都市近郊区生态价值实现的规划途径探索
时间：2023-02-04 11:25:06 来源：千叶帆 本文已影响人
【摘 要】生态文明建设愈发得到国家重视，然而现阶段仍面临“绿水青山”失守、生态价值估评不易量化、“绿水青山”难转变为“金山银山”诸多挑战。实践“两山”理论，生态价值转化是关键。在规划建设过程中，首先要从3个方面进行思维转变：由“补丁”到“底线”、由“管控”到“治理”、由“约束”到“供给”。文章以成都市双流区生态绿隔区暨村镇体系规划为例，探索了特大城市近郊生态区域的生态价值实现途径，提出了“锚固本底、加强生态治理”“产业提质、培养新型业态”“文化铸魂、体现地方韵味”“环境提升、重塑乡村风貌”“配套保障、完善基础设施”五大举措，为相关地区的生态价值转化实践提供了系统性思路和切实经验。
[作者简介]刘磊（1985—），男，本科，工程师，注册城乡规划师，从事城乡规划专业技术工作。
2005年，习近平同志于浙江首次提出了“绿水青山就是金山银山”（以下简称“两山”理论）的科学论断，创造性的诠释了生态保护与经济、社会发展之间的对立而统一的辩证关系。“绿水青山”本质上是“山水林田湖草”构成的生态环境，“金山银山”是包含了经济价值、生态价值和社会价值的综合概念，既包括货币化价值，也包括非货币化价值。
党的十八大以来，在“两山理论”的指引下，生态文明建设作为中国特色社会主义“五位一体”总体布局①和“四个全面”战略布局②的重要内容，作为重大民生实事，其地位和作用更加突显。生态文明建设工作近10年来愈发得到重视，在部分地区也取得了重大进展，然而客观来说，生态文明建设仍是突出短板。在改革开放后40多年的持续快速发展中，我国农产品、工业品、服务产品的生产能力迅速扩大，但提供优质生态产品的能力却在减弱，一些地方生态环境仍在不断恶化。探索“山水林田湖草”这个生命共同体如何系统性保护，生态资源如何转化为经济价值、社会价值，是实践“两山”理论的关键。
1 “两山”理论面临的挑战
1.1 生态破坏，“绿水青山”失守
随着我国城镇化进程的飞速发展，城镇建设空间不断的增长，导致生态空间被日益侵占，生态空间逐年减少。以双流区为例，境内山、水、田、林资源富集，锦江、金马河、江安河、鹿溪河、杨柳河，“一江四河“流经全境，多处传统川西林盘散布全域，具有良好的生态资源条件。因临近成都市中心城区，具有良好的区位条件和交通优势，更是凭借双流国际机场这一发展极核的带动，近十余年飞速发展，城市范围不断扩张。目前，双流全境城市建设区占比超过65 %，生态区域仅占34.14 %且被城市建设区阻断，空间分布上不连续。现状金马河、锦江、鹿溪河、第二绕城高速路、成新蒲、成温邛快速路等生态走廊多被现状建设用地占据，形成众多夹道建设、破坏水体边界等情况，对自然生态本底造成较大的影响（图1）。
1.2 生态价值估评不易量化
生态资源属于公共产品，关系到全体社会成员的切身利益。参与主体越多，生态产品和生态服务的数量和质量越高，越有利于实现“绿水青山”生态资源向“金山银山”发展效益的转化。生态资源要转化为经济、社会价值，首先就是要对生态资源本身具有的价值进行评估;再结合生态价值评估结果，对具备不同生态价值的区域制定针对性、差异化的保护与利用策略，这样才能更充分地发挥生态资源效益。当前，从理论上来说，关于生态资源所能提供的生态产品的定义、内涵和外延还没有形成共识，生态产品产权边界模糊，生态产品价值评估尚未形成公认、精准的评估框架。
1.3 “绿水青山”难转变为“金山银山”
保护生态价值和增值生态资本，将绿水青山的生态资源转化为金山银山的生态资产，将绿水青山的生态效益最大化地转化为凸显人民福祉的经济效益和社会效益，是建设美丽中国的重要抓手。但目前，普遍地区缺少生态价值实现的途径，绿水青山向金山银山转化的深层逻辑、生态产业子系统如何实现良性正向循环反馈机制、金山银山如何实现行动主体间的合理分配等深层次问题还有待继续研究。
2 实践“两山”理论的思维转变
2.1 由“补丁”到“底线”
在以往的区域发展过程中，往往按照“以经济发展为中心，重GDP，重城市空间拓展“的发展思路推进，这导致生态空间缺乏系统性的考虑。通常是将开发建设空间进行优先考虑，足量甚至超量规划，生态空间规划则采用“扣除法”“系数法”进行“补丁”式的构建，这也导致了各个生态资源之间缺少联系，不能更好的发挥生态价值。在踐行“两山”理论，探寻生态价值转化的背景下就要求我们将生态文明建设进行优先考虑，运用系统性思维突出生态空间格局，构建区域发展的“底线”，任何的开发和建设行为都不得突破。这样才能将空间上看似分散的生态资源进行整合、串联，最大化的保护生态空间，为未来发挥更大的生态价值提供基础条件。
