑战。
第一,分业监管模式加重了金融监管的成本。金融监管要注重效率和成本,但我国的“一行三会”分业监管模式中,“三会”彼此地位平等,没有从属关系,各监管者可能对本部门的市场情况考虑的较多,而对相关市场则不太关心,相互之间的信息沟通和协同监管仍比较有限,缺乏必要的信息共享和行动一致性,从而加重了我国金融监管的成本,降低了金融监管的效率。
第二,混业经营的大量存在,削弱了分业监管的基础。近年来,金融控股公司的大力兴起,其控制下的银行、信托、证券、保险业之间的业务往来,还是形成了事实上的混业经营。如光大、中信、平安等集团控股了多个金融机构,对分业监管提出了挑战。同时由于经济发展,金融创新日益增多,然而我国的分业监管,各个监管机构实行直接监管,对市场风险监管过于谨慎,可能阻碍金融创新。
第三,分业监管极易导致监管冲突和监管漏洞,同时也难以协调各个监管部门。银监会、证监会、保监会三家金融机构自成系统,只关注各自特定的金融机构,对于跨行业金融产品和金融机构的监管,由于缺乏明确的权责,极易导致监管重复和漏洞,同时三大监管机构信息共享程度低,协调难度大。
第四,这是我国适应世界金融发展的趋势,也是我国融入全球化必然要面对的挑战。随着金融机构的对外开放,我国金融市场准入力度加大,越来越多的外资金融机构涌入,其中多数都采取了金融混业经营的模式,这对我国的分业监管模式提出了挑战。
3 我国金融监管模式的现实选择
当前,在混业经营成为当今世界金融的主流趋势下,面对着经济的日益发展,金融创新的不断出现,我国金融监管模式的改革也势在必行。然而在现阶段如何创新我国的金融监管模式,是我国当前加强金融监督的最重要的目标。一个合理的制度,既要关注我国传统模式,同时又要注意未来发展趋势,因此,对于我国金融监管模式的选择要注意以下几个方面的因素。
第一,从目前我国的金融业形势来看,虽然金融业有了巨大发展,各种金融衍生产品也逐渐出现,但相对世界主要发达国家而言,我国还处于比较低级的阶段。刚确立不久的分业监管模式还能基本适应其发展。暂时还不宜立即将我国的分业监管机构合并成一个综合监管机构,实行统一监管,这也不符合我国国情。而应坚持分业监管模式,同时随着金融业不断发展,不断改革,逐步实行金融统一监管。
第二,从世界上主要发达国家金融业发展的趋势看,金融控股公司将日益发展,银行、证券、保险业等行业的混业经营趋势将会进一步加强,这个形势下如果依然适用分业监管模式,将导致金融监管重复,并可能提高监管协调成本。所以从未来世界的金融业的总的发展趋势来看,统一监管模式将是我国未来金融业的必然趋势。
第三,一个合理有效的金融监管模式应该具有承上启下的作用。它既要考虑未来我国金融业发展的趋势和变化,同时也要满足当前我国金融监管的需要,能使监管当局以最低成本实现既定的监管目标。因此在当前阶段,我国适宜选择一种过渡性、折衷性的监管模式。从今后我国的发展趋势来看,当前我国宜采取一种“一局三会”的综合监管模式,即建立一个统一的监管当局,下设银行、证券和保险三个监管部门,实行一种混业监管和分业监管的综合监管模式。
具体对我国来说,就是根据目前我国金融监管的现状与发展趋势,在国务院下设立专门的金融监管机构——国家金融监管局,直接对金融控股公司进行统筹监管并从宏观统一监管;在其下保留银监会、证监会和保监会三个专门监管机构,作为金融业分业监管基础。其中,银监会负责对我国银行业的监管;保监会负责对保险业进行监管;证监会负责对证券业的监管。中国人民银行只负责货币政策的制定和实施,从宏观上把握我国的经济金融形势,确保我国各项经济金融目标的实现。另外,各行业的自律性的约束和管理也是必不可少的。这种金融监管模式,发挥了分业监管和统一监管模式的优点,又避免了监管部门各自为政,效率低下的不足,很好地协调了央行和“三会”之间的工作关系,将有效地改变我国目前金融监管中存在的各种弊端,从而明显地提高我国金融业的监管水平和实力,增强我国金融业的国际竞争力。国家金融监管负责三个监管委员会之间的协调与合作,负责召集联席会议和经常联系会议,并与中国人民银行、财政部等相关部委进行沟通和联系。
