关于PPP项目全周期绩效评价的探索

●高 旭 邵 捷 俞顺良

（一）PPP模式简介

PPP项目模式是指政府与社会资本为提供公共物品和公共服务，双方按比例出资签订相关合作协议，以风险分摊、利益共享为原则，按出资比例在项目公司占有相应股份，形成的一种伙伴性质的合作关系。和传统模式相比，PPP模式最大的优点就是打开了政府和市场的合作边界，不再将政府单位作为唯一的市场采购方，而是让政府、社会资本双方在市场中携手运作，叠加政府和社会资本在市场体系中双方的优势，发挥各自的功能和作用。在PPP模式中，政府主要发挥指导与监督职能，在过程中对战略规划、建设布局、实施目的起到把控作用，通过招投标引入市场竞争的方式，提升项目建设的专业性、效率性和效益性。

（二）PPP模式的发展阶段

1、探索阶段（2002年以前）。2002年之前，随着改革开放的不断深入，为响应大力发展的号召，大批国际资本进入我国基础设施建设的领域，通过对先进理念的吸取效仿和摸索学习，我国逐步形成了一套高效有力的基础设施领域发展新方式。在1992年年底召开的党的十四大中，社会主义市场经济体制正式被确立为我国经济体制改革的总方针目标，这为基础设施的市场化投融资改革提供了理论指导意见，从而使得引入社会资本、建设基础设施发展出新的机会。1993年，原国家发展计划委员会开始研究投融资体制改革问题，特别对PPP模式的可行性作出了针对性研究，逐步推动开展PPP模式的建设试点项目。但在开展过程中，受到1997年亚洲金融危机影响，政府与相关社会资本对于基建方面的投入有所减弱，一定程度上减缓了PPP模式的发展，直到2002年，PPP项目模式才得以慢慢复苏。

2、推广阶段 （2003—2013年）。2002年党的十六大在建设领域强调了“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，此条建议有效契合PPP项目建设模式的发展方向。之后，建设部又陆续出台了一系列文件，包括2002年印发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）和2004年印发的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），在2003年至2013年的十年间，PPP模式逐渐走上了快车道，无论是开展地区还是项目数量都保持了爆发式的增长。2008年，伴随着政府宽松经济政策，大量资金流入了基础建设领域。资本的汹涌和早期项目模式监管的不完善也同时导致了不少问题项目的出现，各界人士逐渐意识到，作为一个长周期开展形式的项目，需要对整个周期的项目质量、项目成效进行把控，有条不紊地推广完善才能让项目站得更稳、垒得更高。

3、发展普及阶段（2014年至今）。2014年12月，财政部正式成立了政府和社会资本合作中心（PPP中心），主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。政府从制度建设、机构能力、政策扶持、项目示范等方面开展了一系列工作，为进一步推进PPP工作提供了必要的技术支撑和组织保障。政府和社会资本合作中心的设立奠定了项目模式稳定、可靠、有保障的发展基础，帮助企业分担信用风险和融资风险，进一步提升政府信用，让社会资本投入更安心、更放心。PPP模式的不断深化发展成为了诸多地区解决城市发展与财力困境的法宝之一。

（三）PPP项目的规模体量与行业分布

根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）的要求，财政部建立了全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台及项目管理库，要求国内所有的PPP项目都必须纳入管理库进行监管。根据PPP综合信息平台项目管理库的2021年年报数据显示，2014年至2021年末，累计入库项目10243个、投资额16.2万亿元，比2020年末增加8198亿元，增长率达到5.3%，连续第三年增长5%以上，总体稳中有进。入库管理的10243个项目总计覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域，2021年度由于各级政府严格把关入库要求、加强贯彻“高质量发展”，当年度新入库项目659个，投资额13254亿元，同比减少3954亿元，投资规模下降23%。

从地区分布来看，2021年度PPP项目主要集中在广西、贵州等地区，新入库项目数量前五位是江西75个、广西73个、贵州68个、河南56个、山东44个；
新入库项目投资金额前五位是广西3270亿元、贵州1001亿元、重庆983亿元、四川894亿元、江西810亿元。

