全球社会保障改革潮流概览_最新事业单位改革方案
时间：2019-02-16 05:45:18 来源：千叶帆 本文已影响人
近年来,经济全球化、气候改变,以及相继发生的食品、能源和金融危机,使得发展中国家面临着比以往更大的社会、经济、政治和生态环境风险,因此,他们对社会保障的需求也日益增大。可是,大约有一半以上的世界人口至今尚无任何社会保障。根据国际劳工组织的估计,在最不发达的国家,享有社会保障的工人还不到10%。在中等收入的发展中国家,社会保障覆盖率在20%―60%,所以,每逢经济危机,都会在一些发展中国家引发社会骚乱甚至政局动荡。因此,社会保障体系的建立健全和调整改革,长期以来都是一个广受关注的发展主题。
从上世纪八十年代到现在,社会保障概念的内涵和外延以及社保政策的作用范围,在全世界都出现了扩展的趋势。国际劳工组织的一份研究报告曾强调指出,社保的焦点从最低生活保障和应对疾病、年老、残疾、工伤、失业、生育和家庭主要劳动力死亡的风险,扩展到促进弱势群体发挥自身潜力和赢得发展机会的领域。这就意味着,社会保障的防线前移,其功能不仅在于防止社会成员因遭遇意外而陷入贫困,而且还要降低风险乃至消除某些风险产生的根源。例如,采用卫生、教育、培训和就业促进等措施,辅之以消除社会歧视的公共行动,减少社会成员患病、失能和失业的风险,并由此而帮助贫困群体突破生活中的恶性循环并切断贫穷的代际传递。因此,除了社会保险和社会救助以外,社会增益产品(merit goods)的提供,也被作为社会保障的一种政策工具。义务教育,便是这类产品和服务的典型。
社会增益产品和服务,有助于增加社会福祉或促进社会公平,因而通常由国家动用财政资源对需方或供方予以资助,并采取强制性措施,保证生产和消费达到社会预期的水平。在这种情况下,社会增益产品的消费,取决于公共选择,而非消费者个人的支付能力和支付意愿。从社会保障角度,关注的是需方,即确保全体成员能够获得这类产品和服务。在发展中国家,由于财政资源极为有限,往往仅针对包括贫困人口在内的低收入群体,设立社会增益产品需方资助项目,从而把社会援助和社会增益措施连接在一起。例如,巴西、智利和墨西哥等二十多个国家的“限制性现金转移支付”项目即是如此:低收入家庭只有参与规定的妇幼保健项目和保证适龄儿童上学,才能获得政府的现金生活补助。这一制度包含的设计理念,就是通过收入激励,保障弱势群体获得必要的教育和健康服务。
世界各国在社会保障体系的制度框架形成之后,都会随着社会经济环境的变化逐渐调整内部结构、制度设计和保障水平;环境变化剧烈,则调整幅度也就可能随之加大,甚至促成改革。例如,美国自一九三五年颁布社会保险法(Social Security Act)以来,几乎每十年都出台一次修正案。近三十年来的经济全球化进程,促使各个国家和地区为了应对日益加大的竞争压力,先后推行了强度不等的社保改革。虽然国家类型不同,却从不同起点向“保基本、广覆盖”的政策目标趋近。
欧洲福利国家和转型国家原本就有全民普享式的社会保障体系,在国际经济竞争、人口老龄化和财政负担过重的压力下,改革取向主要是削减超出基本需求的社会福利。同时,缩小政府作用,扩大社会参与和责任分担,密切个人义务和受益水平的联系,强化福利受益者资格的审查和监督。例如,联邦德国在缩短失业保险金领取期限的同时,增设基层社保服务网络,实行点对点的一站式个性化服务,采取多种措施促进就业,并就近监测失业保险金和社会救济金领取者的财产和收入状况,随时根据其家庭就业人数和人均收入的变动,调整社会援助程度。
与欧洲工业国相比,美国一直把社保水平限制在满足基本生活需求的程度。高于这一界限的保障水平,取决于雇主和雇员之间约定的机构福利或职业福利,以及个人或家庭的储蓄和投资。国家对此予以税收优惠,并提供理财教育和信息服务。可以说,美国的社会保险水平设定,以不低于贫困线为原则。当前,社会保险计划使得全美六十五岁以上年龄组中40%的人口脱离了贫穷。换句话说,若无社会保险,这一年龄组中40%的人口就会陷入贫穷。美国社会保障署专员米歇尔・阿斯楚(Michael Astrue)二○○九年二月给参保人的公开信或多或少地显示出这个原则。他强调:“……社会保险从未成为美国人退休后的唯一保障。如果想要在退休后维持舒适的生活,参保人还需在工作期间另行储蓄、投资、参加企业年金计划或设立个人退休账户。”倒是目前尚未实施的医疗改革方案,包括了扩大医疗保险覆盖面的内容。然而无医保者仅占全国人口的16.7%,况且美国公民急诊免费,由公共财政支付账单;收入水平在贫困线以下的人可以享受医疗援助计划,这种扩大保险覆盖面的制度设计与发展中国家对“广覆盖”的追求不可同日而语。
