参议院和众议院的区别 民主、自治、联邦主义及其制度

　　“国家是文明时代的概括”(恩格斯)，从人类步入文明时代开始，国家就一直与社会生活如影随形。尽管国家的形式千差万别，其性质也在不断发生变化，但是到了今天，世界上的人分属于不同国家的状况未曾改变，鲜有例外。在大多数地方，国家与人们的生活密切相关。那么，寻求一种合乎人类发展需要的国家形式，也就成为一件备受瞩目且饶有意义的事情了。
　　作为一种国家结构形式，现代意义上的联邦制并没有十分悠久的历史。但到目前为止，全世界180个主权国家中已有24个符合联邦制的标准，这些国家共有近20亿人口，占世界总人口的40％。而且，其重要性越来越受到人们的注意。有学者认为，随着全球化的发展，传统的主权国家遭到严重挑战，面临双重压力：一方面是世界政治经济的相互依存空前加深，要求实现一体化；同时，地方自治的呼声也日渐强烈。而联邦制则调和了这两种针锋相对的趋势，既确立了为某些共同目的的共治(shared-rule)，又容许为特殊地区的利益而自治(self-mie)。美国费城坦普尔大学教授丹尼尔・J・伊拉扎尔(Daniel J．Elazar)甚至说，世界正在转型之中，从前是主权国家的天下，而未来缩小的是国家主权，扩大的却是从宪政意义上具有联邦性质的国家间联系。
　　在这样的背景下，加拿大政府于1998年成立了一个非政府委员会来探讨创建“联邦论坛”的有关事宜，以便全世界的联邦实践者切磋意见、交流经验以及从事改善联邦治理的项目。这一举动受到了许多国家政府、学术界和私人部门的关注和支持。1999年9月，该委员会更名为“联邦论坛”。同年10月，论坛在加拿大魁北克省的蒙特朗布朗举办了一次以“全球化时代的联邦制”为主题的国际会议。来自25个国家的五百多位从事或关心联邦实践的杰出人物出席会议，围绕联邦制及相关问题进行了深入探讨和交流。《国际社会科学杂志》(中文版)第19卷第1期(2002年2月出版)选辑了这次会议及其背景的重要论文，新见迭出，引人深思。
　　在一个全球联系更加紧密的时代里，政治制度的影响也日益超出了国家的界限，那么，了解联邦制的理论和实践，其意义就是不言而喻的了。值得注意的是，作为规范性术语的“联邦政治体制”(federal political sys-tems)是一个比较宽泛的概念，囊括了那些具有两个(或更多)层级的政府，将共同机构实施的共治和地方机构实施的自治结合在一起的政治体制模式。按照这种定义，加拿大昆斯大学教授罗纳德・瓦茨在文章中把中国也归入这种体制的范围之内，称为“宪政分权联盟”(Constitutionally decentralised U-nions)。而且，人们注意到，在近代的中国，怀抱着救国救民理想的志士仁人，为了寻找符合中国国情的政治结构，曾经付出了非凡的努力，联邦制也曾经进入他们的视野之内。今天，在新的时空背景下回味和反思他们的言行，人们也许可以从中得到某些有益的启发。不过，需要说明的是，本文并不认为联邦制具有绝对的优越性，也不认为可以将其作为一种放之四海而皆准的样板而加以推广，更不认为它完全适合中国的国情。本文仅仅企图为关注这一问题的人士，提供一些引起思索的材料，如果能够引起大家的讨论甚或是争辩，那作者就已经感到意外的荣幸了。
　　地方自治与权力的大众分享
　　丹尼尔・J・伊拉扎尔指出，“联邦主义乃是支持民主获得胜利的一大力量。”在与联邦制有关的诸多问题中，联邦制对于民主化的推动和保障也许是最值得关注的一个方面。
　　作为一种国家制度的民主，首先意味着实现权力的大众分享，也就是说，广大民众应当享有管理国家和社会事务的权力。与单一制相比，联邦制更强调地方分权和地方自治，倾向于实现更多的权力下放，还权于民。一般认为，这些特点和现代民主的要求有着天然的一致性，也为这些要求的实现捉供了某些必要的制度保证，增加了可能性。