从行业分布来看，入库的PPP项目共涉及19个一级行业，主要包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程等，累计项目数量排前五位的是市政工程4192个、交通运输1433个、生态建设和环境保护959个、城镇综合开发613个、教育516个。2021年度新入库项目投资额前五位的是交通运输7166亿元、市政工程2721亿元、城镇综合开发857亿元、生态建设和环境保护488亿元、保障性安居工程355亿元。PPP项目目前仍集中在基础设施建设领域，乡村振兴和生态文明建设项目近两年投入不断增加，逐渐成为了主要投资发展方向之一。

图1 2021年全国PPP项目行业分布图

（一）PPP项目监管的必要性

1、项目入库监管的必要性。PPP项目高速发展得益于其杠杆效应，政府投入较少的资本金便能撬动整个大型项目建设，同时在多个领域开展建设项目，能够有效带动当地经济发展，提升税收增加就业。但是PPP项目运作管理也暴露出一定的缺陷和风险。为了推行项目、更大力度发挥财政资金，实际执行中出现了越来越多对项目进行的包装，将原本并不符合PPP模式要求的项目申报入库，这类项目多数存在于纯基建项目中，缺乏稳定的未来现金流，不仅造成了大量项目留置在库中等待清退，也加大了地方政府的隐性债务风险。

2、项目运作监管的必要性。从PPP项目模式正式启用到发展成熟，政府监管仍需在新的机制体制下找到合理的定位与监管方式。在项目建设期间内，政府并不承担主要建造费用的支出责任，对项目整体设计、工期管理等实际专业化影响较弱，造成了整体监管能力与监管效果不佳的问题。在项目运营阶段，整体运行效果受到建设期项目质量的影响，在较长的运营周期内较难严格落实全周期监管。为了避免当发现项目实际缺陷时已难以补救的风险，各地方政府已开始制定落实方针政策和体系文件，完善项目建设期至运营期的全周期监管执行。

（二）政府对PPP项目监管的指引

1、中央对于PPP项目的监管指引。自PPP模式不断推进发展后，项目风险也在不断暴露，由于PPP项目主要涉及市政建设、民生工程，中央对于该模式的监管力度也不断加大。在项目审核层面，2017年财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），针对PPP项目管理库进行了规范性指引，并根据文件对现有库中项目进行重新整顿，罗列出不允许入库的项目和应该清退的要求。项目必须前期按规定履行相关立项审批手续，建立完整的按效付费机制，完成物有所值评价报告和财政承受能力报告的论证才有资格申请入库。

中共中央、国务院在2018年出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，使绩效管理全面覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。2019年又连续出台规范性文件，包括《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、《关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》（财办金〔2019〕40号）、《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》（财办金〔2019〕39号）、《关于征求〈政府会计准则第10号——政府和社会资本合作安排〉及应用指南意见的函》（财办会〔2019〕22号）等文件。这些文件的密集出台体现了政府严格规范PPP模式项目，严格控制政府财政预算与政府隐性债务的用意。

2019年年底，财政部出台了《关于征求〈政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）〉意见的函》（财办金〔2019〕94号），其中明确描述了政府对于PPP项目的监督管理职能。财政部将加强与政府相关部门的协调，履行规划指导、政策研究、识别评估、绩效管理、宣传培训等职责，做好规范性审查。2020年3月，财政部进一步明确监管方向，出台了《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），将预算绩效管理体系正式延伸至PPP项目领域，为PPP项目如何开展绩效管理指明方向。实施机构需要对绩效目标实现程度和项目执行进度实行“双监控”，如果发现问题，必须及时纠正，确保项目稳步推进发展。

2、地方政府对于PPP项目的监管指引。继财政部出台文件后，地方政府也更加重视对PPP项目的风险把控。以福建省为例，2021年11月省财政厅印发《福建省政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期绩效管理实施细则》（闽财金〔2021〕41号），细则中确定了全过程绩效跟踪评价的任务要求，将绩效目标分为总体绩效目标和年度绩效目标，总体绩效目标是项目在全生命周期内预期达到的产出和效果，整体目标分为产出、效果和管理三个方面。同时，上述细则强调了构建科学指标的重要性，要将项目目标细化和量化，要求落实全过程绩效监控，开展绩效评价及结果运用。总体来看，构建清晰的绩效目标，制定可量化、可衡量的绩效指标体系也逐渐成为各地方政府PPP项目运作推进中必不可少的一部分。

