近亿住房公积金蒸发之谜
时间：2020-04-24 05:17:56 来源：千叶帆 本文已影响人
近日，一起涉及近亿元公积金的大案在云南丽江市落下帷幕，案犯是原丽江市住房公积金管理中心主任王琼英。此案于今年7月由丽江市中级人民法院终审判决：王琼英因滥用职权罪和受贿罪，两罪并罚，判处有期徒刑6年。
据悉，2004年到2005年期间，由于王琼英的违规操作，先后使用大量住房公积金通过中国科技证券有限公司(以下简称中科证券)购买国债；后因中科证券在经营中严重违法违规，存在巨大经营风险，2006年2月24日，中国证券投资者保护基金有限责任公司对中科证券进行行政清理。次年9月，经北京市第二中级人民法院裁定，中国科技证券有限责任公司已构成严重资不抵债，无法清偿到期债务进入破产还债程序。经破产管理人审查，丽江住房公积金管理中心债权为9300余万元。据市公积金管理中心有关负责人介绍，这个数字已占当时整个丽江公积金总额的1/3。
庆典上5000元的小红包，
牵出掌控数亿资金的公积金主任
2003年5月，38岁的王琼英被任命为丽江市住房公积金管理中心（以下简称丽江公积金中心）主任。履历资料显示，这位纳西族女子具有大学文化，1984年参加工作，1998年，经过相关政策调配，成为公务员。
同年7月，个体经商户赵焕愿以150万的价格买下王琼英的父亲王继元在丽江古城区的一处房产。为实现这笔交易，此人分别从银行和丽江公积金中心贷款，其中第二笔贷了29万。
这29万，成为王琼英后来被控有罪的第一个经济问题。检察机关定性：赵焕不符合从公积金中心贷款的要求，但身为中心主任的王琼英依然为他办理了贷款，还从赵手中收取了部分钱款，作为其父的房款。
检察机关提出的另一项指控是：丽江中海房地产公司开发河滨花园小区的一部分资金来自丽江公积金中心。《起诉书》上称：该项目实施过程中，丽江公积金中心多次违规通过其华坪管理部，向中海公司发放贷款1945万元人民币。该公司为表示感谢，陆续送给时任中心主任的王琼英1.5万元。
记者调查了解到，该项目举行竣工庆典时，王琼英是受邀参与的领导之一。根据业内惯例，她在庆典期间接受了开发商所给予的5000元红包。这个红包后来成为了牵出这位掌控着数亿公积金的一把手的线索之一。
丽江公积金中心进军国债市场
今年2月22日，王琼英职务犯罪案在丽江市玉龙县人民法院公开开庭，数十名当地政府官员及工作人员旁听。如此引人注目，并不在于以上两项数额仅30余万的挪用和受贿，而在于另一条被控的罪名——滥用职权。因为根据公诉人指控，由于此项罪行，王琼英给丽江公积金中心所造成的直接经济损失就达9300多万元之巨。
事情要追溯到王琼英刚刚调入丽江公积金中心任职的2003年底。
一天，王琼英通过时任云南省建设厅住宅与房地产管理监督处副处长、后来调任公积金监督管理处处长的张广云，认识了中科证券昆明营业部经理张广南。能结识这位操控丽江公积金的头号实权人物，一直在努力开拓公积金客户源的张广南非常高兴，他立即通过各种方式，亲自并派人大肆宣传中科证券，其中尤其重要的一点就是，强力推荐其国债业务。
几番接触后，王琼英心动了。2004年4月，王率领中心相关负责人一行七人，在张广南带领下，专程前往北京中科证券总部进行考察。根据张广南回忆，经其引见后，总部相关负责人通过中科证券就国债投资的情况，向丽江公积金中心做了详细介绍，双方谈得很融洽。
4月20日，双方正式签署《国债托管协议书》，约定丽江公积金通过中科证券购买1000万元记账式国债，即将1000万元国债托管给中科证券公司，该公司向丽江公积金中心按年收益6%支付利息。次日，1000万资金就从丽江公积金中心的账上，划进了专用于投资国债的21000217账户。
或许是觉得找到了一条牢靠的生财之道，同年的7月，丽江公积金中心决定购买第二批国债，当月19日，1015.3万资金又划进了2100027账户。
就以上两笔国债投资，丽江公积金中心随后又与中科证券公司签订补充协议，允许就此开展国债回购业务。
一位熟悉本案案情及业内规则的资深法律界人士告诉本报记者：丽江公积金中心允许托管方中科公司回购，这正是导致这些资金损失的关键原因，“允许回购，托管关系就变成了委托理财的关系。据我了解，中科公司据此拿这些客户的国债向银行抵押，贷出现金用于短期的证券投资，亏掉之后无法偿还，所以，丽江公积金中心用公积金购买的这些国债，就被银行拿去抵债了。”
对于这些资金的损失原因，检察机关的表述是：“被告人王琼英在未经认真考察调研，仅仅单方面听取中科证券公司个别人员介绍的情况下，不经考察组民主讨论、不经管委会（记者注：指丽江公积金管理委员会）批准，就擅自轻率作出决定……”
