吉林省PPP,模式运行情况分析及对策建议*
时间：2023-02-16 12:15:07 来源：千叶帆 本文已影响人
郑 策
（吉林省政府投资基金管理有限公司，吉林 长春 130022）
2014 年以来，在防范化解地方政府债务风险的大背景下，国务院及国家发改委、财政部等部委陆续制定出台了一系列政策性文件，大力推广政府与社会资本合作（以下简称“PPP”）模式。通过完善制度建设，健全政策扶持体系，有效推进了PPP 工作，助推了更多项目落地实施[1]。
1.1 从项目进度看，以执行阶段项目为主
从PPP 项目进展情况看，吉林省PPP 项目管理库168 个项目中，处于采购阶段项目31 个，处于准备阶段项目15 个，处于执行阶段项目122 个，处于移交阶段项目0 个，可以看出，进入执行阶段项目占比达到72.62%，这是较为合理的分布状态，标志着大部分项目已完成了准备阶段的项目方案设计，也经过采购环节，确定了社会资本方。移交阶段项目数为0，是因PPP 项目一般周期都在15 年以上，而PPP 模式从2014 年推广以来仅仅运行了7 年，目前没有项目进入移交阶段。
1.2 从项目区域分布看，呈现地区不平衡特征
目前，吉林全省PPP 项目分布呈现中部地区项目多，东部、西部项目少的特征。吉林省PPP 项目主要集中在长春、吉林、四平等中部地区，辽源、长白山管委会等地区项目很少，原因是吉林省下辖各市（州）财政实力不平衡。以长春地区为例，其拥有较大规模的财政收入和较好的财政平衡能力，同时债务负担处于中等水平，支持PPP 发展的潜在能力明显好于省内其他城市。长春地区城投企业的潜在主体信用质量多数位于省内中位数及以上水平，融资能力也强于其他地区的城投企业，这些都是长春地区PPP 模式发展的有利因素。
1.3 从行业分布看，呈现市政项目“独大”局面
当前，吉林省PPP 项目已涵盖17 个行业领域，主要集中在市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、城镇综合开发等行业。全省168 个项目，市政工程项目达到90 个，占比54%。而科技、能源、农业、文化等领域项目较少，社会保障及林业领域更是没有项目。
1.4 从投资回报机制看，政府承担支付责任的多
吉林省168 个项目中，可行性缺口补助项目69 个；
政府付费项目88 个；
使用者付费项目11 个。需政府承担支付责任的可行性缺口补助项目和政府付费项目占项目总数的93.45%，而使用者付费项目则较少，没有充分发挥PPP 模式的最大优势。
1.5 从中标社会资本方类别看，国企竞争优势明显
目前，已确定社会资本方的PPP 项目合计123 个，其中国有性质社会资本方（包括央企、地方国企）中标项目57 个，涉及项目总投资约2552 亿元；
民营社会资本中标项目66 个，在数量上超过了国有社会资本方中标个数，但涉及项目总投资额仅为国有社会资本方中标项目总投资的1/5。可以看出，国企中标的项目主要为投资规模较大的项目，民企多中标一些小项目。
2.1 社会资本筹资能力不足，项目资本金到位难
目前很多PPP 项目虽然完成了项目采购，明确了中标社会资本方，但进入到执行阶段时遇到了资本金落实不到位的难题。究其原因，一方面是由于中标联合体内部不稳定，联合体成员之间缺少实质性的契约约束，经常出现某一方因出资困难或延迟，导致项目资本金部分出现缺口，致使PPP 项目搁置或拖延，影响施工进度。另一方面是由于中标社会资本方出资意愿不强，存在稳赚建设利润，尽量减少资本金投入的思想。
2.2 项目融资渠道不畅，后期融资难融资贵
PPP 项目频频遭遇落地难的另一个原因就是项目融资难、融资贵，这一点在民营企业表现尤为明显。民营企业融资不具备国企一样的优势，导致融资难、融资成本高，造成众多民营资本中标的PPP项目难以落地。
2.3 新入库项目偏少
随着一系列规范PPP 项目库方面的政策出台，新项目入库标准愈发严格，对于超出自身财力、未建立按效付费机制，项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的项目均不予入库。同时，财政部对政府付费项目地区的财政支出责任上限又进行了明确和统一。上述因素叠加，导致新入库项目审批受到限制。
2.4 市县基层专业人才较为匮乏
调研中各地普遍反映，PPP 项目专业性强，涉及工程、金融、财务、法律、商务等各领域的专业知识，专门从事PPP 业务的人员少之又少，能够熟练掌握PPP 项目涉及各领域知识的专业人才更是寥寥无几。PPP 专业人才匮乏必然导致两种后果：其一，当地方政府领导对PPP 模式信心不足或意愿不强时，没有人能够提供专业性参考意见，以提振领导决策信心；