毋庸赘言,“基本需求”涵盖的内容和生活水平以各国特有的国情为转移。相对于发达国家,发展中国家的社会保障只能在“低水平”上“保基本”。即便如此,在多数发展中国家,社会保障覆盖面依然狭窄。尤其是社会保险,几近于政府公共部门和现代工业及服务业工作人员才能享有的奢侈品。对此,以阿玛蒂亚・森(Amartya Sen)为代表的一些经济学家早在二十多年前就提出尖锐的批评。他们认为,高门槛、窄覆盖的社会保障政策隐含了一个错误的理论前提,那就是把发达国家昂贵的社会保险和收入保障制度,视为世界上所有国家普遍适用的模式。然而事实上,即使是最穷的国家,也能通过对本国人口中的脆弱群体提供公共支持,创造出丰富多样的社会保障形式来。
在这样的理论和现实背景下,发展中国家的社保改革一般都包含着保基本、广覆盖和促进社会公平等多重目标。只不过国情各异,政策的侧重点有所不同。在中等收入国家和地区,例如智利、巴西、阿根廷和墨西哥,在养老保险改革中设立了形式各异的最低养老金保障制度;墨西哥统一了男女工作人员的法定退休年龄(六十五岁);智利还废除了所有对政府公共部门与私人部门工作人员区别对待的歧视性规定。在低收入国家,例如南撒哈拉一带的非洲国家,每天收入低于一美元的穷人和营养不足的人分别占总人口的二分之一和三分之一,他们还只能期望借助社会救济和社会增益项目,改善当前的生存条件。印度和中国同属中低收入行列,又是人口大国,近年来分别通过多种制度创新来扩大社保覆盖面。在印度,通过非政府组织实施的灵活就业者保险项目,成为广受关注的一项制度创新。然而正因为其中政府的作用近乎缺失,这项制度的推广至今仍是尚未解决的难题。
中国是当今世界人口最多的发展中国家,同时又是从计划经济转向市场经济的转型国家。它既有发展进程中的二元经济特征和显著的地区差别,又有计划经济体制遗留下来的以户籍制度为标志的城乡社会分离。最近三十年当中的大规模农村劳动力转移,虽然为工业化和城市化注入了旺盛的活力,可是进入城市工业和服务业工作的上亿农村迁移劳动者(农民工和未获得城市户籍的农村高校毕业生),却不能获得与城市户籍就业者同等的社会保障和公共服务,实际上被排斥在城市社会的边缘。这一切,使得中国的社保改革比其他国家更为复杂和艰难。
在二○○八年纪念改革开放三十年和二○○九年纪念中华人民共和国成立六十年的活动中,关于社保体系改革与发展的回顾文献高密度发表。此间国内和国际研究机构对“十一五”规划实施状况的中期评估报告恰好也先后推出。这其中,各方对迄今取得的社会保障成就和现存的主要问题的判断,可以扼要归纳如下:
第一,二○○三年以来,中国在改善社会保障和公共服务方面,取得了显著进展。“十一五”规划中的社会保障目标正在实现,有的规划指标已经提前完成。这些,无疑得益于各级政府在贯彻科学发展观过程中采取的一系列强有力的政策措施。
第二,社会保障体系的架构、保障项目的设计、服务的匹配,以及资金的筹集、管理和监督机制等等,仍需改进。
第三,社会保障的公平性亟待提高。仅就整个社会保障制度的覆盖面而言,城乡之间、地区之间、行业之间,以及不同户籍、性别、职业和地位的人群之间,差别巨大。最需要社会保护的脆弱人群,依然保障不足。
在这种情况下,社会保障体系建设的中长期目标,只能是建设一个与中国经济发展水平相适应,足以应对工业化城市化、人口老龄化和经济全球化中的社会经济及生态环境风险,并与促进就业、提高竞争力和增强社会包容性的发展模式相契合的国民生存需求保障体系。在这个意义上,它可以简单地表述为“人人享有社会保障”,即社会成员在其生命周期的任何阶段,一旦面临困境,便有社会保障可依。
中国共产党“十七大”报告提出了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活”的社保方针。鉴于此,社会保障体系建设的近期目标,应以“保基本、广覆盖”为原则,增强社保公平。“保基本”的含义,在于国家承诺的保障水平不低于城乡居民的收入(或消费)贫困线。以此为前提,将基于这一水平的社保措施,推广到全社会,这也就是“广覆盖”的意义所在。此外,国家可通过税收手段激励企业/机构或个人,为超出社会基本水平的保障需求,做出商业性的补充保险或储蓄安排。这里之所以舍去流行的“多层次”提法,是因为企业/机构提供的补充保险(保障)计划,以及社群、家庭或个人的储蓄及其他保障措施,尽管不乏国家激励,但并非国家责任。
鉴于此,促进社保公平的政策着力点主要在于,缩小城乡之间、城市中的户籍人口与农村迁移人口之间、公共部门与非公共部门就业者之间,以及地区之间的社保程度差别,并借此校正收入和财富的初始分配状态。