　　民众参与国家事务的管理是民主的根本所在，但是，应当承认，随着社会的发展，国家的事务变得越来越庞杂和专业化。面对如此纷繁复杂的事项，即使是曾得到专门训练的专家，也很难了解足够详细的信息，通晓有关的所有细节，并进而形成合乎理性的判断，对于普通民众而育就更是如此了。在一个人口众多、幅员辽阔的大国里，这样的情形表现得更为突出。但是，相比较而言，民众对于本地区的事务所具有的信息和知识要丰富得多，更容易作出判断和抉择。因此，推动地方自治的实现，把政治决策定位于平民百姓所最易知晓的层面上，有利于实现民众知情的理性的民主参与。对于这一点，梁启超在二十世纪初就已经注意到了，在《新民说》中，他强调“凡善良之政体，未有不从自治来也”。梁氏还把地方自治称作“宪政之基”，喻为民众参政的试验场。(《饮冰室合集》第19册，中华书局1936年版)而且，由于地方事务和民众的切身利益有着更为紧密的关联，地方自治的安排池更容易调动人们民主参与的积极性。
　　瑞士弗里堡大学教授托马斯・弗雷纳(Thomas Fleiner)还重新审视了民主概念的意蕴：“在个人依赖于社区决策的背景下，民主可以被认为是一种考虑到最充分个人自决的程序。从这个角度说，民主程序的主要目标不仅是实现有效的多数，而且也是要达成最广泛的共识。如果因为社会成员的相互依赖性，个人不能通过个人自由而只能作为群体一员来追求他们的幸福的话，他们可以在尽可能小的群体中依据民主决策来实现最充分的个人自治。”“共识的达成可以使自决效果最佳，而意见往往更容易在小范围达成一致。”因此，“越是尽可能地在基层启动决策程序，民主就越受保障。”而作为寻求共识的工具，民主是同中央分权和地方自治联系在一起的。
　　地方分权的实现还有利于增强民主的有效性，提高民主参与的质量。联邦改制(federal restructuring)意味着政府层次的增加，这也相应增加了公民行使政治权力的层次。与中央集权制相比，中央与地方的分权制，能够提供更多的竞争性职位，从而为公民参与政治生活创造更多的机会和条件。与中央政府相比，实现自治的地方政府涉及较少的公民，这就给人民通过投票来民主地表达他们的诉求提供了更多的机会，也增加了每一张选票的分量。在联邦政治体制中，每一级政府都直接由其公民选举产生并对其公民负责，受到公民的监督，并且在立法、行政执法和税收征课的过程中直接与其公民打交道。这就可能较为有效地防止政权为官僚集团把持而变质，也可以减少和在一定程度上避免地方官员只对上级负责，而对普通民众的要求漠不关心，甚至为了制造政绩、图谋升迁而欺上瞒下、浮夸不实等恶劣做法的出现。
　　而中央集权的体制，则往往异化于作为社会国家之母的人民。这一点，人们或许可以从苏联的历史中吸取到足够多的教训。苏联名为联邦制国家，但实际上实行的是典型的中央集权制。尽管列宁“没有民主，就不可能有社会主义”的名言为世人所热知，但是，他同时强调，在国家管理问题上，虽然法律已确认苏维埃是“通过劳动者来实行管理的机关”，但由于人民的“文化水平这样低”，因此，实际上，苏维埃是“通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关”。(《俄共(布)第八次代表大会文献，关于党纲的报告》，《列宁全集》第36卷，人民出版社1985年版，第155页)在一定的历史时期，这样的做法可能有其必要性，但是，正如毛泽东后来指出的那样，“劳动者管理国家、管理军队、管理各种企业、管理文化教育的权利”・实际上是“社会主义制度下劳动者最大的权利，最根本的权利。没有这种权利，劳动者的工作权、休息权、受教育权等等权利，就没有保证。”(《读苏联{政治经济学教科书)下册谈话》)这种越俎代庖状况的长期维持，造成了人民民主权力的普遍缺乏。