其二，项目实施机构因专业人才和知识储备不足、实际操作经验欠缺，对项目的论证、社会资本方选择、实施等关键流程的掌控能力不足，导致PPP 项目的管理能力偏弱。
目前，PPP 行业发展虽然面临一些困难，但从当前经济形势、政策导向等方面分析，未来PPP 模式发展空间巨大。
3.1 政策逐渐回暖，基建领域获大力支持
2019 年开始，中共中央、国务院及各部委相继出台了一批鼓励基建发展的政策文件，并降低了部分基础设施项目最低资本金比例，体现了决策层对于基建领域的支持态度。2021 年是“十四五”开局之年，一些国家重大项目需要启动。2022 年政府工作报告也明确指出推进一系列基建工程建设。目前，基建投资正从应对经济冲击、短期国际压力的灵活应对工具，转变成长期的、支撑经济到下一个周期积极发展的长期政策工具[2]。
3.2 PPP 与基建投资高度关联，拉动作用显著
总体上，绝大多数PPP 项目都属于基建投资。2014—2017 年PPP 高速发展时期，也是基建投资的爆发期，但到了2017 年11 月，针对PPP 出台了三大监管文件，PPP 逐渐开始降温，受其影响，基建投资开始下降。2018 年3 月—2019 年3 月，随着一系列PPP 监管政策的出台，PPP 投资明显下降，基建投资也随之下降。虽然这一段时间，专项债发行如火如荼，由2016 年4000 亿元、2017 年8000 亿元、2018 年首度超过1 万亿元，到2019 年的2.15 万亿元，但终究无法挑起振兴基建投资的重担。
3.3 进入理性发展阶段，未来将发挥重要作用
中国PPP 的发展逐步迎来全新的理性发展新阶段，PPP 相关政策出台将更加谨慎，入库筛选更加严格，项目实施更加慎重。同时，累计项目数量及投资金额将进一步稳步提高，PPP 数量及投资金额出现大幅波动的现象将不复存在。项目入库退库工作有条不紊地进行，入库程序将进一步优化，入库项目质量将越来越高[3]。
1）解放思想，加强政策导向，合理配置财政资金。转变思想，由“补建设”向“补运营”转变[4]。财政部下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中，明确规定财政资金将从“补建设”向“补运营”转变。实际操作中，很多PPP 项目的资本金缺口通过引入基金、金融机构等财务投资人是能够解决的，社会资本方也倾向于引入财务投资人，所以项目补助政策的重点应向“补运营”转变。
2）加快推进PPP 立法进程，为PPP 项目规范实施提供法律保障。加快PPP 立法工作进程，明确PPP 内涵外延、职责分工、程序衔接、PPP 与其他投融资模式的边界划分、PPP 模式的应用范围和评估方法、PPP 合同的性质和争议处理的途径、私营机构的招标方法等。鉴于《物有所值评价指引》《财政承受能力论证指引》《PPP 模式操作指南》均已失效，相关部门急需出台新的替代文件，避免出现制度空窗期，影响实际操作[5]。
3）强化契约精神，优化营商环境。无论是社会资本方还是政府都有义务遵循市场规则，履约践诺。要建立完善的契约制度，建设法治政府、诚信政府，让社会资本“敢”来投资。严格执行全国统一的市场准入负面清单制度，规范有序加快推进PPP 项目建设，建立能进能出动态管理机制。进一步减少社会资本市场准入限制，消除在政府采购和工程招投标过程中对不同市场主体设置的各类不合理限制和壁垒。
4）充分发挥市场机制，拓宽PPP 融资渠道。资本金融资方面，对具备建设和运营能力但短期内资本金出资产生困难的社会资本方，应为其拓宽资本金融资渠道，鼓励其他金融类企业或合格的财务投资人在合规的基础上参与到PPP 项目中。项目融资方面，金融机构应不断进行业务转型与创新，开发引入中长期融资工具。鼓励社保资金、政策性金融参与PPP 项目，缓解当前项目期限错配、成本高等问题[6]。
5）进一步加强PPP 理念和知识的培训力度。PPP 模式是一套涉及多学科、多领域的复杂系统，需要持续的培训和大力的宣传，才能将这一理念深入人心。建议省级发改、财政等主管部门牵头组织对各级领导干部及财政系统、金融机构、咨询机构人员进行PPP 知识专题培训。利用广播电视、政府网站、报刊杂志等媒体开设“PPP 专栏”，加大宣传力度，多方位介绍PPP 知识，定期梳理总结省内外PPP 工作推进先进经验和PPP 项目典型案例，推进PPP 工作健康发展。
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