法治视野下缅籍务工人员的管理和服务
时间：2020-04-07 05:15:10 来源：千叶帆 本文已影响人
摘 要 由于云南省德宏州特殊的地理位置，缅籍人员到德宏州境内务工是我们无法回避的问题，也是我们必须思考的问题。笔者试图通过分析缅籍务工人群的特征及当前管理和服务工作中存在的问题，继而从法治角度提出相应的对策建议。
关键词 法治视野 缅籍人员 务工 管理 服务
作者简介：张静，中共德宏州委党校。
中图分类号：D922.5文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-209-03
在经济全球化背景下，各国家之间依存度日益增加，国际间劳动力的流动也随之加速。近年来，中缅边境沿线地区劳动力的跨国流动十分频繁，且具有十分鲜明的区域性地方特色。为行文方便，本文仅选取缅甸流入云南省德宏州境内的劳工（包括“三非人员”）作为研究对象，分析缅籍务工人员的特征及当前管理和服务工作中存在的问题，继而从法治角度提出相应的对策建议。
一、德宏州缅籍务工人群的状况和特征
云南省德宏傣族景颇族自治州（辖芒市、瑞丽市、陇川县、盈江县、梁河县）地处我国西南边陲，南、西和西北三面与缅甸联邦接壤，有着长达503.8公里的边境线。近年来，随着德宏州对外开放的不断深入和边疆经济社会的不断发展，到德宏州投资经商、务工的缅甸人逐年增多，并日渐形成一个庞大的群体。经调研发现，这一群体呈现出以下特征：
（一）人数众多并且难以准确估算
有关人员表示，缅籍人员到德宏境内务工的状况由来已久，但从1988年开始呈现递增态势，2011年以后增速则更快。据公安机关调查统计，2012年底，因各种事由停留、临时居住在德宏州境内的缅籍人员大约有3万余人。但进入德宏境内务工的缅籍人员究竟有多少？这并没有一个准确的数据。因为除了合法登记的那部分外，有很大一部分都是“三非人员”（非法入境、非法居留、非法就业），有关部门当然也就无从了解，但我们仍然可以从一些相关的数据窥见一斑。瑞丽姐告常住人口仅有7534人，但外籍暂住人口高达9935人（此为登记在册人数，还有大量未登记人员）。据统计，目前在瑞丽市经商、务工、就学、居住的外籍人员约26000余人。2012年缅方边民出入陇川县境内达50万人次，2013年上半年缅方边民出入陇川县境内达33万人次。2012年，陇川县公安机关共清理缅籍“三非人员”1759人次，盈江县公安机关共清理缅籍“三非人员”2566人次。总之，毋庸置疑的是，缅籍务工人群的数量在急剧上涨。
（二）边民和非边民的人员相互交织
外国人入境涉及到一国的主权问题，根据我国的法律规定，外国人可以通过三种方式提出入境申请，其中就包括了外国边民入境情况，而且只适用于毗邻国家的边民，不适用居住在该毗邻国家边境地区的第三国人和该国的非边境居民。也就是说边民属于比较特殊的外国人，持规定有效证件入境。而一般的外国人须持护照并办理签证。何谓“边民”？根据《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》第一条之规定，缅方边民系指在边境地区的任何一方的常住居民，缅方边境地区包括了南坎、木姐、奇贝、歪莫、莫冒等等。但经调研发现，进入德宏州的缅甸人并非局限于缅甸边境地区，而是涵盖瓦城、密支那、曼德勒、仰光等缅甸国内大多数地区，这些人员往往不持有任何有效证件，也就是属于非法入境。这种边民和非边民的人员相互交织的状况增加了管理的难度。
（三）务工领域越来越宽
对于缅籍人员而言，在德宏境内工作相对容易。这些人员有的从事珠宝玉石、木材雕刻、餐饮服务，有的从事汽车修理、按摩保健、汽车搬运、家政服务，还有的在农村从事砍甘蔗、收庄稼等季节性工作。成规模的缅甸人主要集中在各个货场、建筑工地、物流公司和一些企业厂房，做搬运、建筑、物流工作。瑞丽姐告肯博摩托车厂有员工120名，其中一半为缅籍人员。瑞丽户育乡石斛加工基地每年有5-6个月开工，80人的员工中除7人外其余全为缅籍人员。特别对于红木加工这类劳动密集型产业来说，几乎每一家上规模的红木企业都聘有数量较多的缅籍人员。滇野红木家具有限公司有员工300人，其中缅籍人员200人。瑞丽的环卫工人中也有部分为缅籍人员。
