“纪巡审”耦合联动在高校监督过程中的运用
时间：2023-02-15 20:20:07 来源：千叶帆 本文已影响人
陈 明
(无锡商业职业技术学院 纪委办公室，江苏 无锡 214153)
2002年11月，党的十六大提出要加强对权力的制约和监督，改革和完善党的纪律检查体制，发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的制约和监督。
2004年9月，中央纪委、监察部(现为中央纪委国家监委)全面实行对派驻机构的统一管理，将派驻机构由中央纪委、监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。2012年11月，党的十八大报告提出要健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，更好地发挥巡视制度的监督作用。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》首次明确规定，市县党委应建立巡察制度。此后，纪检体制改革进一步深化，正式建立了巡视制度，改革纪委书记的提名权，实行上级指派或异地调任；
纪委派驻机构实行垂直管理，重要情况和问题可以直接向中央纪委请示报告，派驻机构干部的考察、提拔任用由中央纪委直接负责；
纪委书记兼任模式从干部制度中淡出，纪检体制进入新的时代。
党的十九大通过新的《中国共产党章程》，充实了从严管党治党基本要求，赋予纪检监察机关新的职责。党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)，要求“完善权力运行制约和监督机制，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，完善巡视巡察工作，增强以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力”。党的十九届四中全会提出，坚持和完善党和国家监督体系、强化对权力运行的制约和监督，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，使各项监督制度形成合力。
十九届中央纪委四次全会工作报告强调，完善纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接制度，强化纪委监委的协助引导和推动功能，促进党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调[1]。各地积极探索建立纪检监察、巡视巡察与审计工作贯通协调机制，有效地将纪检监察部门监督执纪问责、巡视巡察政治体检、审计经济监督相结合，凝聚监督合力。在此背景下，“纪巡审”联动机制被正式提出。“纪巡审”理论提出的过程见表1。
表1 “纪巡审”理论提出的过程
从20世纪70年代开始，欧洲国家在调查各种公职人员的贪污受贿案件过程中就充分发挥了税收署、审计总署、监察机构、大陪审团等的作用。在亚洲，新加坡政府建立了内外联动的立体监督网络，内部有反贪污调查局、公共服务委员会、审计署等，外部有专门接受群众意见的公众对话机构，这些其实就是纪检监察与审计耦合联动的雏形[2]。
在我国，当前学界对纪检监察、巡视巡察和审计协作的必要性和意义研究较多；
在作用路径研究中，有关纪检监察和审计联动的研究较多。2003年，中共中央纪委、监察委员会、审计署联合下发了《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》，其后，上海、江苏、重庆等地纷纷出台相应的实施意见，建立了纪检监察审计联席会议制度、全面对接机制、联合办案机制、责任追究机制等四项联动机制。关于纪检监察、巡视巡察和审计三者结合的研究相对较少。2002年，党的十六大明确提出要改革和完善党的纪律检查体制，发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。2019年，党的十九届四中全会明确提出要完善巡视巡察上下联动工作格局，促进巡视巡察与其他各类监督贯通融会，构建“纪巡审”一体化新格局，推动纪检监察工作规范化、法制化。