　　结果，人们看到，历史上反复出现过的情形再度上演，社会为了“维护共同的利益”而建立的国家政权，却“为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人”(恩格斯：《{法兰西内战)1891年单行本导言》)，这就为苏联的覆亡种下了祸因。1990年前后，为研究苏联改革的走向，包括美国在内的许多西方国家的民意测验机构在苏联进行了多次调查，结果显示，在苏联，支持实行资本主义的人仅占5％-20％左右，高达80％的人民都希望坚持社会主义。但是，几乎出乎所有人(包括西方政要)的意料，一夜之间，苏联发生剧变。为什么会出现这样的情况?有学者分析说：苏联解体的真正原因来自苏共内部，特别是大约10万人左右的占据着党政机关重要领导岗位的“精英集团”。正是这个“精英集团”想实行资本主义，以便他们享有更大的权力，拥有更多的财富。而广大的普通民众，尽管自己的利益受到损害，却无能为力。(大卫・科兹、弗雷德，威尔：《来自上层的革命――苏联体制的终结》，中国人民大学出版社2002年版，第166-168、182~183页)
　　
　　剧变后的原苏联地区，普遍按照西方的样板进行了“民主重建”，实现了行政、立法、司法权的分立和制衡，但这实质上不过是社会精英之间的权力再分配，普通民众的处境每下愈况。正如诺贝尔文学奖得主、尼日利亚人权活动家沃勒・索卡因(Wole Soyinka)所言：“依靠社会的塔尖，看来不过是近代版的偶像崇拜――把清寒的高处当作共同体的发祥地来崇拜。我们要寻找的理想境界在权力金字塔的底部。”殷鉴不远，那么，通过地方自治，真正实现权力的大众分享，或许为后来者提供了一种避免重蹈覆辙的可能选择。
　　民众利益的兼顾和政府间关系的民主化、制度化
　　
　　按照亚伯拉罕，林肯1863年11月在葛底斯堡(Gettysburg)的著名演说，一个民主的政府应当做到“民有、民治、民享”(gov-emment of the people by the people andfor the people)，也就是说，不仅要实现人民对国家的管理，而且应尽可能满足普通民众的要求并体现他们的利益。
　　美国拉法耶学院教授约翰・金凯德(JohnKincaid)指出，一个民主的联邦制国家在理论上有以下长处：它能针对形形色色的公民各种各样的偏好，更有效地生产并提供公共服务；对一个多样的公民集体而盲，它能更好地调整政府的得失，因此公民可以更为公平地得其所付，付其所值；它更能协调公共物品及其空间特殊性，尤其是生产不同公共物品的、不固定的规模经济；它在政府领域加强了竞争、试验以及创新：它能对公民偏好做出更及时的反应，地方和地区政府尤其有权威和能力对之做出反应；政策制定更透明，更能对公民负责；对次国家的地区关怀更为敏感；能够改善各级政府之间以及公共部门和私人部门之间在提供公共服务方面的畅通和协调。
　　而全球化的结果使得地方在公民生活中的作用越发重要。正如罗纳德・瓦茨(Ronald Watts)所说的那样，交通和通讯技术的发展，“使全球最偏僻的村落也产生了在全球市场中获得商品和服务的欲望”。这样，政府越来越要面对其人民既要做全球消费者，又要做当地公民的愿望。而“民族国家离民众太远，既让人感不到直接的民主，又不能对公民的关注和要求做出明白的反应”。而且，由于和全球化相伴而来的一体化的发展，主权国家的权威受到削弱，地方与地区在高度竞争的全球经济中需要更多的自我保护，这便在许多民族国家内部造成了权力下放的压力，地方自治的要求愈益迫切。有学者认为，在这种情形下，具有不同治理层级的联邦政治体制提供了一种协调全球和地方公民多样需求的可能办法。