“请问什么叫‘未认真考察调研’，怎样才是足够‘认真’？”王琼英家属为其委托的辩护人、云南新洋务律师事务所的苏建明律师在法庭辩论阶段反驳：“考察中，被告一行查验了中科证券的《营业执照》、《组织机构代码证》和《经营证券业务许可证》。从国家工商总局颁发的《营业执照》上记载的注册资金中看到了10亿多元的资金实力；从中国证监会颁发的《经营证券业务许可证》看到了它属于证监会的直属机构和经营证券业务的合法性……落实了中科证券公司是财政部直属的一级国债承销商，其资质和相关的法律手续均完全齐备，可以说，考察的基本目的已经达到了。现在以‘事后诸葛亮’的态度指责当初的考察不认真公平吗？其次，指控“不经民主讨论”也是没有根据的，因为不论国家法律法规，还是公积金管理委员会的议事规则，或者是公积金中心的管理制度，都没有必须这样做的程序规定……”
相关部门三令五申，
王琼英一错再错
2004年7月15日，建设部紧急发出建金字（2004）122号文《关于对使用住房公积金购买国债情况进行自查自纠的通知》，要求在国务院有关部门没有制订《住房公积金购买国债暂行办法》以前，各公积金管理中心一律暂停在证券交易市场进行国债买卖和回购的业务，已经在证券公司资金结算户中的资金，应立即收回。
8月6日，云南省建设厅以云建房（2004）595号文的形式，将建设部紧急叫停公积金投资国债行为的文件转发给了省内各公积金管理中心，再度重申“叫停令”。
形势可谓风云突变，已有两千多万资金深陷其中的丽江公积金中心由此成为云南省相关分管领导的心头病。但各级相关部门的多重禁令，还是没能挽住丽江公积金管理中心一错再错的脚步。
检察机关在其《起诉书》中指控：2004年11月5日至2005年3月1日期间，在明知以上所有文件精神的情况下，王琼英指令中心另一负责人和志辉（另行处理）分5次将8000万元住房公积金上划到了在中科证券公司开设的21000217账户，作为国债备购金。之后的7月18日，又在中科证券昆明营业部开设了一个新的21000866账户，并将8000万元备购金转入了这个新账户。
根据王琼英供述，她曾在各种不同场合、多次向云南省建设厅住房公积金监管处张广云处长请示，张多次解释说：上级要求清理和暂停的，是违规购买国债的行为，即在二级市场购买国债并收取高额收益的行为，而《住房公积金管理条例》所允许的在一级市场购买国债的情况并不在此例，只要是在一级市场购买并不托管，就是合规、安全的。
中科证券崩盘，
近亿元公积金“蒸发”
2005年7月，云南省建设厅下发紧急文件，要求对所有使用公积金购买国债的情况进行清理、检查。而在此前，业内就不时有关于中科证券公司已经“资不抵债，无法经营”的说法传出。
“流言”止于证券行业主管机构的一纸“决定”——2006年11月7日，中国证监会下发《关于撤销中国科技证券有限责任公司的决定》（证监机构字[2006]274号），将中科证券公司予以撤销。根据相关文件规定，众多在中科证券所属营业部开立的资金账户内的资金，均不纳入国家收购范围，各有关单位或个人基于这些账户形成的对中科证券的债权，将转入破产程序依法处理。
2007年9月7日，北京第二中级人民法院裁定中科证券进入破产还债程序。同年9月17日，该院向丽江公积金中心发出《已知债权人申报债权通知书》，经破产管理人审查，认定丽江公积金中心的债权为9326余万元。
丽江公积金中心组成追债小组，赴北京中科证券公司总部追债。其中，作为第一责任人的中心主任，王琼英在和中科昆明营业部交涉的间隙，也陆续北上近20次。但追债的工作推进得异常艰辛。
在中国证监会的撤销令下达后，中科证券公司残留的部分优良客户群被安信证券股份有限公司接收。这家于2006年8月才在深圳注册成立的证券公司，2007年10月19日发布公告称：该公司不承担原中科证券公司的任何债权债务。
罪犯获刑6年后，
巨额资金去向依然悬疑未决
根据目前已经查明的情况，丽江公积金中心已经用于和准备用于购买国债的约1亿元公积金中的后者即8000万备购金，于2005年7月18日转入在中科证券昆明营业部开设的新账户21000866之前，就已经被中科证券公司支取，挪作他用。也就是说，丽江公积金中心出于尽量安全的考虑，而另开账户的做法形同虚设——这8000万元公积金，只是账面显示转入了新账户，实际上，它已经“人间蒸发”。
案件审理过程中，辩护律师一直坚持做“无罪辩护”。他提出一个基本观点：检察机关所指控的滥用职权、挪用公款和受贿三项罪名如果成立，必须有一个共同的前提，那就是王琼英属于国家公务人员。但实际上，丽江公积金中心在经过改制后，经费来源为自收自支，其管理和运作模式也已经企业化，而王原先所拥有的“副处”的行政级别也早就不存在了，“皮之不存，毛将焉附”？
审理过程中，被告席上的王琼英陈述：由于国家对新生事物公积金的管理不规范，丽江公积金中心又被地方上定性为“自收自支”的企业化管理的事业单位，而其他地方的公积金中心大多为全额拨款的行政事业性单位。由于国家对公积金利率的不断下调，出现了“政策性利率倒挂”，丽江公积金中心每年要亏损近500万元，整个丽江公积金中心的运作举步维艰。所以，“为在国家政策允许范围内最大限度地盘活资金，创造效益，弥补亏损，改善工作环境”，丽江公积金中心决定投资国债来改善整个丽江公积金事业所面临的困境。