（一）PPP项目模式特征分析

PPP模式从市场竞争中脱颖而出，在现阶段承担着重要的职能依托于其自身的运作模式。PPP模式通过统筹招标流程，汇聚并选取有实力的社会资本方，吸纳市场上前沿的技术优势和成熟的管理经验，让政府有能力同步推进当地多个项目的开展和运营管理，达成政府、社会资本和地区居民共赢的结果。结合该模式的优势和风险点，PPP项目需要不断完善绩效管理体系，探索最合适的监管落实要点。PPP项目的优势及特征如下：

1、统筹招标流程。PPP项目模式在引入社会资本后，由政府的平台公司与中标社会资本方共同成立项目公司，社会资本方占据控股权，作为负责整个项目管理运营的社会资本方推荐项目公司董事长和总经理人选，并由项目公司全权负责该项目的设计、施工、运营等相关工作。因此，在政府对项目进行招标的阶段，通常会将项目的设计单位、施工单位、运营单位统筹考虑，由社会资本方根据自身职能组成联合体对整体项目共同投标，省去了政府分别招标的繁琐流程。通过统筹招标流程，项目责任人更清晰明确，方便政府统一管理。

2、社会资本方实力优质。在PPP项目的竞争中，项目所需投入的资金量大。社会资本方需要出资入股，并承担着举债和担保的风险。项目投资回收在项目竣工验收进入运营期时才能开始，根据项目性质与服务内容，投资回收期较长，所以社会资本方在项目前期承担着沉重的资金支付压力。因为PPP模式这种独特的性质，综合实力弱、财务不健康的市场竞争者很难参与到此类项目的竞争中，为政府引入优质投资者提供了壁垒和保障。

3、执行单位沟通效率高。在项目投标过程中，设计单位、施工单位和运营单位在投标前将组建联合体参与竞争。联合体内部各单位在项目开标前应对整体有一定把控，职责界限明晰，针对项目的重难点提前交流，提前规划应对措施，明确解决方式，在联合体内部达成相对一致。因此，在项目中标后联合体各单位能够减少沟通成本，减少了前期磨合、互相熟悉的时间成本投入，进一步提升项目开展效率。

4、专业化团队与市场化管理。PPP项目引入社会资本作为项目公司控股单位后，可以依托社会资本方在项目建设过程中的专业化人才和管理团队，政府通过PPP模式有效地将自身利益与社会资本方捆绑在一起。由于中标单位获取的是未来该项目的收益权，而项目的质量也将决定未来在运营过程中受益的多少。所以运营单位和施工单位也会产生互相牵制、监督的作用，借助专业团队与成熟的市场化管理模式是PPP项目能够实现高质量建设与运营的有效保障。

5、借助资金杠杆缓解财政压力。在政府的平台公司和中标社会资本方成立项目公司之后，双方对项目公司注入各自持股比例的资本金，资本金比例通常在20%左右。其中，政府持股比例相对较低，通常控制在5%—20%之间，仅需动用原本项目总投资金额4%不到的资金完成项目建设并展开运营。由于PPP项目主要运用于公共服务领域，并非以盈利为主要目的，政府能够运用杠杆效应达成对于多个细分领域的项目建设，在短期内加快当地城市建设，加速配套设施完善，为当地创造更好的生活与营商环境。

（二）PPP项目财务性风险

PPP项目模式涉及单位多，牵涉面广，项目整体周期长，项目期间存在诸多风险点。由于PPP项目基本以公共建设和服务领域为主，控制项目风险是首要目标。根据项目特征，本文将风险点分为财务性风险和非财务性风险，根据项目建设期和运营期不同时期项目的侧重点分开讨论，并通过对风险原因分析，得出项目过程中需要着重关注的考核与监管要点。