　　地方分权的实现还意味着政府间关系的民主化。由于地方政府有了更大的自主权，可以因地制宜地采取更为灵活的政策，也由于受到地方民众的监督，其积极性可以得到更充分的发挥。民国元年，在《中华民国大总统孙文宣言书》中，孙中山就表示，“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜。前此清廷强以中央集权之法行之，遂其伪立宪之术。今者各省联合，互谋自治，此后行政期于中央政府与各省之关系，调剂得宜”(《孙中山全集》第2卷，中华书局1982年版，第2页)。1921年，孙中山就任非常大总统时再次强调，“集权专制为自满清以来之秕政。今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治……中央分权于各省，各省分权于各县”(《孙中山全集》，第5卷，中华书局1985年版，第531页)。1956年，毛泽东在《论十大关系》中也指出，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”“我们要提倡同地方商量办事的作风……凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”
　　然而，终民国之世，始终未能实现国家的真正统一，也就谈不上妥善处理中央和地方的关系。新中国成立之后，依据政治、经济发展的需要，国家曾经几度对中央和地方的关系进行调整。但是，实事求是地讲，几乎每次调整都不能算是十分成功的。回顾我们在这方面走过的道路，那种“一放就乱，一乱就统，一统就死”的现象仍然历历在目。长期以来，一直难以走出“统一放一收一放”的历史怪圈。
　　而联邦制则更强调政府间关系的制度化。根据丹尼尔・J・伊拉扎尔的研究，联邦主义最初是一个宗教概念，见于《圣经》中对上帝和以色列人关系的描述。以色列十二部落与中央政府之间的管理关系是用神契或联邦方式界定的。Federal(联邦的)一词来自拉丁文foedus。Foedus即神契的翻译。而神契covenant)一词就包含着共识和立宪这两个对于联邦主义的理论和实践来说至关重要的因素――“具体地说，人类的制度是经过彼此同意而建立的，人们以此为目的设立契约以处理种种事务。”而二者作为上帝和人关系的一部分载人《圣经》，则使它们在人类事务(尤其是在西方世界)牛具有了非常特殊的地位。在十六到十七世纪的宗教改革中，加尔文等创建了一种联邦主义神学，按照这种神学的观点，“世界以上帝和人之间的根本神契为中心，辅之以人与人之间的约定，以实现种种社会、政治和宗教的目标。”这些思想对美国联邦制度的设计者产生了很大影响。联邦的一个重要的特点就是，通过契约来维系多样化、共识和立宪政治。无论是联邦政府，还是构成单位政府，每一级政府都由宪法而不是由另一级政府授予主权。在宪法中明确规定了中央和地方对立法权、行政执法权以及财政资源的分配。这就避免了二者权责不明或者关系频繁变动状况的出现。
　　对多样化的兼容与尊重
　　联邦政治体制对民主的保障还表现在对多样化的兼容和尊重方面。而正如托马斯・弗雷纳所言，“多样性问题不仅仅是个人权利问题，在很大程度上是个国家问题；而且――更重要地――是一个事关现代民主的经典多数原则的问题。”
　　加拿大蒙特利尔大学教授丹尼尔，威恩斯托克(Daniel Weinstock)指出，“民主制之合理性的核心是基本的公平，它通常与这样一个事实相联系，即在一个民主机制的政治空间内没有永久的少数。一个人今天在某一政治争论中发现他或她处于少数地位，不久或稍后将在另一政治争论中处于多数。然而，文化上处于少数的成员，其利益非常紧密地与他们的社群及其成员资格联系在一起，他们构成了――至少是潜在地构成了――永久少数。”因此，有学者认为，在一个奉行多数统治的民主原则的国家中，只要国家政治反映了或隐或显的民族利益，少数民族便总处于不利地位。
　　托马斯・弗雷纳则指出，“国家赖以组织的民主原则产生于这样一个观念：通过民主而理，陛的对话，维护公众利益的最佳主张将最能说服人并赢得人。”“通过国家政治来决定收入如何在公民中分配的所谓分配冲突(distrbutional conflicts)就是这种情形。”但是，多数人用以进行统治的民主话语对于“绝对冲突”(categorical conflicts)是不适用的，“在绝对冲突中，就不可能通过合理主张来游说对手和犹豫未决者。”而由民族身份和文化差异引起的冲突就属于“绝对冲突”，因为民族身份是基于一些主客观的特点而确定的――这些特点来自共同的语言、宗教、文化和历史，它们是情感创造的象征――这种身份是给定的，不会因他人的理性主张而改变。
