农村集体经济组织特别法人的设立与终止

张 力， 程 敏

(西南政法大学 民商法学院，重庆 401120)

为接续全面推进乡村振兴，巩固提升农村集体产权制度改革成果，《农村集体经济组织法》已列入第十三届全国人大常委会立法规划研究论证类项目①。目前，学界与实务部门的研究多集中于农村集体经济组织治理结构、成员资格等方面问题[1]51-60[2]119-128，为立法工作提供智力支持，却较少关注农村集体经济组织与作为特别法人的农村集体经济组织法人之间的关系。学界普遍认为，《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)确认了农村集体经济组织为特别法人[3-5]。但是，从法条文义解释和法政策角度出发，农村集体经济组织与农村集体经济组织特别法人有所不同。

《民法典》第96条规定：“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。”第99条规定：“农村集体经济组织依法取得法人资格。法律行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定。”据第96条规定看来，不可否认，农村集体经济组织法人为特别法人，但综合解读上述两条文可知：其一，农村集体经济组织“依法取得”法人资格；
其二，法律确认的特别法人为“依法取得法人资格”的“农村集体经济组织法人”；
其三，农村集体经济组织如何取得法人资格，可通过农村集体经济组织专项立法作出具体规定[6]。此即农村集体经济组织的形式并非全为法人模式，也可以以非法人组织形式存在[7]，农村集体经济组织特别法人资格的取得需要进一步通过《农村集体经济组织法》等法律予以规定。

从法人设立的政策考量出发，法人是以明确政策目的为导向的组织体，它通过考察组织体自身的社会政策契合度及特定社会功能，塑造融入国家与社会的治理体系和目标，使国家能够通过法人制度全面了解和干预社会组织群落的运行和变化规律[8]。换言之，要求组织体“依法取得”法人资格即是在社会政策之下对组织体的相关目标宗旨、内外机制、潜在风险等进行评价考量。若组织体无法“依法取得”法人资格，那其只能以非法人组织的事实状态存在，也无法获得因法人资格而享有的民事权能、优惠条件等。

法人设立政策将组织体运行应保障国家主权政权安全以及经济社会稳定放在首要位置。当下推进中的乡村振兴工作，愈发凸显农村集体经济组织承担的经济功能与社会基层治理功能。《中华人民共和国乡村振兴促进法》中明确指出，农村集体经济组织在服务集体成员与发展集体所有制经济中发挥重要作用。同时，乡村振兴强调完善乡村治理体系、提升治理能力现代化，这又需要农村集体经济组织职能分工明确，各司其职。但是，若这两个功能都由农村集体经济组织本身承担，则易引发风险的连锁反应，经营性风险会导致其社会基层治理的功能也难以维系②，因此需要进行风险划断。所谓风险划断，可以通过分化农村集体经济组织人格的方式来实现。农村集体经济组织无论将其定性为法人还是非法人组织，其人格是单一的，在其单一人格基础上分化出具备法人资格的农村集体经济组织特别法人，由其承担经济职能，同时保留农村集体经济组织承担基础性社会基层治理功能。

这种人格的分化有其必要性，因为受资源禀赋、区位优势等条件的影响，各地农村集体经济组织发育不同，展现出各种组织形态。在经济发展较弱的农村地区，农村集体经济组织对外的经营本就发育不完善，其自身由对外经营引发的经济风险也小，故无设立农村集体经济组织特别法人以划断风险的必要。将乡村振兴作为农村集体经济组织特别法人设立的背景，目的是将农村集体经济组织经营性功能的高风险圈锁在农村集体经济组织特别法人之中，防止风险扩散影响到农村集体经济组织社会基层治理的基础功能。

因此，通过赋予农村集体经济组织特别法人主体地位，由其承载乡村振兴经济发展功能，形成农村集体经济组织与农村集体经济组织特别法人的功能区分就显得尤为重要。在功能区分之下，承担经济职能的农村集体经济组织特别法人应当具备正常进入与退出市场机制的能力，方能充分发挥其功能。《民法典》第96条和第99条虽然规定农村集体经济组织依法取得特别法人资格，但就农村集体经济组织如何依法设立，又能否终止则留待专项立法予以规定。农村集体经济组织特别法人设立与终止制度的阙如严重制约其功能的发挥和运作，当前正值《农村集体经济组织法》立法工作展开的重要时期，笔者拟重点对农村集体经济组织特别法人的设立与终止展开研究，以期为立法工作提供一定的借鉴和指引。

