中国反倾销政策评估体系的构建
时间：2020-06-10 05:19:33 来源：千叶帆 本文已影响人
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摘要：反倾销是贸易摩擦及贸易争端的焦点，对反倾销政策的评估已成为世界各国所广泛关注的重要问题。文章基于国内外反倾销政策评估的研究现状，系统分析了反倾销政策评估系统，从全过程评估和系统评估的角度构建了反倾销政策评估体系。系统设计了反倾销政策事前评估、事中评估和事后评估的评估内容，以及与评估各阶段相契合的政策评估要素。
关键词：反倾销政策评估；评估体系；评估过程；评估要素
一、 引言
随着经济全球化、信息化的迅速发展，世界各国之间的经济贸易往来越来越频繁，国际贸易已经成为带动世界各国经济增长的动力来源。与此同时，国家之间的贸易摩擦大量、频繁出现，贸易争端事件此起彼伏，已经成为国际化进程中不容忽视的问题。在后金融危机时代，贸易保护主义抬头的背景下，中国进入了又一个贸易摩擦多发期。
反倾销是贸易摩擦及贸易争端的焦点。以1947年关贸总协定（GATT）《反倾销协议》的签署为标志，在削减关税壁垒、促进贸易自由化的国际大环境下，反倾销由于具有形式的合法性、使用的便捷性，得到世界各国的认可，并被许多国家所采用，成为世界各国促进公平贸易，限制进口、保护国内产业的重要政策工具。但是，随着国际经济贸易的不断发展，反倾销政策措施也存在被滥用的趋势，甚至被某些国家和地区作为贸易保护的工具，限制正常的产业和企业的国际竞争；此外，理论界和实践界普遍关心反倾销的实施，而忽视反倾销的评估，对于反倾销这一贸易政策而言，到底存在哪些经济影响和效应，对进口国的贸易、国内产业、投资、消费者等方面到底产生了哪些影响效果，反倾销政策的实施是否达到了预期效果，反倾销政策究竟应该如何科学有效地进行评估，已经成为世界各国所广泛关注的重要问题。
国内外学者从贸易、产业、投资、企业战略等多个方面对反倾销政策的效果展开了研究，然而，对于反倾销政策的综合系统评估，国内外都还处于探索初创阶段，研究脉络尚不清晰，评估理论与方法尚有很大的探索空间。目前，国内外研究局限于政策执行完成后的效果评估，而没有考虑政策评估的系统性与完整性，对于反倾销政策的事前评估和事中评估缺乏研究。因此，本文立足于对反倾销政策理论基础的深刻分析，构建反倾销政策评估体系，并系统设计反倾销政策评估内容，以及与评估各阶段相契合的评估要素。
二、 中国反倾销政策评估系统分析及体系构建
政策评估系统（Public Policy Evaluation System）是由政策评估主体、评估客体、评估标准、评估方法等诸多评估要素构成的有机整体，它与评估环境之间持续进行着物质、能量与信息的交换，从而使政策评估系统呈现出动态、开放的特征。反倾销政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，也包括对政策执行以及政策结果的评估。从政策周期的角度，把反倾销政策评估分为三个阶段：事前评估、事中评估和事后评估。其次，对于反倾销政策评估，应该系统的界定并分析其评估主体、评估客体、评估目的、评估内容、评估标准、评估方法等要素。因此，在反倾销政策评估过程中，应对反倾销政策评估阶段及评估要素进行系统整合，构建反倾销政策评估体系（如图1所示）。
在体系中，将反倾销政策评估按照评估周期分为事前评估、事中评估和事后评估三个阶段，这是主体框架；评估要素与评估内容要与各评估阶段相契合，融入评估主体框架，从而形成系统的反倾销政策评估体系。下面对反倾销政策事前评估、事中评估和事后评估的评估内容，以及契合各阶段的科学的、合理的反倾销政策评估要素进行系统设计。
三、 中国反倾销政策评估过程分析