（四）多为低技能劳动力
虽然目前缅甸教育系统已经实现了国有化，小学实行义务教育，此外，还有寺庙教育和远程教育。但由于近年来政府对教育投资不足，导致缅甸整体教育水平急剧下降，特别是偏遠农村地区。经笔者深入企业、工地调研发现，缅籍务工人群多数受教育程度低下，小学生和文盲占到很高的比例，基本没经过技术培训，无特长技能，所以市场竞争力很弱，更多时候只能从事一些最底层的脏活、苦活、累活、危险活。
二、当前对缅籍务工人群管理和服务工作中存在的问题
缅籍务工人员的大量涌入，进一步提升了德宏州的国际化水平，促进了中缅经贸繁荣、文化交流，巩固了中缅传统友谊。但同时也带来了一系列的就业、教育、医疗、社会保障以及社会福利等方面的问题。在长期的实践中，德宏州相关部门也摸索出了一些行之有效的做法，取得了良好的效果。瑞丽姐告国门社区两委确定了“先纳入，后管理；先管理，后规范；先规范，后完善”的思路。瑞丽市公安局勐卯边防派出所通过念好“访、防、治、疏”四字经，让外籍务工人员有了家的感觉。但由于各方面原因，仍存在诸多问题。
（一）立法方面，暴露出法律形式散乱、滞后及调控手段不足等缺陷
缅籍人员到我国边境地区就业首先涉及到出入境管理、国籍法等相关法律关系，这方面的法律渊源主要有：《中华人民共和国出境入境管理法》及其实施细则、《中华人民共和国国籍法》、《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》、《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》等。另外，还涉及到基本的劳动法律关系，这方面的法律渊源主要有：《外国人在中国就业管理规定》、《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》、《劳动部关于境外人员入境就业工作几点具体意见的通知》、《劳动部关于进一步做好外国人在华就业管理工作的通知》、《关于加强外国人在中国就业管理工作有关问题的通知》、《云南省<外国人在中国就业管理规定>实施细则》等。这些法律法规多颁布于上世纪80、90年代，已经严重落后于社会现实，且内容庞杂、种类繁多，几乎每一个具体事项都有相应的法律文件，绝大多数属于部门规章，各种法律、法规之间冲突、抵触较多，有些规定比较模糊，影响了法律体系的科学性、系统性。值得注意的是，保护在华就业外国人权利的法律法规零散不健全。《民法通则》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》都规定了外国人、无国籍人享有与中国公民同等的权利和义务。《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》第四条规定：“中国政府保护在中国境内的境外边民的合法权益……”但这些规定往往过于原则化，缺乏可操作性，因而在实践中对在华就业外国人相关权利的保护十分薄弱。
（二）执法方面，暴露出相关部门服务管理滞后的缺陷
首先，执法人员主观上有畏难心理。涉外管理工作的敏感性、神秘性、使命感，加之“外事无小事”的理念根深蒂固，让执法人员产生了不敢管，不会管、不愿管、不想管的心态，担心如果管理不善，造成不良国际影响的责任难以承担，于是在具体工作中表现为缺乏主动性。
其次，特殊的地理环境。德宏州拥有2个国家一类口岸，2个国家二类口岸，以及28个渡口、64条通道，9条公路通往缅甸，小道和便道更是不计其数，在邊境两侧无天然屏障，山水相连，甚至村寨相通（如瑞丽市的银井村，仅在村子中间塑有一块界碑作为中缅两国的分界），边民出入境非常方便。加之当地居民长期养成了从乡间便道过境耕作、走亲串友的生产、生活习惯，导致出入境管理异常困难，多年来形成“有边难防”的局面。