(一)农村集体经济组织特别法人设立中的“培育—核准”模式

1. “培育—核准”模式的前提与内涵

农村集体经济组织的事实存续是培育农村集体经济组织特别法人的前提。目前，普遍的观点认为，农村集体经济组织主要是从人民公社时期的原生产队、生产大队、人民公社演变而来，人民公社时期的组织结构为“三级所有，队为基础”，人民公社解体后，原有的农村集体资产的所有权主体出现缺位，此时村委会与村民小组补位，集体经济组织与村民自治组织混同而不加以区分，成为乡村治理的一种方式[9]。这也为当前兼具经济职能与公共管理职能的农村集体经济组织的形成埋下伏笔。从司法实践的角度来看，前民法典时代，不乏将村民小组作为诉讼主体的侵害农村集体经济组织成员权益纠纷的案件③，这也从侧面反映出实践通过司法软设立的手段间接承认农村集体经济组织的法律地位。综上所述，农村集体经济组织在尚未被确认为特别法人时已然以自然事实状态存在，且具有一定的主体地位，能够独立运行。

虽然农村集体经济组织因历史原因兼具经济与政治功能，但实现规模化的农村经济发展始终是该组织体设立的目标[10]。2014年中国开始开展农村集体产权制度改革试点工作，2016年稳步推进农村集体产权制度改革，2019年底完成了农村集体资产清产核资的要求。上述工作的推进表明，“明确成员资格和清产核资的基础上设立具备特别法人资格的新型农村集体经济组织”是“农村集体产权制度改革的重要内容”[11]。当前，农村集体经济组织特别法人是在自然事实状态存在的农村集体经济组织基础上的法治赋能，通过法律确立其主体地位。

农村集体经济组织特别法人设立的“培育—核准”模式实际是指农村集体经济组织特别法人的设立采取“倒立项”的先存在后认证模式。“培育”一是指农村集体经济组织特别法人设立的独立财产为农村集体经济组织的经营性资产；
二是指农村集体经济组织特别法人参照农民专业合作社的设立标准确立设立条件。“核准”是指农村集体经济组织特别法人的设立需要核准登记。

2. 实施“培育—核准”模式的原因

(1)防止国家激励机制目的落空

首先，农村集体经济组织作为乡村振兴的重要组织保障，国家从“人、地、钱”多方面对其予以政策支持。一是财政保障，从财政投入、金融服务、社会力量参与等方面，健全乡村建设多元化投入机制。例如，《四川省农村集体经济组织条例》第40条规定，农村集体经济组织依法享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务等方面的税收优惠。二是土地保障，充分发挥确权登记对农村土地管理改革的基础支撑作用，推动宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作，允许集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下的入市。三是人才保障，加快培育各类技术技能和服务管理人员，建立健全乡村基础设施和基本公共服务设施等标准体系。

其次，国家设置激励机制的目的在于通过政策的优惠扶持，盘活乡村资源，激发乡村发展潜力。特别在经济方面，国家扶持政策的对象应限定为农村集体经济组织特别法人，作为承接农村集体经济组织经济功能的农村集体经济组织特别法人，能够在乡村产业振兴中发挥重要作用。但同时需要注意到，“外部发展环境，尤其是优惠的政策环境，成员一般不但不反对，还会凭借小团体的共同行动优势极力争取和维护。这会增强集体经济组织对政府或其他外部组织的依赖性，弱化集体经济组织的自我独立性，导致非理性的经济行为”[12]36。而且，国家投入资金政策的支持“在没有经济基础领域重构能够发挥中介作用和实现公平分配的组织化载体的情况下”“伴随着产业资本下乡容易被村内外‘精英俘获’，最终导致投入愈大，治理恶化愈严重，治理成本愈高的情况发生”[13]。为了实现国家激励机制的目的，防止其落空，同时为了保证农村集体经济组织特别法人的独立运行，需要在农村集体经济组织特别法人设立中确立一定的标准，在达到确定标准后，经过有关部门的核准登记，取得农村集体经济组织特别法人地位。

