政策与绩效：,清代下河地区水利治理的历史透视

时间：2022-09-03 23:30:04 来源：千叶帆本文已影响人

　　摘要：清朝为救治下河民生，对该地区水利进行了近两个世纪的持续性治理，虽取得一定成效，却未能从根本上改变下河的水利困局。其原因主要在于保运通漕的政策固守制约了水利治理方略的选择与调整空间，既定治理举措受限于技术、环境及认知水平，难以有效阻止来水排入下河。国家与下河地方缺乏足够的财力用以维系下河水网的周期性疏导，日常化管理中亦缺乏统筹机制以应对各类水利纠纷，更是削弱了下河水网的运作效能。检讨下河水利个案，可见清廷对河运政策的固守欠缺合理性，由此造成的后果则是高额的财政负担与下河经济、民生的巨大牺牲。这就启示我们，在国家施政层面，如果缺乏允当的治理方略，不但无法取得良好的治理成效，甚至可能适得其反，将国家与社会拖入困境。相较于强化治理，适时调整、优化施政方略，也许才是实现国家有效运转的更佳路径。
　　关键词：下河;水利治理;保运通漕;治理困境;财力耗损
　　 “下河”地处江淮东部，乃淮扬运河以东、黄海以西、废黄河以南、运盐河以北的广大地域。就清代行政区划而言，包括淮安府之山阳、盐城及扬州府之江都、高邮、宝应、兴化、泰州七州县。1
　　下河地势低平，境内河流湖荡密布，明代以前，这里水网通畅，蓄泄得宜。但到明代中叶以后，水文环境却急遽恶化。此种转变的主要原因在于明代的国家政策：永乐迁都后，京师供给主要依赖河运转输，运河自茶城至清口段需要借助黄河水源。正统以后，黄河多次北决，在冲毁张秋运道的同时，也造成徐州以下河道浅阻，严重妨碍转漕，屡治无效。为此，弘治八年（1495年），刘大夏筑太行堤，强行障河南行。此后黄河不断改道，到嘉靖中叶以后，基本侵占了淮河原先入海通路。黄强淮弱，二者交汇之清口淤塞严重，导致淮水无法畅出入海，大量蓄积于洪泽湖地带，使淮扬运道、“祖陵”及下河地区同时陷入水害威胁之中。明朝为维护运道与“祖陵”，将大量余水排入下河地区。1
　　清承明制，继续沿用河运转漕。清初，政局尚未稳固，清廷难以腾出手来系统整治黄、淮水利。黄河提防不固，屡次溃决。自顺治元年（1644年）至康熙十五年（1676年）间，重大决溢共计22次，平均0.67次/年。2高家堰、运堤失修，黄、淮并涨之际，多被冲卸，不仅妨碍转漕，也使下河水网壅塞，灾害连年。至康熙二十三年（1684年）国家政局基本稳定，清廷开始积极介入下河水利治理，直至咸丰五年（1855年）黄河北徙，这一期间清廷投入了巨大的人力、物力、财力，谋求治理，可谓不遗余力。遗憾的是，这些努力未能根本改变下河严峻的水利局势，下河难治几为清人共识，原因有待求解。此外，透过清代下河水利治理个案，不仅可以看到国家政策与地方命运之关联，亦可对清代国家相关政策及其效用进行反思。
　　在前人研究中，王英华、和卫国等对康熙、乾隆间下河水利兴修方案的庙堂争议进行了解读。3王俊桥等人对康熙后期下河的水利治理有所提及。4另有学者论及下河地区具体水利工程的建设情形。5这些研究皆并非针对下河治理的整体性论说。近来肖启荣就清代下河的治理过程进行了专门考察，但卻存在诸多舛误，6该文对乾隆朝中后期的下河治理亦未做讨论。为此，本文拟对下河水利治理概况进行重新梳理，着重分析下河水利难治之缘由，并对清代国家治理政策与绩效予以检讨。
　　一、下河水利的治理历程