(一)三者的区别
三者的共性是职能和目标一致，都代表党委、行政行使监督权力，对国家机关、企事业单位的人财物进行监督，但业务相对独立，垂直上级部门也不相同，本质区别在于工作侧重点不同。高校纪检监察部门是履行党的纪律检查和行政监察职能的主要部门，主要职责是依照党的章程和其他党内法规履行监督、执纪、问责职责，负责监督学校党员领导干部和管理人员并对其违纪问题进行处理。巡视巡察是党内监督的重要方式，本质是政治监督，以发现问题为根本，发挥利剑作用，监督的重点是领导班子和关键少数。审计部门是对学校各项经济活动进行审计监督、评价的行政职能部门，负责对学校财政预算执行情况、财务收支、资金使用以及其他有关资金的财政收支情况开展审计和检查，针对的主要对象是财，属于经济业务监督范畴[3]。三者联动，能够取长补短、优势互补，实现人员力量、情况通报、协助了解、线索处置、整改督促的协同效应，逐步构建纪检监察、巡视巡察、审计监督无缝对接网络，放大监督效应，完善监督体系，提高监督质效。
(二)三者的关系
从横向上看，国家为“纪巡审”联动机制的出台提供了政策支持。在国家廉政制度体系中，纪检监察和审计部门是主要、专门的监督机构，发挥着专业化的监督和监察作用；
巡视巡察是新形势下贯彻落实党中央全面从严治党向基层延伸、强化党内监督的重要抓手，是党内的“政治体检”[4]。纪检监察、巡视巡察、审计监督三者精准对接、有机融合、同向发力，对于推进国家治理体系和治理能力现代化、实现对公权力的全面监督、一体推进“三不”具有重大意义。从纵向上看，“纪巡审”联动机制有利于提升监督工作质效。高校纪检监察部门推进“三转”工作以来，创新监督方式一直是监督工作中的重点和难点。在一些议事机构退出后，高校一直缺乏主动监督的有力措施。审计部门作为高校的一个内设机构，依照国家法律、法规、政策和学校的有关规定，对学校的经济活动履行审计职责，但高校普遍存在审计整改难、审计结果运用不充分等问题[5]。巡视巡察作为党内监督的重要方式，在整改问效上还缺乏有效的抓手。三者联动还存在一些断点、堵点和盲点，存在统筹不够、衔接不畅等问题。加强“纪巡审”耦合联动，能有效解决三方存在的难题，利于发挥高校纪检监察“派”的权威、“驻”的优势，强化对巡视巡察整改、审计整改的日常监督，打造常驻的“巡视巡察组”，优势互补，真正形成监督合力。
(一)谁来“联”
加强“纪巡审”耦合联动的根本目的在于提升监督质效。第一，政府机构要联动。“纪巡审”联动机制概念提出后，各级地方纪委陆续出台了一些具体的实施办法。以无锡市为例，无锡市纪委出台了《关于市委巡察机构与市信访局协调协作的工作规定》《市委巡察办与市纪委案件监督管理室协作办法》《关于加强巡察与审计协作配合实施办法》《关于加强巡察与派驻联动的实施办法(试行)》等文件，有效整合监督资源，完善相关制度，形成监督合力，发挥耦合联动的作用。第二，内部要联动。上级主管部门要从高校的实际情况出发，积极配合出台“纪巡审”联动机制，如：“室组地联动”机制等，为“纪巡审”工作有效开展提供制度保障。高校要制订校内“纪巡审”联动实施办法和具体的协同机制，如：成立反腐败协调领导小组，明确重点监督对象、监督方式、监督内容等；
定期召开“纪巡审”联席会议，商议确定每年的“纪巡审”同步工作清单；
建立明确的问题线索交办制度，形成上下一致、内外协作的配合机制，使贯通协调更加顺畅，“纪巡审”联动更加有效。
(二)“联”什么
“纪巡审”联动不是简单的任务组织实施的联动，而是从“形”到“神”都要联动和贯通起来，从而实现监督职责的再强化、监督力量的再融合、监督效果的再提升。可以重点从三个方面进行联动：一是坚持重大决策部署联动监督，围绕贯彻落实习近平总书记重要讲话、指示批示精神和中央、省纪委、校党委重大决策部署等重点内容，统一制订工作方案，统筹相关监督主体分工协作，开展跨部门交叉监督、联合监督；
二是坚持主体责任联动检查，综合分析监督单位主体责任落实情况，督促被检查单位党组织对存在的问题及时整改；