(2)提升农村集体经济组织特别法人治理能力现代化

首先，农村集体经济组织具有内外有别的双重职能，尚未形成有效的职能区分。农村集体经济组织对内不同程度地承担着农村公共管理和民生福利等方面的公共职能，对外以发挥管理集体资产、开发集体资源和发展集体经济的经济功能。

其次，农村集体经济组织内部治理存在困境。农村集体经济组织治理机构的成员与村组成员间存在交叉任职的现象，村委会实际控制治理结构甚至产生侵害农村集体经济组织权益的情形。上述任职人员的交叉导致成员大会等会议民主程度不高，缺乏与农村实际情况相适应的会议制度；
法人章程形式化明显[1]51，难以实际落实且缺乏内部监督[2]121。

(3)确定助推乡村振兴的主导型农村集体经济组织特别法人形式

农村集体经济组织的形式多样，但主导型农村集体经济组织特别法人形式还有待确认。有研究统计，目前中国的农村集体经济组织形式主要有五类，分别为社区型集体经济组织、股份型集体经济组织、集体企业、农村专业合作社、农村专业技术协会④[14]。

(二)农村集体经济组织特别法人设立的条件与程序

1. 农村集体经济组织特别法人的设立标准参照农民专业合作社

首先，选取农民专业合作社作为农村集体经济组织特别法人的参照样本，主要基于以下原因：一是农民专业合作社与农村集体经济组织特别法人产生基础的农村集体经济组织具有历史同源性。《中华人民共和国宪法》规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济……”根据上述规定，农村集体经济组织与农民专业合作社两者均为集体所有制经济，有共同的所有制基础，具有历史同源性。二是农民专业合作社与作为农村集体经济组织特别法人产生基础的农村集体经济组织均肩负营利与公益的目的。农民专业合作社具有营利性特征，其可依法向企业等进行投资，以其出资额为限对所投资企业承担责任，同时国家保障农民合作社享有与其他市场主体平等的法律地位。在公益性层面，农民专业合作社以其成员为主要服务对象，是互助性经济组织；
而且国家对两者均有扶持措施，国家通过产业政策引导，财政支持、税收优惠、人才培养等扶持两者的发展。

其次，农民专业合作社设立与登记有明确的法律规定。2006年审议通过，2017年修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)已实施多年，具有较为完备法律规范，可作为农村集体经济组织立法的参考文本。《农民专业合作社法》第2章以7个条文规范了农民专业合作社的设立与登记。其中，第12～16条是关于农民专业合作社成立的实质与程序要件。详言之，实质要件包含成员资格；
符合规定的章程；
符合法律规定的出资、组织机构、名称及住所；
程序要件为向工商行政管理部门提交申请，符合登记条件后予以登记设立。

2. 农村集体经济组织特别法人设立的一般要件

鉴于农村集体经济组织特别法人设立的“培育—核准”制及其自身的特殊性，立法在参照农民专业合作社设立的有关规定制定农村集体经济组织特别法人设立条件时，应当有所调整。

首先，有合理高效的治理机构以确保组织体的顺利运行。农村集体经济组织特别法人是在农村集体经济组织基础上设立的，农村集体经济组织设有治理机构的，可作为农村集体经济组织特别法人的治理机构。一般情况下，需要设置成员大会(权力机构)、董事会(执行机构)、监事会(监督机构)。鉴于农村集体经济组织的地域性和相对封闭性，组织机构成员与村委会成员存在交叉，可能造成农村集体经济组织运行的低下，因此，有必要对农村集体经济组织机构设置成员的身份予以限制，如监事会成员不得与董事会成员混同，监事会成员中应设置一定比例的社会资本成员方等。需要特别强调的是，有关农村集体经济组织特别法人治理机构与村委会的职能的区分，强调的是“政企分离”，这就要求彻底改变农村集体经济组织与村委会“一套班子两块牌子”的现象。以色列“基布兹”合作社⑤改革的重要内容，其中就包含“将生产经营、成员生活和社区维持三项功能分别划分给企业、成员家庭和社区，独立核算，自负盈亏，各个部门回归自己的功能”[12]35。