1、项目建设期监管风险

（1）预算超概风险。PPP项目由于项目体量大、周期长，期间会经历许多不确定因素的影响。一种情况是施工过程中的价格变化，例如材料涨价的影响，在建设期间钢材或一些大宗类产品价格波动幅度巨大，导致成本同比大幅度增加。另一种情况是建设内容的调整，例如在原本计划中项目仅需将电缆接入至附近变电站即可，但在实际操作中发现该变电站负荷已满，需要更换接入地点，导致电缆长度大量增加，需要变更原本设计方案来寻求新的解决方式。这些原因都可能使实际的总投资超过概算金额。除此之外，项目也可能存在管理不善等原因导致投资超概，例如由于管理不善，项目原材料损失，或者项目公司为运营期间有良好的办公条件对办公楼进行了豪华装修。因此，政府需要详细评估投资超概的具体原因，在非必要情况下谨慎考虑对改变总投资额的决定。由于PPP项目的回报机制分为政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种，其中可行性缺口补助使用最多。一旦项目增加总投资额，该增加部分将在未来运营期政府每年的补贴中体现，不仅会增加政府支付压力，也可能存在让政府PPP项目财政支出超当年本级一般公共预算支出的10%红线。

（2）二类费用成本超支风险。在PPP项目建设过程中，二类费用一般包括可行性研究报告、实施方案、财政承受能力论证、物有所值能力论证，项目招标等前期费用，同时也包括在项目进行中的第三方费用。其中，拆迁费用容易成为占比最高的内容，部分项目因征迁土地面积大，涉及房屋户主多，有部分权利人诉求超过法定征拆标准，容易引发征迁成本超支。该费用额外增加部分一般不计入项目总投资，而由政府另外承担，变相增加政府对该项目的财政支出需要，也容易影响工程项目进度。

2、项目运营期监管风险

（1）服务标准管理。严格要求PPP项目公司在运营期间对服务标准把控的延续性和效率性。在长期PPP项目运营过程中，必然存在一定情况下的目标调整。目标调整主要分为两个方面，一是政府对基础设施功能性的调整。例如在市政工程或交通运输领域，道路承载能力会根据城市的不断发展而发生改变。二是服务标准调整。例如在环保领域，原本要求的达标质量较低，但是由于政策要求变化，提高了整体行业标准。

（2）运营成本管理。PPP项目公司在进入运营期后虽然是自负盈亏的状态，但是根据运营成本的监管，首先可以达到监管运营状态的效果。根据核算项目公司的用电量或者用水量等指标，与实际经营需要的理论值进行对比，估计差异度开展合理性分析，确认项目公司是否在成本支出端发生无端的浪费，还是存在为提升项目运营效益刻意降低运营所需的必要性支出，导致项目运行发生潜在风险。

（三）PPP项目非财务性风险

1、项目建设期监管风险

（1）项目内部监管不到位。在常见的项目建设过程中，项目主要依靠监理单位代表业主监督管理整个项目的合规性和可靠性。但是在PPP项目建设过程中，一般监理单位的业主是项目公司，或由项目公司支付监理费用，该部分费用已纳入总投资预算内。PPP项目涉及面广且管理难度大，对于施工单位的管控很难做到密不透风，由于PPP项目牵头单位与项目施工单位、设计单位关系紧密，在项目建设中容易发生设计单位根据施工单位要求在未经许可的情况下更改设计方案，亦或是未能有效、及时监管与制止施工单位的一些违规操作。监理单位更容易产生帮助牵头单位隐瞒项目缺陷的风险，导致监理公司的职能形同虚设。

（2）工期风险。在传统的项目建设模式中工期风险一直存在，但该项风险在PPP项目中更为突出。由于PPP项目本身存在着借贷资金的需求，工期的延误不仅意味着更高的财务费用，也可能存在断贷的风险。工期延长也让政府无法按规划将基础设施按时投入使用，容易引起招商引资失败等相关风险，给政府的信用造成一定影响。

2、项目运营期监管风险

（1）运营目标管理风险。PPP项目的主要目的是加快市政基础设施建设和生态文化建设。这些基础设施在建成进入实际运营后需要考核是否满足政府预期的结果。例如园区建设后，是否配套约定的园区管理条件，让园区可以满足企业入驻要求。在生态建设项目中，环境综合整治项目进入运营后，项目公司需要持续保证污染物低于规定指标，相关检测指标须达到运营规范标准，以达成项目建设目的。