反倾销政策事前评估、事中评估与事后评估是根据政策过程的不同阶段划分的。各阶段中，其评估对象不同，目的、侧重点和评估方法也各有差异，三者共同构成了对整个政策过程的完整评估。
1. 事前评估。反倾销政策事前评估是在反倾销政策出台之前对反倾销政策方案进行的评估。通过事前评估，我们能够避免政策评估与政策决策的脱离，即在政策执行之前就能够通过评估判断反倾销措施的合理性来决定是否实施。在事前评估中，一方面通过对反倾销措施实施的必要性进行评估。在反倾销政策必要性的评估中，主要是考察倾销、损害和两者之间的因果关系是否成立①；另一方面对政策的预期效果进行预测，考察政策本身的合理性。反倾销政策实施的目的就是通过征收反倾销税的手段，弥补国内产业损害，恢复产业发展。在反倾销政策合理性的评估中，主要是考察产业损害幅度、反倾销税额，预测反倾销政策实施效果能否实现政策目标。
在商务部自收到申请人提交的申请书及有关证据之日起60日内，对申请是否由国内产业或者代表国内产业提出、申请书内容及所附具的证据等进行审查评估，是否满足世贸组织规定的三个条件，决定是否立案调查。②在决定立案调查之后，商务部根据调查结果，评估倾销、损害和两者之间的因果关系是否成立，并作出初裁决定。在肯定性初裁公告之后，可以采取临时反倾销措施③或出口商提出价格承诺④。对于肯定性裁定的案件，商务部对倾销及倾销幅度、损害及损害幅度进行评估，并根据评估结果，作出终裁决定，征收反倾销税。第二阶段的事前评估应在反倾销调查期间完成，即自立案调查决定后12个月内结束，特殊情况下可以延长至18个月结束。
2. 事中评估。事中评估是对政策执行过程中的情况进行评估，即根据反倾销政策实施过程中反馈的实施效果等信息及时对政策进行调整。对反倾销政策实施过程的跟踪评估，目的就是保障政策实施的有效性，防止政策实施的效果偏离政策目标。在评估过程中，如果发现偏离，那么评估工作也包括寻找政策失效的原因。在评估反倾销政策实施效果时，可以从反倾销的目标达成度来进行衡量，即产业损害恢复程度。
政策偏差是事中评估的重点考察内容，通过考核偏差达到纠正偏差的目的。政策偏差包括环境偏差和人为偏差，在反倾销政策实施过程中的偏差，自然偏差突出的表现为国内产业环境偏差，人为偏差表现为国外出口商的行为偏差。国内产业环境是反倾销政策实施的环境，从产业发展态势、上下游产业发展情况、产业政策等多个因素影响着反倾销政策实施的效果；国外出口商的行为偏差是指国外出口商采取规避⑤反倾销措施的行为，导致反倾销政策实施的效果偏离目标。在纠正偏差时，强调人为偏差，在面对国外出口商的规避行为时，商务部可以采取必要的反规避措施，保障反倾销政策实施的有效性。
3. 事后评估。事后评估是政策在有效期结束后进行的一种全面、综合性的系统评估，也是最为重要的一种评估形式，它最终决定着一项政策的延续、改进或终止。通过对反倾销政策的事后评估，进入期末复审阶段，决定是否保留、修改或者取消反倾销措施，同时，通过事后评估总结政策实施过程中的经验与教训。国内外学者对反倾销政策评估的研究大多都是在这一阶段。
反倾销政策效果主要反映反倾销措施实施后国内产业的恢复发展情况，以及其联动扩散效应。通过分析国内产业反倾销政策实施前后产业各指标的变化，利用系统科学的方法，评估产业恢复发展情况。在这一过程中要注意排除非政策因素对产业恢复发展的影响，评估政策的净效果。
四、 中国反倾销政策评估要素分析
1. 评估主体。政策评估主体是指那些从事公共政策评估的组织或个人，处于评估体系的中心地位，发挥着核心作用。评估者的评估理念、评估态度、评估经验、职业伦理、能力水平等都会对整个政策评估互动产生举足轻重的影响。在反倾销政策评估的过程中，价值主体是国内产业或国内产业代表，决策主体是反倾销政策的制定者（商务部）和执行者（海关）。