再次，主管机关配合脱节，相互间的沟通甚少。人社部门行使职权往往是通过向本国雇主和外国人劳动者颁发相关许可证书来实现，对于劳动力市场的监管少之又少，甚至可以说是一片空白。对外国人管理的所有法律规定中享有权限最大并且履行职能最多的机构就是公安机关，且边境上采用的是“军队管线、边防管点、公安管面”点、线、面结合的管理模式。这样一来，各部门各管一块，但同时部门职权又有交叉，相互之间缺乏横向协调和信息沟通，整体联动机制没有得到充分发挥，工作难以形成合力。
最后，由于对外国人的管理与服务涉及方方面面，对外语的要求高，涉外执法法律性、政策性强，基层的执法人员、社区管理人员由于缺少相关的培训，常常在实际工作中陷入力不从心的尴尬。特别需要注意的是，缅甸是一个多民族国家，各少数民族都有自己的语言。其中缅、克钦、克伦、掸和孟等族有文字。相关人员在办理业务时遇到的第一个难题就是因为彼此之间的语言、文字不通，交流沟通非常困难。
（三）缅甸政治体制的局限性
虽然我国与缅甸政府于1997年签署了双边协定，在边境地区实行双边管理模式，但因德宏州境外缅北地区政治格局十分复杂，民族武装林立，除驻有缅政府军、移民局、警察局外，还驻有克钦军、掸族武装、缅南坎库弄傈僳族自卫队等少数民族武装。缅甸政府对边境实际管控能力有限，协定相关内容一直无法得到有效落实，大部分边境线实质上属中方单边管理状态，而这段边境线也是非法出入境情况较为严重的地区。由于中缅双方在出入境证件办理和通行检查等工作上存在较大差异，仅靠我国单边管理，很难实施有效管理。另外，根据规定，持有《缅甸中国边界通行证》、缅甸身份证（马棒丁）或中方边防部门签发的《入境卡》、《云南省边境地区境外边民入出境证》的缅籍人员，可以在德宏州办理《云南省边境地区边民临时居留证》，居留时间可延长到1年，同时办理《健康证》和《劳动就业许可证》后即可在德宏州务工。但由于缅甸的政治体制和国内复杂的情况，民族地方武装组织由于拒绝放弃武装，其政党最终被排除在缅甸大选之外，其辖区的居民几乎没有得到过缅甸政府颁发的“国民身份证”，因没有得到缅甸政府的认可，所以中缅两国界定其国籍身份比较困难，这在客观上造成了这一部分人只能以“三非人员”的身份进入中国境内。
三、从法治角度对缅籍务工人群管理与服务的对策建议
劳动力跨国流动并不是中国特有的问题，而是一个世界范围内的问题。因此，为了更好的加强缅籍务工人群的管理和服务工作，我们应该在充分借鉴世界主要国家管理经验的基础上，综合地解决这个问题。
（一）立法的改进和完善
国家层面，配合2013年7月1日起开始施行的《中华人民共和国出境入境管理法》，我国现有立法中存在的多层次的零散的冲突的相关法律法规也急需修改、完善、融合、清理与之对接，以实现法制的同一性。通过立法的改进和完善，进一步理顺管理体制，明确公安、人社、外事、民政、工商、教育等部门的管理职责，整合行政和社会资源，减少职责交叉、各自为政、相互推诿扯皮的现象；严厉打击雇主非法雇佣行为，在源头上减少外国人非法就业；还要注重保护在华就业外国人的劳动权利，在薪酬支付、工作时间、休假、劳动保护方面维护他们的基本劳动权益。在养老、医疗、工伤、事业等社会保障方面，研究与国际上一些相关国家进行社会保障制度接续的办法。在条件成熟的时候，可考虑借鉴发达国家的移民法律体系，制定一部适合中国国情的移民法，专门处理中国公民和外国公民出入中国国境及其在中国境内居留等相关活动，并将外国人管理工作收归统一的专门机构管辖。省级层面，云南省政府应当依据出境入境管理法相关规定，对1990年制定的《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》进行修订，明确云南边境地区出入境管理工作的事项、程序，使之适应边境地区形势和实际情况的发展变化。《云南省<外国人在中国就业管理规定>实施细则》也应进行相应修订。德宏州层面，德宏州人大应当依据当地民族的政治、经济和文化特点，在妥善处理法律、法规的相关规定与我国民族政策关系的基础上，充分行使民族区域自治州的自治权，制定自治条例或单行条例，尽快出台诸如《德宏州境外边民入境务工管理暂行办法》等相关规定。并在制定政策、采取措施方面，采取适当的变通办法，致力于解决实践中出现的各种问题，如前面提及的边境地区“有边难防”问题。