　　因此，在多种民族和文化共存的社会里，单纯的多数制原则可能演变为多数人的暴政。而正如罗纳德・瓦茨所言，“联邦政治体制的目标就不是在一个大政体中取消多样，而是让它们和平共处。”联邦制可以在一个国家内容纳多种忠诚，容纳不同层次的政府，甚至进行主权分享。联邦制对于自治和共治双重目标的尊重和兼顾，使得这些可能处于永久少数地位的特殊群体的利益可以受到更为有效的保护，为相关问题的解决提供了一个富有潜力的框架和有效的制度支撑。
　　德国海德堡大学教授萨布拉塔・K・米特拉(Subrata K．Mitra)的文章，就探讨了在印度这样的多种民族和语言共存的国家，通过联邦制的框架和民主的政治结构，将语言的张力降到最低的经验。丹尼尔・J・伊拉扎尔讨论了联邦制为维系宗教多样性所提供的可能。沃勒・索因卡则向人们揭示了在非洲大陆，由于忽视多样性的现实，而将经历迥异的各个民族硬扯在一起所造成的灾难性后果――这一点，人们也不难从冷战后此伏彼起的民族和宗教冲突中得到充分的了解。沃勒・索因卡表示，“如果说二十世纪的卢旺达、索马里、塞拉利昂、利比里亚、刚果、苏联、南斯拉夫教会了我们什么的话，那就是不要受中央集权的诱惑，把权力分给各层人民去负责。”
　　此外，联邦制所表现出来的兼容多元的精神对全球治理(dobed govemance)也具有借鉴意义。在全球化的条件下，国家主权同时向上下两个方向让渡。相互依存的加深和全球性问题的出现愈来愈要求人们对超国家的政治空间进行管理和规范，不过，很少有人怀疑，国际社会的无政府状态仍将长期存在，尽管不少人提出过关于世界政府的种种设想，但是，迄今为止，都缺乏实现的可能性。因此，最为可行的措施可能仍然是在主权国家之间形成有效的合作机制。但是，与多民族国家内部的各个组成单位相比，在漫长的历史发展进程中形成的各个主权国家之间存在更为显著和深刻的差别。而联邦制的形式及其体现出来的精神，也许会为有效的全球治理提供不少有益的启发。
　　问题的复杂性
　　然而，正如罗纳德・瓦茨指出的那样，“在当前的全球化语境下，结合共治和自治的联邦制确实提供了一种通过代表制度来兼容同一与多样的长处的有效方法。但是，它们不是医治人类政治疾病的万能良药，而且，也确实存在一些重大的失误，需要我们进行认真的思考。”或者如丹尼尔・威恩斯托克所说，“联邦制是一把双刃剑。”对其复杂性，应该保持足够清醒的认识。
　　丹尼尔・J・伊拉扎尔指出，设计联邦主义“是为了防止暴政而不防止治理”，它是“出于人民和政治实体为共同的目标团结起来、但同时又要互相独立以保持各自的完整这样一种需要。这就很像既要吃掉蛋糕又要留着蛋糕，二者兼得那样。”联邦制结构需要设法调和两种对立的目标：一方面中央政府必须强而有力，令行禁止;而同时必须承认利益的多元及文化和民族的多样性。但是，正如丹尼尔・威恩斯托克所言，联邦改制会产生新的行政和政治单位，划分出新的地域实体。“新产生的政治亚空间和随之而来的新的认同和团结情感，会使取得国家层次的认同和团结更为困难。”尤其是，“它会削弱在单一制政府领导下形成的社会成员之间的团结”。然而，如果要在一国内部“较穷和较富的地区和公民之间进行资源的再分配，做贡献的公民必须与受益的公民之间具有强烈的团结感”。“由于产生了具有潜在竞争性的新的认同，联邦制会阻碍达到公平分配物质资源这样的社会目标。”