为了较低组织运行成本，保证评估工作的独立性和避免评估工作中非正常现象的发生，反倾销政策评估应主要采取评估机构与评估专家相分离的组织形式。由于反倾销政策评估涉及系统科学、管理科学、产业经济等多方面的理论，评估主体应是由知识结构合理、评估经验丰富、恪守职业伦理的专家组成的评估专家组。
决策主体（商务部与海关）委托评估主体（评估专家组）进行反倾销政策评估，在其两者之间形成了委托和代理关系。在这种委托和代理关系中，评估专家组是否会按照政府的目标和标准进行政策的客观评估，需要有合理的监督机制和激励、约束机制作为保障。在反倾销政策评估的过程中，由于评估工作的专业性和评估过程的主观性、隐蔽性，评估委托方监控评估过程是不太现实的，职能采取分析评估结果，或者听取利益相关方对评估结果的异议并展开调查的方式来保证评估效果。
2. 评估客体。政策评估客体是评估主体对评估客体属性的认识和对客体属性满足价值主体需求程度的判断过程。反倾销政策评估客体就是反倾销政策与国内产业之间的价值关系，即反倾销政策的实施对国内产业恢复发展产生的效果。
在反倾销政策评估中，作为评估客体的政策最重要的属性是满足价值主体需求的属性。对于评估客体，政策的价值是客观的，对价值的评估则是一种主观的认识过程，需要评估专家组对政策属性满足价值主体需求的程度进行判定。在不同的阶段，反倾销政策评估客体的属性要求有所不同。
在事前评估中，评估准则主要表现为政策方案预测结果的有效以及政策制定的合理性。在反倾销政策事前评估中，评估客体是倾销、损害和两者之间的因果关系，以及反倾销政策方案有效性和合理性的预测；在事中评估中，重点转向对反倾销政策的实施是否符合政策方案中规定目标的判定，以及根据政策环境的变化重新判断政策是否符合规律性，政策的属性由抽象转化为具体、由概念转化为实际，主观因素不断减少，客观评价逐渐增加；事后评估的客体是政策实施结束后已经取得的所有成果，分析反倾销政策对国内产业恢复发展的效果及其联动扩散效应，以客观评价为主。
3. 评估环境。一般来说，自然环境和国际环境对政策评估体系的影响相对较小，而社会环境对政策评估体系的影响更为直接、更为重要。但是，由于反倾销政策的特殊性，国际经济环境对反倾销政策的评估效果有较为明显的影响，在评估环境的分析中与一般的政策环境分析有所区别。
政策评估环境是复杂多样的，其内容庞杂、无所不包，有自然环境有社会环境，有物质环境有精神环境，有国内环境也有国际环境，这些因素构成了特性不同而又相互联系的各种子系统，从而呈现出复杂性和多样性的特点；政策评估环境是有巨大差异的，不同的国家、民族和地区的政策评估系统面临着完全不同的评估环境，这些差异既是人类文明发展多样性的具体表现，也是不同政策评估组织产出及效果差异的重要原因；政策评估环境是动态变化的，以社会环境子系统为例，由于社会基本矛盾的不断发展变化，由此引起的社会、政治、经济和文化状况也必然相应的发生变化。
由于政策评估环境的复杂性，在反倾销政策评估的过程中要全面考虑影响政策实施效果的环境因素，并在政策评估中排除非政策因素对产业恢复发展的影响，保证政策评估的科学性；政策评估环境又是有巨大差异的，这就要求在借鉴和学习国外反倾销政策评估的理论和方法时，注意其与评估环境的匹配，发展适合中国国情的评估理论与方法，研究本土化问题；同时，政策评估环境又是动态变化的，在反倾销政策评估中也要从动态的视角不断改进评估策略、评估方法，以适应客观变化的评估环境。
五、 结束语
反倾销政策评估体系是反倾销政策评估的重要基础。本文根据系统科学原理及政策分析理论分析了反倾销政策评估的理论基础，将评估过程划分为事前评估、事中评估和事后评估，研究了各阶段的评估内容及与各阶段特征相契合的评估要素，构建了反倾销政策评估体系。本文为研究和实施反倾销政策评估奠定了理论基础，具有重要的理论价值和指导意义。在反倾销政策评估的后续研究中，基于政策评估体系，展开对各阶段评估工作中评估标准和评估方法的研究。