案发后，丽江市审计局对丽江公积金中心进行审计，结论是：“建议中心专题向丽江住房公积金管理委员会反映，适当调整运行机制，最终将工作重心调整到对住房公积金的缴存管理及贷款服务上来……从购买国债的整个过程看，中心的行为并不能说没有依据，也不能确定违反了管理规定，但资金仍然没能避免不安全的实际。”
丽江当地审计系统一位工作人员私下向记者谈起这份审计报告时，痛心地分析：丽江公积金管理机制的问题，正是迫使公积金流向国债市场，以期获利的症结所在，“任何一项公益性或公共性的事业，实行完全的企业化管理和运作都肯定会走入误区。”
经过审理，对于公诉机关所提出的滥用职权、受贿和挪用公款三宗罪，丽江市玉龙县人民法院认为滥用职权罪、受贿罪成立，而挪用公款罪不成立。于是，作出一审宣判，两罪并罚，判处王琼英有期徒刑8年。
一审判决后，王琼英提出上诉，要求改判王琼英无罪。而与此同时，一审公诉机关丽江市人民检察院则认为8年的判决太轻，提出抗诉。该院公诉处长何树云称：一审对王琼英犯挪用公款罪的认定事实及性质上的判定错误，应对王琼英以挪用公款罪追究刑事责任。
丽江中院经过审理认为，王琼英的确有利用职务上的便利，违规发放贷款的行为，但其发放贷款曾有完善的贷款手续，并经催收已全部偿还了本息，其不完全符合挪用公款罪的构成要件。此外，王琼英身为丽江市住房公积金管理中心主任，受国家机关委托行使对住房公积金管理及运作等职责，但其违反国务院、财政部、建设部的有关规定，超越职权范围，违法决定处理其无权处理和决定的事项，致使巨额住房公积金遭受重大损失，其行为已构成了滥用职权罪。
丽江中院认为原审对案件的定性无误，“事实清楚，证据确凿”，只是，“量刑偏重”。今年7月初，该院作出终审改判，将王琼英的刑期从8年降到了6年。■
编辑：卢劲杉
专家点评：
一位业内资深的专家级人物告诉本报记者：公积金所面临的最大问题在于其管理模式和体制。根据《住房公积金管理条例》第八条明确规定，政府应当设立住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策机构。住房公积金管理委员会的成员中，人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3，工会代表和职工代表占1/3，单位代表占1/3。由于这些人分散于不同单位，要聚集起来开会决策某个公积金管理中的具体问题，非常麻烦，也非常不现实，基本不具有可操作性，这就使得这个委员会实际上是形同虚设，毫无作用。
这位专家分析：目前云南省内各地公积金管理中心的运作情况各不相同，有的是全额拨款的行政事业单位，有的是企业化管理，没有任何拨款，其第一负责人有的是副处级，有的则没有行政级别。“企业化管理就有经营上的压力了，于是问题就出来了。我个人觉得，这个牵涉千家万户的公益性事业，必须全额拨款，实行完全的公务员管理办法，并与财政地方相对剥离，实行中央垂直管理，这样，才可能真正的管好。”
根据《住房公积金管理条例》第四十条规定，涉及住房公积金的金融业务，只能由同级公积金管理委员会所指定的银行办理。但在丽江公积金巨额损失的案件中，近亿元资金流入国债市场没有经过任何银行，而是经过了中科证券公司。谈到这起大案时，这位专家一针见血地指出：证券行业存在的问题更多，也更混乱，《住房公积金管理条例》确实规定“可以将住房公积金用于购买国债”，但只能是在一级市场购买，通过中科这样一家证券市场购买，其实就已经是二级市场了，即在证券市场投资国债。而公积金二级市场的投资行为，一向是法律法规所严厉禁止的。如果严格按照相关法律法规规定来实施对住房公积金的管理，令人震惊的“丽江公积金案”其实是可以避免的。
相关链接
《住房公积金管理条例》(1999年实施)第二十八条 住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债。
第四十条 住房公积金管理中心违反本条例规定，有下列行为之一的，由国务院建设行政主管部门或者省、自治区人民政府建设行政主管部门依据管理职权，责令限期改正；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
建设部建金字(2004)122号文《关于对使用住房公积金购买国债情况进行自查自纠的通知》(2004年7月15日下发)：
在国务院有关部门没有制订《住房公积金购买国债暂行办法》以前，各管理中心一律暂停在证券交易市场进行国债买卖和回购业务。管理中心在证券公司资金结算户中的资金应立即收回。
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