金融危机背景下金融业经营模式及相关法律规制指向
时间：2020-04-26 05:21:50 来源：千叶帆 本文已影响人
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摘要：金融业发展史上的任何一次危机，都会引发人们对金融业经营模式及相关法律规制的探讨和争论。金融业分业与混业两种典型经营模式各有其风险和优势，不能脱离特定时空场景来探讨。在规制我国分业大格局下混业实践涌现的情形时，相关立法和政策制定不能机械地理解分业、混业实践，需要尽可能地缩小立法和政策初衰与其客观效果之问的差距。要通过立法和政策强化金融监管，尤其要协调银监会、证监会和保监会“三足鼎立”格局中各监管部门的实践活动。
关键词：分业；混业；监管；金融危机
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1005－2674(2011)08－089－04
一、金融危机与金融业经营模式变革
金融业在现代国民经济中处于核心地位，金融危机在很大程度上成为经济危机最为严重的后果或是后者最为集中的表现，而每次金融危机过后，金融业的经营模式几乎都会发生相应的微调、变化或变革。就金融业经营模式而言，虽然不同国家的经营模式基于其本国经济发展轨迹和制度惯性而呈现出千差万别的样态，但就其本质而言，则主要有分业和混业两种模式，各国金融业具体的经营模式只是在以分业和混业为两端的光谱上所在的位置不同而已。
以美国金融业为例，进入20世纪后，随着众多投资银行、金融公司和保险公司的发展，商业银行存贷款业务和投资银行证券业务相互渗透，这实际上是典型的混业经营模式，在1929年开始的大萧条到来之前，政府遵循自由市场原则，只进行最低限度的管理以维持必要的市场秩序。1929～1933年的大萧条使美国金融业几近崩溃，大量银行破产倒闭，民众因恐慌而产生挤提行为，这种恐慌因混业经营而迅速蔓延至金融业的所有部门，金融业经营模式的负外部性展露无遗。罗斯福新政和之后大行其道的凯恩斯主义开启了美国金融业分业经营的大门。为恢复金融秩序，重建金融制度，罗斯福总统制定了一系列的改革措施，金融业开始实行严格的银证分离制度，将商业银行、投资银行和保险公司分开管理，以期强化政府监管，切断银行业与证券业及保险业之间的风险链接，这就好比在传统银行业和风险较高的证券业务之间建立了一道防火墙，其政策指向是确保银行业以及整个金融业的安全。美国国会也相应地通过了为数众多的相关立法，如《格拉斯－斯蒂格尔法案》(又称《1933年银行法》)、《1934年证券交易法》、《投资公司法》、《1956年银行控股公司法》、《1970年银行持股公司道格拉斯修正案》等。其中以《格拉斯－斯蒂格尔法案》最为典型和著名，该法案规定，从事存贷款业务的商业银行和从事承销发行证券的投资银行实行严格的分业经营，前者不能进行证券的承购和承销业务，除购买政府债券外，也不能经营长期投资业务，而后者则不能涉足存贷款等商业银行业务。
20世纪70年代，美国经济出现了严重的滞胀，凯恩斯主义受到空前质疑，以弗里德曼为代表的货币主义以及以拉弗为代表的供给学派开始要革凯恩斯主义的命，就像之前凯恩斯革古典自由主义经济学的命一样。同时，在尤其是弗里德曼等经济学家的大力推动下，美国政府废止了黄金与美元挂钩的体制，布雷顿森林体系崩溃。上述情形加上日益严重的金融“脱媒”现象促使美国政府放松其金融管制，金融期货和期权交易日益活跃，另外，颇令人感到意外的是，政府之前强化管制的措施却刺激了金融创新，那些能够成功绕过政府所设置的障碍的人获得了丰厚的回报。于是，主要以金融创新形式出现的各种金融衍生工具如雨后春笋般丛生，并且在短期内真的带来了金融业甚至整个经济体的繁荣。