（2）项目维护管理风险。为收回投资成本和建设期利息，让社会资本方有一定的盈利空间，PPP项目普遍存在较长的运营期，短则8—10年，长则超过20年。在整个运营期中，项目设施存在消耗、老化与损坏的情况，项目公司需要完成对相关设施的日常维护，根据合同要求定期大修，并在一定年限后对核心设备进行更换，以保证设备正常运行。政府需要密切关注日常设备的正常运营，并在出现突发情况时考核项目公司的响应程度，对于重点民生工程涉及的供水厂、供电厂，一旦出现意外事件，项目公司应及时发现问题、解决问题，把损失控制到最小也体现出项目公司的运营状况。

（3）项目移交管理风险。在项目运营期届满后，项目公司根据合同将整个项目公司的股权变更移交至政府名下，完成项目退出程序。在项目移交前，项目公司需要对整个项目设施进行大修、重置，以确保政府能够在获取项目公司后继续开展项目运营。

3、其他风险。PPP项目在进入建设期前需要经历复杂的立项、入库、招标流程。在项目前期，政府需要明确项目建设目标，提供项目建设必要条件，厘清招标需求、合同条款，减少自身与投标人之间的信息不对称情况，避免项目进行过程中的风险隐患。

（1）建设手续不齐全的风险。在项目开工前政府需要配合项目公司办理开工许可证，有土地的需要办理土地使用权的变更手续，确保招标前土地由政府牵头单位控制，并在项目结束招标后转移至项目公司。政府同时要做好施工单位进场前的“三通一平”工作，以保证项目能够按时开工。

（2）合同内容设置不规范的风险。在项目招标前期，需要通过合同文件给予项目参与方足够的信息披露。在合同中明确项目回报机制、双方的责任义务，留出一定的收益空间，避免打击项目参与方的积极性，也不能造成远高于同类项目的超额收益。

（一）绩效评价指标设立原则

1、科学性。绩效评价指标体系指标应通过科学设置评分标准和相关权重，确定各部分对项目执行过程中的重要性影响，使其能够反映该PPP项目在建设过程及运营过程中实际的运营状况和产出效率。

2、合理性。根据PPP项目模式的特征和实际运行规律，有针对性地在关键内容和关键问题上进行考核，同时能够起到帮助项目公司发现自身问题的作用。

3、泛用性。绩效评价指标体系指标应能够符合不同行业、不同类型的PPP项目模式，根据该项目模式的基本原则和一般规律，确保指标体系简洁实用，并能够在不同项目中进行比较。

（二）PPP项目的相关监管重点

1、明确实施机构和监管主体。在实际操作过程中，单个PPP项目通常容易涵盖多个领域，从市政到环保都会有所涉及。以生态文明建设项目为例，拆迁建房一般由住建部门管辖，水资源和固废处理一般由生态环保部门管辖。有湖泊河流的部分一般由水利部门负责管辖，在项目推进中，会存在国土、规划、电力、林业等各部门介入的情况。为保证项目在推动过程中各部门分工明确，职能划分清晰，政府应尽早确定项目主管部门，协调其他部门予以支持配合，才能完善监管程序，提升监管效率。

2、重视前期项目资料申报。PPP项目在申报阶段将涉及多项关键文件，在政府立项后，由专门的咨询机构编制项目可行性研究方案，根据可行性研究的内容，编制项目的“两评一案”并上报至财政局进行项目审核，审核完成后方可执行招标程序。社会资本中标后需与政府签订项目合作协议，设立项目公司，编制项目公司章程，再通过项目公司分别与施工单位、设计单位、运营单位签订合作协议。这些协议、合同、章程等格式内容均需要在招标前基本确认，政府部门需要在项目前期汇集行业专家、各部门领导，从专业性、可行性、财务、法律等多方视角将项目未来在执行过程中的风险降到最低。