　　联邦制所蕴含的这种认同的危险可能会引起联邦成员之间、成员与中央政府之间的紧张与冲突，带来更多的离心倾向。这种倾向，往往由于地方精英谋求扩大自己政治权力的努力而被人为地加剧，甚至会引发分离主义的狂热一为了便于理解这一点，我们可以举出备受国人关注的“台独”势力发展的例子，作为也许不甚恰切却颇具说服力的例证：1980年代以后，随着蒋经国的去世和李登辉政权的出台，越来越多的台湾本地官商资产阶级接管公营大企业、银行、政府行政体系、军部和情治机关的领导职位，台湾新的“国家政权塑造”(statebuilding)逐步完成。相应地，“台湾独立论”正式成为后蒋时期李氏国民党政权的官方意识形态(陈映真：《帝国主义和后殖民地的精英》，《陈映真文集，杂文卷》，中国友谊出版公司1998年版，第0492~493、496页)。台湾当局一步步地推行“去中国化”意识形态，在岛内不断挑动省籍矛盾。李登辉时代结束后，政权进一步转移到以“台湾独立”为公开目标的政治势力手中――因此，人们普遍担心，联邦分权可能是国家走向分裂的第一步。那么，如何将民族、文化和利益的多样性同成熟且团结一致的国家观念协调起来，在实现自治的同时，保持共治的有效进行，就成为联邦政治体制必须予以妥善解决的一个重要问题。
　　此外，增加政府的层次，会妨碍集体行动，带来政治和经济上的低效率；可能会出现政策上的矛盾和重叠，以及社会政策上不计后果的恶性竞争，导致片面追求政绩和沽名钓誉；当各地政府的官员极力动员自己的选民来选举自己时，就可能人为加剧地区内的紧张；在政治单位之间设置关税和其他壁垒，会形成市场分割，引致资源配置的扭曲，并给人民造成沉重的经济负担。在这一点上，中国战国之世的状况或许略相仿佛，荀子分析当时山东六国亡国的原因：“今之世……厚刀布之敛以夺之财；重田野之赋以夺之食；苛关市之征以难其事……是以臣或弑其君，下或杀其上……无它故焉，人主自取之也”(《荀子・富国》)。在这样的情况下，秦国终于完成了中国的统一，实现了荀子和孟子等“关市几而不征”，“四海之内若一家”(《荀子・王制》、《孟子・公孙丑上》)的政治理想，并从而奠定了中国数千年大一统局面的基础。
　　地方自治所面临的另一个问题是要警惕这一要求成为地方实力派谋求合法性的借口。在这方面，中国1920年代的“联省自治”运动的教训值得深刻总结。在北洋政府时期，军阀混战，生灵涂炭，其中以湖南受祸最烈。1920年6月，旅沪湘人组成的“湖南改造促进会”发表“改造湖南宣言”，主张“湘事湘人自决”。一时之间，“联省自治”思潮得到了广泛响应。具有不同政治倾向的学者梁启超、章太炎、胡适、周鲠生等都对此表示支持，当时年轻的毛泽东也赞同这种主张。胡适在《联省自治与军阀割据》一文中提出，要“建设在省自治上面的联邦国家”。他认为“用集权形式的政治组织，勉强施行于这最不适于集权政治的中国”，是当时军阀割据的一大原因。而“根据于省自治的联邦制，是今日打倒军阀的一个重要武器”(《胡适文集》，第3卷，北京大学出版社1998年版，第372页)。但事实上，当时的“联省自治”却成为军阀争斗的一种工具。割据一方的湖南军阀赵恒惕、四川军阀刘湘、西南军阀卢焘和陈炯明都高唱“自治”的口号。皖系军阀卢永祥在浙江、奉系军阀张作霖在东北，也都扛出了“联省自治”的招牌，以对抗直系势力，维持自己的统治。在当时，蔡和森就批评说，“力能进取的军阀，便倡武力统一，或主张有力的中央政府(如曹、吴)，仅能自保或希图自保的军阀，便倡联省自治或筹备制省宪，举省长(如川滇)，同一军阀进攻时便宜布武力统一，退守时宣布联省自治(如奉张)……凡此种种，无非是封建的残局之下，军阀专政，军阀割据的必然现象和趋势”(《武力统一与联省自治――军阀专政与军阀割据》，《蔡和森文集》，人民出版社1980年版，第104页)。