从20世纪80年代开始，共和党就积极游说，意图废除开分业先河的《格拉斯－斯蒂格尔法案》。1999年，《格雷姆－里奇－比利雷法案》(Gramm－Leach－Bliley Act)(又称《金融服务现代化法案》)终于获得通过，《格拉斯一斯蒂格尔法案》同时被废除。新法案事实上拆除了存贷款业务、证券业务和保险业务之间的防火墙，促成了如花旗集团等超大型、多业务金融服务集团的诞生，混业经营重新回到人们的视野中。很多论者都相信，《格拉斯－斯蒂格尔法案》的废除和新法案的出台是2008年金融危机的元凶之一，奥巴马政府发起的关于回归《格拉斯－斯蒂格尔法案》的争论进一步强化了人们的上述判断。
就我国的情形而言，改革开放之后，我国曾经实行混业经营模式，商业银行可以经营证券、信托等业务。但随着证券市场的爆炸式发展以及房地产业的勃兴，银行业信贷资金通过银行之间的拆借而大量涌入上述两个市场，尤其是证券市场，造成金融秩序混乱的局面。所以从1993年开始，我国基本确立了“分业经营，分业监管”的格局，1995年《中华人民共和国商业银行法》对此从立法上作了进一步确认。虽然我国大致确立了分业经营和分业监管模式，但在实践中分业经营并不是绝对的和纯而又纯的，如2004年，中国银行业监督管理委员会通过的《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》规定，经其批准，在中国境内依法设立的银行、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司法人以及外国银行在中国境内的分行可以开办衍生产品交易业务，其种类包括远期、期货、掉期(互换)和期权，以及包括上述一种或多种特征的结构化金融工具。同时，也有相当数量的论者认为，我国的金融业正处在从分业到混业的过渡阶段。
二、分业与混业的风险——收益
作为两种典型的金融业经营模式，分业和混业的孰优孰劣问题有待具体分析和权衡，任何脱离特定时空条件和经济运行状况的绝对化都会令人生疑。当然，就全球金融制度发展的脉络和历史走向而言，混业经营是发展的大势所趋。当前全球金融危机对混业经营模式的发展提出了重大挑战，但总的趋势还在，这就是为什么在金融危机的危难时刻，前美联储主席保罗·沃尔克(Paul Volcker)提出的旨在回归1933年《格拉斯一斯蒂格尔法案》的“沃尔克计划”仍在金融业界引起了广泛的争议。
一般而言，分业经营具有如下优势：第一，降低金融风险。分业经营模式阻断了存贷款业务与证券业务、保险业务之间的风险关联，即便其中存在较高风险的证券业务等领域出现危机，分业经营模式也可在一定时期内将风险隔离在发生危机的领域，不致使其迅速扩散，这能够为应对危机争取时间和空间。第二，稳定金融秩序。分业经营使商业银行、证券公司和保险公司各自在其划定的业务领域内开展经营活动，任何跨界、越界行为很容易被发现和及早制止，这对于金融业的有序运行是有益的。第三，便于金融监管。以我国为例，我国既奉行分业经营，也奉行分业管理和监管，一行三会(中国人民银行、银监会、证监会和保监会)的机构格局和三会独立监管的运作模式就是针对分业经营设计构建的。但分业经营的优势中恰恰包含着其内在的缺陷：首先，与国外金融巨头相比，我国金融企业规模偏小，在全球金融一体化大背景下，这种局势不利于我国金融企业与境外企业的竞争与合作，而分业经营模式是这种局面的诱因，同时它也无力改变这种局面。由于分业经营，金融企业之间无法通过合并业务、并购和控股等形式实现有效联合，很难取得规模效益。其