3、建立项目的跟踪审计机制。针对PPP项目内容范围广，建设周期长，且监理单位在实务过程中并不完全可靠的问题，跟踪审计是政府监管的一个重要手段。通过项目跟踪审计，政府可以实时了解项目进度情况，监管施工单位在建设过程中保存资料的完整度，精准把控项目过程中隐蔽工程的施工量和造价，为后期决算审计提供重要依据。

4、设计合理运营考核机制，使运营与建设高度挂钩。在项目质量管控方面，政府部门需要积极调动项目运营单位的主动性，运用合理的项目考核机制，将项目的运营效率、收益情况和项目质量建立更高的关联度。一方面，可以让项目运营单位在未来项目运营过程中出现的质量问题明确责任主体，作为社会资本方联合投标的单位内部承担由于项目质量带来的损失；
另一方面，由社会资本方落实质量监管与风险披露，主动提出保障项目运营标准、增加项目运营收益等相关建议，达到项目更佳的运营效果。

5、稳定项目公司人员结构，将权责落实到个人。由中标社会资本方和政府平台公司共同设立的项目公司，其在不同项目阶段包含各阶段不同职能，也容易导致项目公司负责人在不同期间不断变更，从而出现责任权利划分不清晰、对前期情况了解不够等情况。为稳定项目公司从建设期到运营期结束的平稳管理，社会资本方应推选能够持续管理项目公司的人员作为总经理和法人。政府单位应配套牵头部门相关领导作为项目公司副总经理，稳定上层领导体系搭建。在项目公司成立初期，明确项目建设期和运营期组织结构和人员班底，制定一套项目全周期一以贯之的公司制度，在建设期开始培养一批运营人员，对整体项目有充分的管理能力，确保项目在建设期转运营期的衔接过程中安稳运作。

6、建立运营期数据指标体系。项目运营期效益不能仅依靠最终结果来把控，同样需要控制过程措施。例如污水处理厂项目，应实施监控入水指标和出水指标，管廊工程需有定期维护和巡查工程。从源头上控制项目事故发生率，排除对公共系统的隐患，建立完备的事故应急体系，一旦出现问题，考核项目公司应急响应情况，将社会负面影响降至最低。

7、资金支付合理性和及时性。在目前PPP项目的运营模式中，付费机制通常分为使用者付费和可行性缺口补贴方式，即使在使用者付费方式的运行过程中，资金也会预先进入政府账户，再按月或按季度根据运营绩效考核支付给项目公司。通常情况下，项目公司需要依靠政府的补贴获取足够的运营资金和合理报酬，政府的资金支付是维持公共基础设施运营的必要支持，及时支付也能够提高当地政府的公众信用，更利于在未来项目建设中吸引更优质的社会资本投资。资金足额支付的前提是运营期间的绩效考评，运营单位和政府之间需保证运营考核指标的合理性。

8、寻求公共监督和社会评价。作为服务于公共基础设施建设的PPP模式最终需要得到公众的认可。政府应主动开通信息同步渠道，将政府建设规划和效果对公众保持同步公开，发挥社会公众的知情权，带动社会的监督能力。政府同时要建立健全政府回应机制，不断降低社会参与的门槛，提高大众的参与热情，响应双方需求，做到共同监督共同评价。

（三）绩效评价指标设置

结合PPP项目在执行管理过程中的实际经验，按照以上监管重点，将绩效评价指标与各自关注内容进行挂钩，分为项目建设期和项目运营期。

1、建设期绩效评价指标体系。在建设期阶段，项目公司主要负责项目保质保量、按时推进，并在约定工期内完成交付，达成可运营状态。所以从前期到项目竣工验收，将一级指标分为四大类：项目决策、项目管理、项目产出和项目效益。

在项目决策方面，指标体系涉及项目立项、项目目标和社会资本采购3个维度。具体来看，指标重点关注项目设立的合理性，是否匹配当地城市建设规划；
审核项目立项手续的完善情况，是否在项目前期将文件、资金等均有效落实；
考察社会资本采购的合规性，是否按照科学、合规的招标办法，运用恰当的招标流程选定项目合作方。