2.2 由“管控”到“治理”
为了落实相关生态保护政策，更好的对生态空间进行保护，地方通常是对生态空间进行严格的单边“管控”，这也制约了生态空间内乡村地区的开发和建设行为，不利于生态资源发挥其生态价值。而新时期促进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，生态空间规划更应从单边“管控”转变为系统“治理”，推动生态资源的高效配置。在明确了生态格局的框架下，不仅将生态资源的保护落实在空间上，更应厘清生态资源的利用策略并进行空间落实，以统筹为前提，系统梳理各类生态环境资源，构建区域生态环境本底。进一步强化山水林田湖的生态整治与修复，针对性的提出整治和修复的区域以及对应策略以实现生态资源的完整呈现。
2.3 由“约束”到“供给”
长期以来，我们对生态资源的态度往往是“重保护、轻利用“，以限制开发和建设为主。但随着我国经济、社会的飞速发展，人们对优质生态产品的渴望也愈加强烈。这就要求在城乡规划过程中坚持“以人民为中心”的基本准则，发挥生态资源的价值，把“提供优质生态产品”作为规划的重要导向，使生态空间成为解决人民对美好生活向往的重要阵地。生态环境本身的优劣决定了所能供给生态产品的好坏，也决定了生态价值的高低，因此良好的生态供给需建立在一定的生态治理基础上。BE519F72-15C0-44BF-B687-59DFE141D795
3 生态价值实现的途径
3.1 锚固本底、加强生态治理
运用“底线”思维，首先系统梳理区域内山、水、林、田、湖、草等生态资源的空间分布情况，构建生态资源的系统架构，保护好生态环境。在保护的同时，制定生态区域内建设项目的管控和建设指引，实现从单边“管控”到建设“引导”的转变（图2）。
3.1.1 划定重要生态绿隔区
在双流区生态绿隔区范围内划定重要生态绿隔区、一般生态绿隔区，分区分策，差异化对待。将成都市第二绕城高速道路中心线外侧1 000 m内、环城生态区边界的所有生态绿隔区域、錦江与鹿溪河两侧200 m范围以及黄龙溪风景名胜区范围划定为重要生态绿隔区。该区域内建设总量原则上减少，在扣除农村新型社区综合建设用地规模前提下，剩余现状建设用地拆二建一，执行土地先拆后建的政策。规划范围内其它区域划为一般生态绿隔区，一般绿隔区内建设进行总量控制，规划建设用地总量不超过现状建设总量，用地位置在有关政策允许范围内可以进行调整。
同时对2个区域内的建设项目进行布局指引，具体为：项目布局遵循“小、组、微、生” 原则③，用地宜控制在10 ha之内，项目内部组团式布局，各组团宜控制在1公顷以下，组团间距宜大于50 m。项目与农村新型社区和农村产业项目之间边界距离宜控制在600 m。
3.1.2 加强重要交通、河流廊道防护
划定重要交通廊道及河流廊道的生态防护范围。在成都市第二绕城高速路红线两侧各1 000 m范围内禁止布局镇村用地和产业建设用地;成雅高速路、成温邛、成新蒲快速路及其他快速路、铁路单侧50 m内禁建，200 m范围内禁止新增社区及产业建设斑块;其他红线宽度大于20 m的乡村段道路单侧30 m禁建。防止村庄的夹道建设现象出现，呈现近田远村的景观效果。金马河、锦江非城镇段按蓝线外侧200 m设置控制带，城镇段按蓝线外侧50 m划定绿化控制带;其余河流按蓝线外侧20 m设置控制带。控制带内禁止布局镇村规划用地。
3.1.3 防止城镇粘连
为防止乡村、城镇建设用地与城市粘连，按城区边界1 000 m范围划定控制带，控制带内禁止新增社区及产业建设斑块，现状建设逐步搬迁，防止城市建设空间与乡村建设空间粘连，从而呈现有序的城、镇、村形态。
3.2 产业提质、培养新型业态
分析特大都市近郊乡村地区的普遍发展规律和业态，以现代农业为基础，提升区域农业特色、进一步规模化发挥规模效益、打造农业品牌，提升农产品附加值。按照都市农业发展思路，进一步提升生态环境质量，探索多样化的农旅融合、城村融合方式。
3.2.1 城乡互动：结对耦合、产村相融