次，我国金融企业普遍存在资金实力不足、资本充足率较低、不良资产比率较高等难题，分业经营对这些难题的解决明显无所助益，因为分业经营本身就决定了金融企业资产结构单一、融资能力偏低。再次，我国金融企业业务品种单一、盈利能力较弱。国外大型商业银行收入构成中，表外业务和中间业务占据相当大的比重，而我国商业银行业务主要是信贷业务，表外业务和中间业务所占比例很小。最后，分业经营不适应我国加入世贸组织后所面临的金融服务方面的全球竞争，随着金融服务的逐渐开放，这种不适应的程度还会强化。
混业经营在很大程度上能够弥补分业经营的内在缺陷，这也是混业经营模式的优势之所在。全球金融业发达国家多数都采取了混业经营的模式，以致有论者认为，分业经营只是金融业经营模式中的“权宜之计”，它只在金融市场起步阶段或面临金融危机时起作用。混业经营在扩大银行规模、促进资金有效配置、分散金融风险、鼓励金融创新等方面具有分业经营无可比拟的优势，但同时混业经营也自有其风险，尤其在监管不力的混业经营直接或间接助推了此次金融危机的情势下，这种风险更应该引起我们的警惕。首先，混业经营模式客观上更加有利于金融创新和各种金融衍生工具的利用，而它们所造成的金融“脱媒”在危及银行传统信贷业务的同时，也使监管变得更加困难，逃脱监管的混业经营已经被证明可能是灾难性的。其次，混业经营更容易造就超大型金融巨头，因为在混业模式下，商业银行、投资银行、保险公司等很容易通过并购、控股等形式形成金融集团，而美国“大到不能倒”的金融巨头绑架金融业的前例也提醒我们混业经营在带来规模效益的同时，可能还会伴生真正的风险。再次，混业经营后的大金融集团内部可能会滋生很多问题，如各子公司之间因为业务定位和经营目标不同可能在彼此之间产生利益冲突，在母公司追求集团利益最大化的前提下，这些子公司又可能和母公司之间出现利益冲突；金融集团可能存在风险传递，即集团的一个分支或一个部门的风险可能会迅速波及整个集团；集团经营还可能使内部运作非透明化，成员之间的关联交易、相互担保、抵押和相互转移利润等行为可能会在集团内部造成监管真空，使监管的触角鞭长莫及”]。
三、我国现阶段针对金融业经营模式的法律规制指向
从分业经营和混业经营交替的历史来看，金融业经营模式的每次重大变化几乎都是假立法之手完成的，这在确立分业经营的过程中尤为明显，如上文谈及的美国的《格拉斯一斯蒂格尔法案》，以及我国从1993年起先后制定并颁布的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》以及《证券法》等。混业经营的情况相对复杂，各国一般都是先有混业经营的实践，然后再以立法的形式予以确认，当然也有以立法形式引出混业实践的情形。无论如何，法律规制在金融业经营模式的制度变迁中起着举足轻重的作用，指向明确的法律规制和导向科学的立法对于金融模式的制度变迁乃至整个金融业的繁荣稳定都是不可或缺的。针对我国金融业经营模式现状(即总体上从分业经营逐渐向混业经营过渡)，在金融业经营模式法律规制方面需要着重关注如下方面。
首先，在法律规制指导思想上，我们要突破分业经营和混业经营孰优孰劣的过于简单化的区分，认识到分业和混业作为金融业经营模式，只能放在特定时空中去考察。我国现行法律和行政规章确认了分业经营和分业监管的原则，如1993年《国务院关于金融体制改革的决定》规定：“(国有商业银行)在人、财、物等方面要与保险业、信托业和证券业脱钩，实行分业经营。”1995年的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》以及1998年的《证券法》都多次明确分业经营的原则。但要看到，确立分业经营原则的主要目的是整顿1993年之前金融业秩序混乱的局面，“更好地发挥金融在国民经济中宏观调控和优化资源配置的作用”，但我们的分业原则并不是“一刀切”式的，如1993年《国务院关于金融体制改革的决定》同时规定：“国有商业银行不得对非金融企业投资。国有商业银行对保险业、信托业和证券业的投资额，不得超过资本金的一定比例，……。