4 我国金融监管模式的路径选择
随着混业经营的不断发展,我国融入世界的速度不断加快,为适应我国金融现状,我国必须建立从分混结合的综合监管过渡到统一监管,但考虑到当前我国金融业发展的现状,统一监管的路途遥远,其最终实现不是一蹴而就的事情,必须根据国内金融业混业经营的程度分三个阶段来实现。
第一步,建立国家金融监管局。在现阶段,主体依然保持我国的“分业经营、分业监管”的模式不变,设立由国务院直属的国家金融监管局,而银监会、证监会和保监会管理体制不变。国家金融监管局独立于中国人民银行,并且有自身独立的组织体系与行政设置,功能在于一方面负责对金融控股公司进行统筹监管;另一方面,由国家金融监管局不断完善金融监管机构的监管联席会议和经常会议制度,并不断加强与中国人民银行和财政部的联系,协调央行与“三会”之间的关系。
第二步,完善国家金融监管局的综合监管能力。随着人民银行货币政策工具的不断完善和金融体系自我约束能力的提高,顺应金融控股公司的不断壮大,不断加强国家金融监管局对金融控股公司的经营实施整体综合监管,不断加强国家金融监管局对银监会、证监会和保监会等分业监管机构的职责和争议予以界定和仲裁,加强国家金融监管局对“三会”的综合监管。中国人民银行只负责货币政策和宏观经济调控。通过此种安排,建立双层的金融监管模式,一方面可以确保现行分业监管体制下对金融控股公司各子公司实施有效的分业监管,另一方面明确了金融控股公司的主要监管职能部门后,不仅能使银行、证券、保险三个监管部门在协调金融控股公司监管上形成制度化,而且有利于加强对金融控股公司总部的监管,同时也能够最佳地协调中国人民银行同“三会”的关系。经过上述组织设计,可有效解决我国在向混业经营转变过程中混业和分业经营行为并存而引发的监管难题。
第三步,把国家金融监管局改善成为我国金融监管的统一监管机构。如果混业经营趋势蔓延到中小金融机构,也就是说金融控股公司成为我国金融监管机构主要组织形式时,管理层就可以对上述监管组织机构进行精简合并。具体而言,就是取消银监会、证监会和保监会的专业监管机构的独立地位,将之转变为我国金融监管监管局的内部分支部门。同时,加强我国金融监管局和中国人民银行的协调机制,设立协调委员会,协调好两者之间的关系。这样金融机构的设置成本和协调成本将大大降低,同时能够提高其对金融业的监管效率。
在我国现阶段,依据“三步走”的设想,通过从“分业监管” ——“混业监管”——“统一监管”的步骤,对我国金融监管模式进行改革。既可针对我国金融业目前混业经营程度还较为有限的现实,在保护金融监管有效性的前提下,尽可能地维持监管组织结构的稳定,保留银监会、证监会和保监会三个专业监管机构;又能顺应我国金融经营体制转变的这一渐进过程,在“三会”之上设立一个直属于国务院并独立于中国人民银行的“国家金融监管局”,同时明确了中国人民银行的职能,只负责货币政策。通过对金融监管组织结构的逐步改革,始终保持金融监管体制与经营体制的一致性,使监管体制为经营体制的转变提供必要的监管保障。上述构想与我国金融业发展的现实相适应,能够在提高我国金融监管效率的同时,促进我国金融业在面对外来的激烈竞争的形式下保持稳定、健康、持续发展。
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