结合双流区城市总体规划，依托城区规划形成的11个产城一体单元，利用空间的邻接优势，发挥产城一体单元和乡村产业发展片区“结对”的耦合效应，形成城乡产业互动的格局。结合自身资源，合理延伸产城一体单元产业链，联动发展三次产业，形成以现代农业为基础，以农业观光、休闲度假、文化旅游、康乐运动、旅游服务等为主导的产业发展体系。双流生态绿隔区的北部片区，根据临近双流多个城市综合板块同时与成都中心城区时空距离更近的特点，发展都市精品农业，未来可以拓展滨水休闲、花卉展示、果蔬采摘、休闲旅游等业态。中部片区，依托高端生活板块及空港产业板块，打造古蜀农耕文化产业区，重点发展蚕丛文化、梨花观赏、空港花田及农耕体验等。南部片区，依托黄龙溪古镇及国际生物城、天府新区科学城等现代产业板块，打造科技农业、文化旅游功能片区，重点发展农业观光、乡村旅游、古镇旅游、特色美食和生态体验等三产融合项目（图3）。
3.2.2 一三互动：线性带动、特色示范
根据林盘特色和周边产业特征，形成“一三互动”的规模化集中发展簇群，提升农村地区产业特色。
构建乡村地区产业联动线路，串联各功能发展簇群。形成“簇群发展、线型带动”的产业发展模式。打造特色产业示范线路，以示范线为纽带，带动乡村地区产业的发展。根据各片区的功能特色，示范线形成六大特色展示段，包括都市农业示范段、果蔬花卉展示段、岷江文化休闲段、运动康乐体验段、现代化农业示范段、生态旅游休闲段（图4）。
3.3 文化铸魂、体现地方韵味
挖掘区域本土文化，提升地域特色，让区域留得下记忆，让人们记得住乡愁。在双流生态绿隔区内形成四大本土特色文化分区，体现成都本土味道。其中，北部以彭镇为中心，以槐轩文化为核心，发扬“儒”“释”“道”三大学派的文化精髓，并依托观音阁老茶馆等发展茶文化，依托杨柳河水码头发展码头文化。中部以胜利镇为中心，重点发扬以蚕丛文化为核心的古蜀文明，结合当地美食与“牧山三宝”等特色农产品发展美食文化与农耕文化。南部以黄龙溪镇为中心，以古镇文化为核心，挖掘涵盖街巷、古镇民俗和古镇美食等在内的文化要素，并发扬夏布画及渡口等文化。东南部，以永安镇为中心，以盐井文化为核心，发扬以古镇水系为核心的渡口文化。
3.4 环境提升、重塑乡村风貌
生态环境本身的优劣、所能提供生态产品的好坏、生态价值的高低三者是正相关关系，只有提升了生态环境本身的质量才能充分实现其生态价值。因此，针对双流生态绿隔区范围内的“山”“水”“田”“林”“路”五大重要的元素，提出了“秀山、理水、敞田、营林、锦路”五大落地的提升举措，全面提高生态环境品质，提升乡村风貌（图5、图6）。
3.5 配套保障、完善基础设施
完备的公共设施、基础设施、服务设施等相关配套是保障生态价值实现的重要支撑。在双流生态绿隔区内构建了“一带四环多支”的快达慢游交通网络以及“城镇快速公交+乡村巴士”两级公共交通服务体系，大力发展公共交通。同时，按成都市对乡村地区统一要求配置公共服务设施系统及按需配置给排水、燃气、电力、通信、环卫以及综合防灾设施。作为现代农业发展的重点区域，为了更好配合都市现代农业的发展，规划构建了“3+7”现代农业产业配套服务体系，涵盖服务保障、商贸集散、产品展示三大板块，在布局中予以落地。对各农旅融合点位进行旅游服务设施配套，提升旅游服务能力，各点位设置游客接待中心、集中购物点、公交车站、停车场，其余配套设施根据自身实际需求按需配置（表1、表2）。
4 结束语
生态价值转化是践行“两山”理念的关键，然而生态价值转化是一个系统性、复杂性工程。本文以成都市双流区生态绿隔区的规划为例，仅从城乡规划技术层面提出了“锚固本底、产业提质、文化铸魂、环境提升、配套保障”5个策略，探索了生态价值实现的技术可行措施。然而要真正的实现生态价值转化，变“绿水青山”为“金山银山”还有赖于体制机制层面的创新。生态产品价值核算机制、生态资源资产产权交易机制、生态资源约束性有偿使用机制、生态资源储备与交易的生态金融机制等一系列生态价值实现机制的建立健全是实现生态价值转化的重要一环。希望通过抛砖引玉的思考，我国能尽快探索出一条政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续发展的生态价值实现路径。
参考文献
[1] 王茹. 基于生态产品价值理论的“两山”转化机制研究[J]. 学术交流，2020（7）：112-120.
[2] 王炼军、张智郡.新区“总体规划”中生态空间规划思维转变[C]//中国城市规划学会.面向高质量发展的空间治理（2020/2021中国城市规划年会论文集）.中国城市规划学会、中国建筑工业出版社.2021.BE519F72-15C0-44BF-B687-59DFE141D795
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