世贸组织的《反倾销协议》规定，一成员国要实施反倾销措施，必须遵守三个条件：首先，确定存在倾销的事实；第二，确定对国内产业造成了实质损害或实质损害的威胁，或对建立国内相关产业造成实质阻碍；第三，确定倾销和损害之间存在因果关系。
在特殊情形下，商务部没有收到反倾销调查的书面申请，但经过评估，有充分证据认为存在倾销、损害以及两者之间存在因果关系的，可以决定立案调查。
主要包括征收临时反倾销税、提供保证金、保函或者其他形式的担保。
出口经营上在反倾销调查期间，可以向商务部作出改变价格或者停止以倾销价格出口的价格承诺。如果商务部认为能够接受并符合公共利益的，可以决定中止或者终止反倾销调查，不采取临时反倾销措施或者征收反倾销税。
规避，是指一种出口产品在被另一国实施反倾销措施的情况下，出口商通过各种形式减少或避免出口产品被征收反倾销税或被适用其它形式的反倾销措施的行为；例如，出口商通过改变商品的生产地、组装地或产品形态，将产品转移到第三国或进口国国内进行装配，从而改变其产品的原产地，以规避反倾销税。反规避是指进口国为防止国外出口商规避反倾销措施的行为而采取的措施。
注释：
①世贸组织的《反倾销协议》规定，一成员国要实施反倾销措施，必须遵守三个条件：首先，确定存在倾销的事实；第二，确定对国内产业造成了实质损害或实质损害的威胁，或对建立国内相关产业造成实质阻碍；第三，确定倾销和损害之间存在因果关系。
②在特殊情形下，商务部没有收到反倾销调查的书面申请，但经过评估，有充分证据认为存在倾销、损害以及二者之间存在因果关系的，可以决定立案调查。
③主要包括征收临时反倾销税、提供保证金、保函或者其他形式的担保。
④出口经营上在反倾销调查期间，可以向商务部作出改变价格或者停止以倾销价格出口的价格承诺。如果商务部认为能够接受并符合公共利益的，可以决定中止或者终止反倾销调查，不采取临时反倾销措施或者征收反倾销税。
⑤规避，是指一种出口产品在被另一国实施反倾销措施的情况下，出口商通过各种形式减少或避免出口产品被征收反倾销税或被适用其它形式的反倾销措施的行为；例如，出口商通过改变商品的生产地、组装地或产品形态，将产品转移到第三国或进口国国内进行装配，从而改变其产品的原产地，以规避反倾销税。反规避是指进口国为防止国外出口商规避反倾销措施的行为而采取的措施。
参考文献：
1. Harrison, Ann. The New Trade Protection: Price Effect of Antidumping and Countervailing Duty Measures in the United State. World Bank Working Paper,1991.
2. 何海燕.进口反倾销措施对中国经济的影响分析. 北京理工大学学报（社会科学版）,2008，（4）:20-23.
3. 苏振东,刘芳.中国对外反倾销的经济救济效果评估.世界经济研究,2010，（1）:45-51.
4. 向洪金,赖明勇.我国反倾销措施的产业救济效果和福利效应研究.产业经济研究,2010，（4）:23-31.
基金项目：国家自然基金“中国反倾销政策实施效果评估体系与方法研究”（项目号：70873007）、教育部“新世纪优秀人才支持计划”（项目号：NCET-07-0075）资助。
作者简介：何海燕，2002年清华大学博士后出站，北京理工大学管理与经济学院教授、博士生导师、贸易救济与竞争政策研究中心主任，商务部政策咨询专家；张剑，北京理工大学管理与经济学院博士生；林波，北京理工大学管理与经济学院博士生。
收稿日期：2011-04-20。
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