在项目管理方面，指标体系从投融资管理、项目公司管理、项目施工管理维度设置相关指标。投融资管理重点关注项目资金的落实情况，社会资本方和政府代表资本金是否落实到位，银行贷款资金是否有效跟进；
项目公司管理主要考察项目公司内部管理及项目监管情况，包括组织机构搭建、制度建设、档案整理、物资和人力配备，做到有制度可依，用制度管人，确保项目稳定运行；
项目施工管理主要考察在建设期间的各方面监管是否有效。

在项目产出方面，指标体系涉及产出数量、项目质量、项目时效、成本管控4个维度。具体来看，指标考察范围包括项目进度、质量和成本支出，要求建设单位在合理的成本控制范围内，按照可预计的进度，达成竣工验收的质量要求。

在项目效益方面，指标体系包括社会效益、生态效益、可持续性、满意度相关指标，考察在项目建成后是否能够达到预期的社会发展效益，对当地生态环境的带动（保护）情况，以及公众的满意度。

表1 建设期绩效评价指标体系

2、运营期指标设置。在项目运营期阶段，项目公司的核心目标即保证项目平稳运营，以达到项目预期效果，故将项目日常运营、维护、成本管控作为核心重点，由于运营期是项目建设期的延续，本阶段不将项目决策作为考核重点，将一级指标分为项目管理、项目产出和项目效益三大类。

在项目管理方面，本文重点节选了公司组织管理、成本投入2个维度相关指标，主要考察项目公司在运营期后是否有完善的组织架构，运营人员是否充足，制度是否完善。在运营过程中，考核是否及时且足额地收到政府补助，且这部分资金是否运用至合理的成本中。

在项目产出方面，本文重点节选了运营任务、维护管理、安全保障3个维度设置相关指标。首先考核项目运营是否达到项目所希望的预期效果，完成立项目标；
同时考核项目运营维护情况，是否做到必要的日常维护修缮工作，将事故风险降至最低；
最后考察发生安全事故时，是否有安全应急预案并能够及时启动预案，化解相关风险。

在项目效益方面，本文重点节选了社会效益、生态效益、满意度和可持续性4个维度设置相关指标，重点关注项目运营后是否对社会发展起到带动效果，社会公众是否给予积极反响和评价，并且是否有渠道获取项目信息并提出建议。

表2 运营期绩效评价指标体系

（一）以往期项目为切入点，积极开展绩效考评工作

目前PPP模式运作建设的项目在全国慢慢普及，项目监管进程较慢，近些年来逐渐得到地方政府的重视，但相关考核评价体系并不完善，仍处于探索阶段。因此，相关探索与研究可将往期项目作为考核切入点，发挥过往十年期间所累积的项目的数量优势，从运营期针对项目运营效果开展积极考评，积累绩效管理实际经验，不断探索绩效评价指标针对不同行业、不同项目的适应性，边摸索边修正，为未来全面推广至所有项目奠定基础。

（二）多部门协同配合，齐力发展城市建设

PPP项目考核的另一大难题在于涉及面众多，既包括对项目负责的设计方、施工方和运营方，也包括各方合作成立的项目公司。在政府层面，PPP项目会存在多个部门协同配合的情况。所以在项目推进过程中，各方利益、立场等存在部分差异，相关考核需要多个部门、企业协同完成，需要各方齐心协力。PPP项目模式是将有限的财政资源合理分配至城市基础设施建设、生态文明建设、脱贫建设等重大社会项目与任务中。为实现人民收益效果的最大化，建设部门和财政部门应通力合作，明确监管目标，探索财政投入的具体价值和社会效应，在财政投入和项目质量标准之间寻找平衡点，提升资金边际效益。

（三）加强项目数字化管理，发挥评价体系最大效力

系统化项目数据管理一直是影响绩效管理效率的重大阻碍，如今越来越多的项目已经接入数字化管理的操作系统。作为城市基础设施和保障民生的项目，监管核心指标情况是确保民生的重要一环，政府可以探索建立项目和财政的信息化平台，加强对关键指标的采集，将多部门之间的信息进行串联和整合，通过数字化管理、分析，实时跟踪项目运营情况，极大程度上提升了工作效率，也让绩效评价指标在关键节点发挥出最大效力。

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