《建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法》内容及相关问题的思考

时间：2022-09-08 20:15:05 来源：千叶帆本文已影响人

　　2016年11月4日，国家档案局、国家发展和改革委员会联合印发了《建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法》的通知，标志着我国建设项目文件归档与档案管理进入了一个新的历史发展阶段。以往的多数相关规范和标准，基本上都是针对纸质建设项目文件和档案管理提出的规范要求。但是，随着项目建设工作中电子文件和电子档案的数量日益增多，这些规范和标准在规范化指导意义上已经暴露出不合时宜的缺陷与不足，难以适应新的档案管理对象的管理要求。正是基于这种新形势的发展需要，国家档案局、国家发展和改革委员会为加强建设项目档案工作，规范建设项目电子文件归档和电子档案管理，使档案工作更好地为国家项目的建设、运行和管理需要服务，根据《中华人民共和国档案法》及有关规定，共同制定了《建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法》（档发〔2016〕11号），以下简称《办法》。
　　一、《办法》的内容亮点和价值
　　《办法》内容的主要亮点及其价值归纳起来包括以下两个方面：
　　第一，《办法》明确定义了建设项目电子文件和电子档案的概念。同其他规范电子文件和电子档案的文件相比，《办法》对这两个概念的界定清晰明了，内涵和外延把握准确。《办法》规定：建设项目电子文件“是指建设项目在建设过程中通过计算机等电子设备产生的文字、图表、图像、音频、视频等不同形式的信息记录”；建设项目电子档案“是指建设项目建设过程中产生的、具有保存价值并归档保存的一组有联系电子文件及其相关过程信息的集合”。
　　之所以称其为亮点，是因为目前一些电子文件和电子档案的管理规范和标准多采用“电子文件”作为“电子档案”的概念之属概念来使用。而《办法》则创造性地提出了“集合”概念来说明电子档案和电子文件的不同之处。这与国内外的档案管理科学理论思想是一致的。档案是一个集合概念、整体概念，而文件在一般情况下，则仅仅是一个个体性的概念。对电子文件和电子档案的个体与整体概念关系的认识，有助于相关单位在实际的文件归档和档案管理实践中，正确地处理好两者之间的关系。《办法》对建设项目电子档案的界定，充分揭示了其本质特征，即“一组有联系电子文件及其相关过程信息的集合”。实践表明，一味地倡导所谓“大文件”概念的做法，不仅混淆了“文件”概念和“档案”概念之间的本质区别，而且也难以为实践工作者提供明确的行动指南。
　　第二，《办法》首次在规范性文件中，分层次提出了“七纳入”的管理思想和要求。《办法》的第五条规定：“政府投资主管部门、行业主管部门应当将电子文件归档和电子档案管理工作纳入项目建设计划和竣工验收要求，协调相关部门为电子文件归档和电子档案管理的计划安排、人力组织、资金保障、质量监督提供支持。”这是第一个“纳入”要求。对于明确政府投资主管部门、行业主管部门的电子文件归档和档案管理责任，提出了明确的要求。多年的项目管理经验表明，如果在项目的建设计划和竣工验收要求中，没有切实将文件归档和档案管理责任纳入其中，就很难为国家和建设单位或业主单位积累和留存完整、系统、准确的项目档案，也会对日后的项目管理、运营、维护、改建扩建等各项工作的顺利进行造成不良影响。
　　《办法》的第七条规定：“档案行政管理部门负责对项目电子文件归档及电子档案的保管、利用和移交工作进行监督、指导，将电子档案管理工作纳入档案专项验收内容。”这是第二个“纳入”要求。由于传统的档案管理惯性思想作用，一些建设、施工、监理单位常常只重视纸质档案的管理，而对项目建设过程中形成的电子文件归档和电子档案的形成、积累、移交工作缺乏必要的重视，加之传统的项目档案验收对“纸质档案”的偏爱，致使项目建设的电子档案缺乏留存或残缺不全。这种传统惯性也在某种程度上造成了档案管理成本的增加，不论是按照“雙套制”的思路打印纸质文件，还是在档案管理阶段投入大量人财物资源搞“数字化”，都极大地增加了项目档案的实际管理成本，降低了项目档案的使用效率。《办法》将电子档案管理工作纳入档案专项验收内容的规定，不仅有利于改变项目建设单位、施工单位、监理单位的传统作业惯性，并在项目建设的整个生命周期内重视电子文件的形成、积累和归档管理工作，而且更重要的是可以为项目今后的管理、运营、维护等各项工作的开展，保存系统、准确、完整、可用的电子档案资源，降低档案管理的实际成本，并为项目物权人和项目使用单位留下有效的电子档案凭证体系。
　　《办法》的第九条规定：“建设单位应将项目电子文件归档和电子档案管理工作纳入项目建设计划和项目领导责任制，纳入招投标要求，纳入合同、协议，纳入验收要求。”这是《办法》提出的第三至第六个“纳入”要求。我们可以简称其为建设单位“四纳入”要求。“四纳入”要求涵盖了项目建设的全过程，包括项目计划、项目招投标、签署项目合同或协议（包括设计、采购、施工、监理等）、项目验收（包括阶段性验收、预验收、终验）等关键环节和业务阶段。长期的项目档案管理经验表明，如果项目档案的管理同项目领导的责任相分离，往往会使项目档案管理的整体质量受到不同程度的影响。有的项目领导甚至会自觉或不自觉地轻视项目档案的管理，从而造成项目档案管理的人员缺乏、资源保证不足、制度建设松弛、标准执行不到位等问题的出现，最终影响项目档案的质量。为此，《办法》特别强调要将项目电子文件归档和电子档案管理工作“纳入项目领导责任制”。
　　《办法》的第二十一条规定：“各单位档案管理部门应当将项目电子档案纳入单位档案分类体系，按项目档案管理规则编制档号，进行分类管理。”电子档案和其他档案一样，都具有类属性，这也是档案“成长”的内在“基因”。《办法》明确要求将项目电子档案纳入单位的档案分类体系，这是按照档案的这一运动规律和特点的要求做出的科学规定。在项目档案的管理实践中，只有对所形成的归档文件及时进行归类处置，才能保持其“成长”的连续性，才能为项目的顺利建设和今后的项目管理提供连续的档案凭证保障体系和信息保障体系支撑。
　　二、对《办法》的内容理解和认识

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