　　而且，正如丹尼尔・威恩斯托克所言，联邦体制可以是两个全然相反过程的产物，其一是单一制国家的联邦化。近期西班牙的宪政改革就是一例。这样的过程可以称作“联邦改制”。其二是两个或更多独立政治实体达成建立共同政治框架的协议。美国和加拿大的联邦便属于这种情况。这种过程则被称为联邦整合(federal integration)。二者虽然殊途同归，但其社会和政治含义却大不相同。另外，在多民族的联邦国家内部，“存在两种不同的联邦制逻辑――第一种是要求对所有行政单位平等对待，第二种是要求各族群居住地之间的平等”，这就涉及到联邦分权是否一律对称的问题，可能引起争执。在自由主义、个人主义和多民族共同体的联邦制之间也存在重大的区别；而且，许多因素，如构成单位的数量、彼此的地域、人口、财富状况等都会对联邦制的实际运作产生影响。就其经济结果而言，联邦制国家中不仅有世界上最富有的国家，而且也包括世界上最贫穷的国家。
　　对制度和舆论环境的要求
　　联邦制的推行和地方自治的实施需要良好的制度和舆论环境，应当和一系列相应的制度建设相辅而行，而且一定要对社会风尚有所考虑。
　　为防止地方分权成为国家走向解体的前奏，有必要培养各组成单位成员共同的国家认同。斯里兰卡政府“宪政改革一揽子方案”的策划者、主张建立“准联邦制”(quasi―federal structures)以解决民族冲突的内阁部长伽米尼・拉克什曼・佩里斯(Camini Laksh-man Peiris)特别强调，在正视民族感情和地方利益的同时，也应警惕这种力量可能成为分裂的工具。在地方分权的同时，应当塑造人们的公共意识，“要让人们相信准联邦制不会肢解国家，而是使高度多元的国家维持其单一的地位”。“应当让人们明白，只有结构的形成和巩固才能使来自不同文化背景的人民感到居国如家。”应当培育令人神往的总体国家形象，让公民感到只有在联邦国家的大屋顶之下，少数民族的文化、语言和神圣制度才能得到从里到外的有效保护，地方的利益才能得到更好的实现，这就会让分离者感到自惭形秽。丹尼尔・威恩斯托克则指出，在联邦制国家各族群之间要强化这样的一种共识，“即作为不同族群成员的个人，他们的利益在联邦之内比在联邦之外更可能得到满足，不同民族成员都不认为对方威胁了自己的利益”。进一步，应当努力让不同族群的成员看到，他们乐意成人之美，从而最终造成一致的政治认同――“它并不完全取代各个民族和族群的认同，而是成功地与它们取得一种平衡”。
　　成员间的相互同情、信任、妥协以及对宪政体制的尊重同样必不可少。约翰・密尔(John Smart Mdl)曾经将“居民之中应有足够多的相互同情”作为稳定的联邦必须具备的首要条件(《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第231页)。罗纳德・瓦茨认为，联邦制要有效实行，非常重要的一点是，“要在联邦内不同群体之间发展出相互信任的关系，并要强调一种宽容和妥协的精神”。而且，联邦制的效果如何，“要看公众在多大程度上愿意尊重宪法条款、宪法结构以及有关法律规定”。托马斯・弗雷纳则强调说，“意图繁荣多样性的国家，应有思想准备，为让不同种族社区和平共处而接受妥协。”在他看来，“国无信则不存。当面临现代的多样性挑战时，我们必须意识到信任不可或缺。国家不仅需要人民信任它的制度和领导，各共同体之间还需彼此信任……只有在根本的信任之上，多样性才可能在多民族国家成立。”
　　另外，也是特别关键的一点，正如加拿大多伦多大学教授戴维・卡梅伦(DavidCameron)所言，联邦制的成功运作，离不开一个最为重要的环境，即民主规范与民主价值的大框架。1922年，在联省自治论甚嚣尘上的时候，陈独秀就尖锐地指出，由于民主制度的根本缺乏，“在人民政治能力的事实上，无人敢说这样大的自治权马上就能够归到人民手里”，因此，并非建设在人民实际生活的需要上面，而是完全建设在武人割据的欲望上面的“联省论”，“不过联省自治其名，联督割据其实，不啻明目张胆提倡武人割据，替武人割据的现状加上一层宪法保障。武人割据是中国唯一的乱源。建设在武人割据的欲望上面之联省论，与其说是解决时局，不如说是增长乱源”(《对于现在中国政治问题之我见》，《陈独秀著作选》第2卷，上海人民出版社1993年版，第377-378页)。