　　顺治年间，黄、淮交相溃决，下河水害不断，屡有大臣提请治理：九年（1652年），御史杨世学指出，海口壅塞乃下河水害之由，请开海口以供积水排出; 7户部侍郎王永吉亦谓“海口之当开，固刻不容缓者也”。8然下所司议后，皆无下文。十七年（1660年），江南苏松巡按马腾陞题请疏通下河河道，“从高、宝之射阳湖以及盐城之虾、须二沟直达庙湾，凡可泄水通海之地，相机讲求，即加疏浚，务寻从来故道，整理肇修，不过期年之工……则淮、扬之元气可复”， 9亦未能举行。康熙十六年（1677年），总河靳辅开始系统整治黄、淮水利，成效显著，到“康熙二十二年，两河归故，运道通行”。10但靳辅的治理对下河而言并非福音，其时为防淮水过盛冲决高家堰，于高家堰创设减水坝六座，配以淮扬运河所设诸减水坝，依旧将余水排入下河。1在与崔维雅辩论此种做法的优劣时，靳辅谓“你说减水坝不好，我说减水坝极好。若不亏减坝减水，高家堰并运河堤工，如何承受？”2可知其治理旨在重建黄淮水利体系以便通漕，至于下河受水与否，尚不在考量范畴。
　　直至康熙二十三年（1684年），方才开启了清代国家治理下河水利的序幕。该年康熙南巡，“路经高邮、宝应等处，见民间庐舍田畴被水淹没……询问其故，具悉梗概。高、宝等处湖水下流，原有海口，以年久沙淤，遂至壅塞。今将入海故道浚治疏通，可免水患”，遂命尚书伊桑阿、萨穆哈前往查勘，以救下河百姓。3伊桑阿等回奏串场河及各海口俱年久淤浅，挑浚深阔便可引积水入海。4于是康熙特命安徽按察使于成龙前往经理海口及下河事务，并让靳辅综理其事。二十四年（1685年），靳辅上疏提出了另一种救治下河的方案，即束堤归海。他认为下河海口高昂，挑濬海口非但无益于积水排出，反而会引起海水内灌，提出治理之良法在于自运堤至海口高筑大堤束水，使水流高于海口。如此既可以防海潮内灌，又可避免黄淮下泄余水漫入民田。但“于成龙议欲挑浚海口，与辅不合”。5后靳辅方案被否决，采取了开海口、疏治下河河道的治理方略。自康熙二十五年（1686年）至三十七年（1698年），曾多次挑浚下河，却未能根治下河水害，这使康熙对挑浚下河的治理方略产生了怀疑，而治理诸臣又拿不出其他切实可行的应对方案，于是康熙决定南巡，亲自探寻下河水害根治之法。6
　　康熙三十八年（1699年）三月，通过实地踏勘，康熙认识到“洪泽湖水低，黄河水高，以致河水逆流入湖。湖水无从出，泛溢于兴化、盐城等七州县，此灾所由生也”，提出应对方法主要在于控制上游来水，“不治其源，徒治下流，终无益也”。7为改变黄高湖低、湖水难出的局面，康熙连发谕旨，指示河臣于成龙等于清口筑挑水坝，促使黄水流向北岸，以免倒灌清口;加筑高家堰、堵闭六坝以便蓄积淮水，辅以清口引河的开挑，疏导淮水畅出刷黄;拆毁拦黄坝，疏通海口，于黄河弯曲处开挑直河，以便淮水更为有效地刷沙入海，降低黄河河身的淤积。8洪泽湖减泄之水进入高邮、宝应、邵伯诸湖后，一旦湖满难容，或溃决运堤，泛入下河;或为保护运堤，则开坝减入下河。针对这一情形，康熙经过实地测量后，一则指示坚筑运河东、西河堤，“高邮以上，河水比湖水高四尺八寸。自高邮至邵伯，河水、湖水始见平等，应将高邮以上当湖堤岸、高邮以下河之东堤，俱修筑坚固”，以防冲决运道，累及下河。一则指示大力开挑芒稻河、人字河等入江河道，将河湖之水引入长江，同时将运河东堤所设诸坝堵闭，不使水排入下河。如此，“各河之水既不归下河，下河自可不必挑浚矣”。9 可见清廷的下河治理重心已从疏导下河积水转变为分导上游来水，一则通过蓄清刷黄的方式引导淮水汇黄归海;一则开挑河道导淮入江，即将原先排入下河之水导入江、海，避免进入下河。总河于成龙及继任之张鹏翮大体遵照康熙的思路进行治理，但亦有所调整：首先，堵闭六坝后，为防止淮水盛大冲决高家堰，于高家堰设置滚水坝并保留翟坝及蒋家坝（天然二坝）以备异涨。10其次，为防水势盛涨冲决运河河堤，将运河减水坝改为滚水坝。11最后，在归江、归海工程完竣后，仍请挑浚下河河道以供盐城、兴化等地积水排出。通过康熙君臣的合力整治，下河来水量过大的情形得以缓解，康熙后期下河水害较此前有所减轻。但遇黄、淮盛涨，洪泽湖及运河无力容受之际，仍不得不启放诸坝，将余水排入下河。正如乾隆河臣高斌在回顾此一阶段的治理成效时所言，“历经区画，而下河一带仍难免于淹浸”。1

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