国有商业银行的分行、支行没有投资权。”由此可见，国有商业银行总行对保险业、信托业和证券业还是有一定额度投资权的。1995年《商业银行法》第43条规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”不难看出，商业银行在境外从事信托投资、证券经营没有被禁止，另外，政府也可以通过临时出台相关规定的办法要求尤其是国有商业银行向非银行金融机构和企业投资。当前，我国金融业已经出现了许多混业和准混业的金融实践，如金融企业之间各种形式的业务合作(银证通、银保合作等)，中信集团、平安集团、光大集团等建立的类似金融控股公司的金融实体，非金融企业控股金融业子公司(如海尔集团、新希望集团等)。我们的立法和行政规章对此也在逐步予以确认，如我国先后出台了《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行中间业务暂行规定》、《商业银行表外业务风险管理指引》、《关于向金融机构投资入股的暂行规定》等立法和行政规章，对某些混业经营模式逐步予以确认和保护。
其次，我们要密切关注相关立法和行政规章的实际效果，避免立法意图与客观效果之间出现南辕北辙的局面。在立法史上，最初的立法意图和最终的法律效果之间相互龃龉甚至完全对立的情况并不少见。就金融业经营模式方面的立法而言，上文提到的1933年《格拉斯—斯蒂格尔法案》就是一个很好的例证，该法案被诺贝尔经济学奖得主默顿·米勒(Merton Miller)称为是“法律导致了违背意愿的后果现象的经典的法学实例”。该法案旨在通过要求商业银行和投资银行分业经营以降低金融风险的做法损害了投资者，削弱了银行业，降低了银行经由多元化服务规避金融风险的能力；该法案禁止对活期存款支付利息的规定削弱了商业银行的竞争力，使商业银行因为通过其他方式(如设立地方分支机构增加竞争力)争取顾客的活动而浪费了大量资源，并造成大规模金融“脱媒”现象的出现；该法案对银行存款给予保险的规定事实上促使有保险作后盾的银行将资金投向更高风险和更高回报的领域。具体到我国金融业分业经营、分业监管的立法，我们的初衷是让金融业有秩序、低风险地发展，并不是要限制金融业的发展。对当前大量出现的混业实践，我们不能采取鸵鸟战术，对其不闻不问，更不能以现行指导原则为唯一依据，对其打压扼制。考虑到法律法规立、改、废方面较高的成本和朝令夕改式的立法变更对基本法治精神的违背，在金融业经营模式方面，我们可以在强化监督的前提下通过行政规章的形式对新实践和新做法予以承认，当相关实践的优势和风险充分展现后，再以立法的形式予以确认。
再次，不管是分业经营还是混业经营，都有加强监管的必要，而立法也许是有效监管的最为可靠的保证。有些论者指出，2008年美国次贷危机所引发的金融危机，在很大程度上并不是混业经营的错，而是监管出了问题，这不无道理。就我国的监管格局来说，银监会、证监会和保监会三足鼎立的局面在分业经营模式中也许是没有问题的，但我国当前大量出现的雏形意义上的混业实践使分业监管模式日益捉襟见肘，分业监管造成了金融企业创新实践方面的高成本。同时，各监管部门还可能因为相关事项不在自己监管范围之内而相互推诿扯皮，使有些创新实践无疾而终。监管部门之间缺乏由正式制度保障的协调机制，而三部门的联席会议虽发挥一定作用，但毕竟作用有限。如何通过立法和正式制度安排，确立三个监管部门之间的协作，甚至实现整个行业统一监管和一体化监管，将是今后很长一段时间里金融立法的重点。另外，在法律和制度层面进一步严格和强化金融企业信息披露制度和金融企业内部监督制度也是相关法律规制应该努力的方向。
责任编辑：孙立冰
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