（二）提升执法部门的服务管理水平
首先，帮助执法人员树立正确的管理心态，在牢记“外事无小事”工作原则的同时，坚持从国家整体利益出发，坚持睦邻友好，坚持以人为本，为国家的总体外交服务，同时为德宏自身发展服务，严格、规范执行相关法律法规，坚决杜绝各种有法不依或违法乱纪的行为，在执法的过程中摒弃过于迁就、排外仇外两种极端心理。
其次，加强各部门的沟通配合，发挥整体联动机制的优势。要健全外籍人员信息采集和处理机制，拓宽外籍人员管理信息的使用功能，实现多部门在外籍人员入境、居留、就业、出境等方面情况的资源共享，提高外籍人员就业管理工作效率。人社部门应当在目前承担的就业证签发、变更、吊销、年审等职能的基础上，增加日常抽查，指导用工企业自查、联合公安机关检查以及建立用工企业雇佣外籍人员信用制度等职能，另外还可通过控制雇主的雇佣行为，严厉打击雇主非法雇佣行为，在源头上减少外国人非法就业，并向公安机关开放相关证件签发信息平台，协助开展相关管理。
再次，面对德宏当前面临的桥头堡黄金口岸和瑞丽国家重点开发开放试验区建设的双重发展机遇，相关部门在加强情况研究的基础上应当进一步积极探索，大胆创新服务方式和管理模式，拓宽服务渠道，强化跟踪服务，提高服务管理的质量和效率，切实保障外籍人员的合法权益。2013年6月18日，瑞丽市外籍人员服务管理中心正式挂牌成立，这种为外籍人员提供“一站式”便捷服务的模式正是社会管理创新的积极实践，待时机成熟时可推广到全州乃至全省。
最后，应该加强对基层执法人员的业务培训。建议由地方法制部门牵头组织相关职能部门将国家现行涉外法律法規中与基层执法有关的规定整理分类汇编成涉外工作手册，并结合手册相关内容对基层执法人员进行培训，使涉外管理的基层执法工作既有章可循又操作明了。同时有针对性地对有关人员进行缅语培训，或引进缅语专业人才。也可选拔一些优秀的执法人员参加更高层次的业务培训，大力提升执法人员的业务水平。
（三）开展与缅方的双边合作
劳动力的跨国流动是一个非常复杂的问题，仅凭一国之力无法有效解决。借鉴国际上的成功经验，我们应进一步加强与缅方的磋商，在巩固已有成果的基础上拓宽合作内容，尽早签订缅甸人到中国境内务工问题的双边协定，在劳务培训、边境管理、证件种类、遣返接收工作方面予以对方足够的支持和配合。针对缅甸人出入境问题，应敦促缅方全面履行1997年的双边协定，以真正实现边境地区的双边管理。针对“三非人员”问题，应区别情况，解决好身份认定问题，做好遣返接收工作。针对缅籍务工人员多为低技能劳动力问题，应积极与缅方政府联系，双方可成立劳务公司对接，由缅方的劳务公司组织劳工输出到中国务工，到中国后，缅籍劳工由中国劳务公司管理，中国劳务公司负责对劳工进行就业前的语言、文字、技能培训，这样中方才能完全掌握缅甸人务工情况，才能管得了、管得好缅籍务工人员，也才能保障好务工人员的合法权利，切实实现双赢目标。
参考文献：
[1]罗刚.云南边境民族地区人口非法流动法治对策研究.河北法学.2011（9）.
[2]张爱华.中缅边境云南段外籍流动人口服务管理探析——以德宏边境地区为例.云南警官学院学报.2012（5）.
[3]肖震宇.云南跨境民族地区防控人口非法流动的法律对策研究.云南大学学报（法学版）.2010（2）.
[4]李玮.论新法下的“三非”外国人管控.黑河学刊.2013（4）.
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