整个国家的民主制度设计，包括宪法体制和政府体制的设定、政党制度、选举制度以及法律体系的选择、争端解决机制的形成，也包括良好的金融制度以及合理的税入分配和财政转移机制，对于联邦的运行和演化都有着至关重要的影响。戴维・卡梅伦与分别来自澳大利亚悉尼大学和墨尔本大学的学者布莱思・R・奥帕斯金(Bfian R．Opeskin)和麦克尔・克罗米林(Nichael Crommdm)分别研究了联邦体制下政府间关系的结构、运行和争端解决的各种机制。来自加拿大阿伯塔大学和昆斯大学的彼夫・达尔比(Bev Dahbby)和罗宾・鲍德威(Robln Boadway)，对财政分权的效益和代价以及联邦和地方的税收分配问题进行了讨论。国际经合组织官员皮特・怀特福德(Pteter White,rd)则就收入保障方面的权力下放与公平的协调之间的关系进行了阐述。
　　民主制度的实施，离不开训练有素的民众，但是对普通民众而言，他们很少有机会接受这方面的锻炼。这就涉及到近代中国各派政治力量曾经往复辩论的如何“开启民智”的问题。在这里，公共辩论的作用似乎应该引起特别的重视。英国政治理论家鲍桑魁(Bernard Bosanqu~)在《关于国家的哲学理论》中指出：“把各阶级或阶层在议会中讨论的情况公之于众，是进行公民教育的重要手段。如果说人人都知道什么对国家有利……那是完全不符合实际的。国家利益是在陈述和讨论中通过调整个人对由批评证明了的事实与需要所持的观点而形成的。”“众多个人根据公之于众的政治讨论作出的自由判断就是‘舆论’。从舆论中可以看出实际存在的矛盾。作为公众的意见，它是真实可靠的，并含有国家的道德精神”(商务印书馆1995年版，第273页)。通过公共辩论，将使人们得到参与和实践民主所必不可少的训练，增加其对各种相互歧异的意见的了解、分辨和抉择的能力。而正如加拿大多伦多大学教授里查德・西米恩(Rmhard Simeon)所言，联邦制正是一种对公众开放并受到公众舆论约束的政府间关系体系。这种民主的国家结构形式应当以公共辩论为基础和准备，同时也可以为公共辩论提供制度上的保证。人们看到，近年以来，这样的公共辩论在中国正在渐成气候，可以预见，这对于中国社会的发展将带来积极的影响。而在进行公众辩论的多种渠道中，大众传媒(包括公众性的杂志)发挥着重要作用。而《国际社会科学杂志》(Intrnational SOcial Science Journal)就是世界公共辩论的一个论坛。作为联合国教科文组织创办的一份综合性社会科学季刊，《国际社会科学杂志》同时以中、英、法、俄、阿拉伯等多种语言出版，每期围绕一个公共话题(如贫困、犯罪、人权、政府角色、移民、全球化等)，约请政治学、经济学、社会学、历史和文化研究等方面的专家，从各自的专业角度展开讨论，体现了国际学术界对这些问题的最新研究成果。这些成果，无论是对于增强一般公众的民主素养，还是为决策者提供“他山之石”的镜鉴，其作用都是值得重视的。
　　此外，与其他政治体制一样，联邦结构也必须适应经济、政治和社会环境的变化。而且，正如罗纳德・瓦茨所言，“在推广联邦制思想的过程中，一般而言可以有许多变化形式，即使在某种特别的联邦制之内也是如此。”“能否协调好政治多样性，不仅仅取决于是否采用了联邦制，而且还要看所采用的具体形式或变体是否充分表达了那个社会的愿望和要求。”“说到底，联邦制的推广包含一个实事求是和慎重稳妥的问题。因此，在二十一世纪变化的情况下，如果要继续实行这种政治体制，就需要进一步的创造。”齐白石论画有云：学我者生，似我者死。即使是一种完美无缺的制度，胶柱鼓瑟、照抄照搬也必然带来恶果，更何况世界上并不存在这样的样板呢?
　　附记：除另行出注者外，本文的全部引文均来自《国际社会科学杂志》中文版第19卷第1期的有关文章。

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