三是坚持专项监督联动开展，对系统性、行业性、专业性等问题，由相关职能管理部门或纪检监察机关牵头组织，相关监督主体共同参与,形成监督合力。各监督主体应当强化衔接意识，在履行各自监督职责的前提下，主动与其他监督单位对接，使监督工作互动、监督力量互补、监督信息互通、监督线索共处、监督整改共促、监督成果共享，进而实现真正意义上的贯通联动。
(三)怎么“联”
1.计划耦合联动，在监督重点上同向发力
学校纪检监察、巡察办公室和审计部门要建立定期会商制度，及时交流，对接各自的工作计划和监督重点，确保三者在总体上保持协同，“个性化”需求互动整合。纪检监察部门在确定年度监督重点时，要坚持以政治监督为中心，强化政治、纪律、经济监督一体化，将巡视巡察整改、审计整改情况列入工作计划，对巡视巡察、审计中涉及的重点领域、重点单位、重点环节开展专项监督，提高监督的针对性[6]。审计部门在制订每年的审计计划前，要先征求学校纪检监察部门和巡察办公室的意见，注重将群众反响强烈、廉政风险突出的部门、个人或者有需要审计协助的事项提前列入年度计划。巡察办公室要统筹巡前、巡中、巡后与纪检监察部门、审计部门的有效衔接，对纪检监察部门反映问题较多且审计问题较为突出的单位优先安排巡察，带着问题“巡”，瞄准重点“察”，以更好地提高巡察工作效率。
2.工作耦合联动，在监督方式上优势互补
学校纪检部门在开展专项督查或办理案件时，可提请审计部门开展查询、调取资料和配合调查，逐步建立工作协同机制。第一，要建立信息互通联动机制。学校纪检监察部门和巡察办公室要将监督执纪和巡察过程中发现的内控缺失、存在防控盲区的部门反馈给学校审计部门，审计部门梳理汇总后，将具有普遍性、倾向性的问题纳入审计计划，有针对性地进行专项审计或审计调查[7]。同样，审计部门要将其开展的经济责任审计、工程结算审核意见等信息及时与纪检监察部门和巡察办公室共享，把审计发现的问题纳入日常监督、专项巡察，对苗头性、倾向性问题进行会商研究、重点研判，适时开展“点穴式”巡察。对于拒不整改、整改不力或屡审屡犯的审计单位，纪检监察部门可以协同开展跟踪督查，实施问责，使贯通协调更加顺畅，实现“纪巡审”联动、监督协同。第二，要实现人员的协作联动。可以制订人员交流轮岗、跟班锻炼、交叉使用等制度，抽调审计、金融、工程、法律等专业人才协同开展专项督查、问题线索研判、纪律审查等工作，定期进行业务研讨交流，达到监督力量的最优化。
3.制度耦合联动，形成有效的闭环管理
制度耦合联动是廉政风险防控的重中之重。学校纪检监察部门要重点对经济活动和内控制度实行“嵌入式”监督，对于涉及权力运行和重要岗位、关键环节的廉政风险点，会同审计部门共同排查审核，在制度规范的基础上逐步建立基于大数据的信息系统，从制度上优化招标采购、经济合同审签等流程，从源头上规范权力运行。要建立明确的问题线索移交制度，明确移交的范围和具体的实施办法或细则。审计部门在审计中发现的重大线索，要以问题清单的形式向同级纪检监察部门、巡察办公室通报，对涉及党员领导干部问题线索的，要及时移送纪检监察部门，同时提交案件线索的来源、违规违纪违法主要问题及相关证据材料。纪检监察部门应及时向审计部门反馈其所移送的案件线索的处理情况，以便形成完整的反腐证据链和有效的闭环管理[8]。
4.成果耦合联动，在标本兼治上同频共振
纪检监察部门应将审计结果、审计整改作为日常监督的重要内容和研判政治生态、评估党风廉政建设工作成效的依据，巡察办公室要把被巡察对象审计整改情况作为巡察监督的重要内容之一，以巡察监督推动审计整改。审计部门在开展部门审计工作时要结合巡察情况，快速锁定重点，做到有的放矢，推动问题有效解决，提升审计专业效能，强化审计结果运用，形成监督叠加效应，打通巡察监督“最后一公里”。
总之，纪检监察是“政治监督”，巡视巡察是“政治体检”，审计是“经济体检”。建立“纪巡审”耦合联动机制，可以有效推进纪检监察、巡视巡察和审计监督有效贯通、优势互补，形成监督合力，从而推动高校全面从严治党、党风廉政建设及反腐败工作向纵深发展。
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