其次，有名称和固定的住所。农村集体经济组织特别法人的名称可根据《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》(以下简称《登记赋码通知》)的要求由县级以下行政区划和改革类型依次组成，其中应含有“经济合作(经济联合)”或“股份经济合作”字样，乡镇、村、组集体经济组织名称可以分别为经济联合总社、经济联合社、经济合作社。例如，上海市将乡镇农村集体经济组织登记为“×× 区××(镇名)经济联合社”，将村级农村集体经济组织登记为“××区××镇××(村名)经济合作社”⑥。农村集体经济组织依据地界清晰的集体土地成立，具备地域性的特征。为了加强农村集体经济组织的监督管理，将其住所限定在一定地域范围内是相对必要的。故可限定农村集体经济组织特别法人的住所地为其所在行政区域的乡、镇等。

最后，有符合法律规定的章程。可以参照农民专业合作社关于章程的规定，明确农村集体经济组织特别法人的章程中应当记载农村集体经济组织特别法人成立的目的、组织名称、场所、资产情况；
成员身份取得与丧失条件以及成员权利；
组织机构产生的办法、职权以及议事规则；
成员代表大会的相关情况；
资产运营、财务管理和收入分配亏损弥补等情况；
章程的修改、组织变更注销等情形。

3. 农村集体经济组织特别法人设立的特殊要件

首先，农村集体经济组织特别法人的设立资金为农村集体经济组织的经营性资产。在农村集体经济组织职能分区下，农村集体经济组织特别法人与农村集体经济组织的关系可比照“项目公司与投资人”。项目公司设立最核心的要素为投资人的资金注入。根据“一村一策”“一村一产业”等要求，农村集体经济组织经营性资产的投入应当作为农村集体经济组织特别法人的“目的性资产”。需要强调的是，维系有关农村集体经济组织日常运营的多为经营性资产，为了维持组织体的运行，在设立农村集体经济组织特别法人时，应为农村集体经济组织留存部分经营性资产。

有关农村集体资产的所有权主体问题的学说纷纭，通过考察农村集体经济组织的发展历史，笔者发现，农村集体经济组织一直扮演着农村集体产权所有者的角色，在法律尚未确认其法人地位的情况下，就已具备独立的财产责任能力(诉讼中认可农村集体经济组织为“其他组织”)，虽然存在村民自治组织管理的局面，且由此引发了所有权主体“虚位”的说法，但是这种集体经济组织与村民自治组织混同的局势更加类似于法人本质说中的“管理人说”。依上所述，农村集体经济组织作为农村集体产权的所有者有其合理性。

农村集体经济组织的资产因其自身肩负的经济与公共职能而有其复杂性。根据2016年中共中央、国务院发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《产权改革意见》)的分类要求以及各地实践，农村集体资产包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产三类。法律限制以集体土地为主的资源性资产的处分。若农民集体土地所有权不存在，农村集体经济组织便会因丧失存在基础而消亡。故“集体土地所有权不得作为责任财产，法人运营中的责任以土地以外的其他财产承担责任”[15]。经营性资产主要包括集体所有的用于经营的建筑物、构筑物、设备设施、农业基础设施、集体投资形成的投资权益、无形资产等。经营性资产流通不受限，是农村集体经济组织对外从事生产经营活动的主要财产。对经营性资产的理解范围不仅限于上述罗列的内容，实践中通过对资源性资产的开发利用获取的收益也应为经营性资产⑦。非经营性资产包括集体用于公共服务的科教文卫等方面的财产，对此类资产在实践中应着重强调其管理维护⑧。

实践中农村集体经济组织的资产还包含通过政府拨款投入、社会捐赠、群众自筹等途径形成的资产，这部分资产是否可以作为责任财产需要根据其利用方式来判断。如果该类资产主要用于农村公益事业的发展，则应归入非经营性资产；
若其主要用于对外投资经营，开展经济业务，则可归入经营性资产。

其次，农村集体经济组织特别法人的组织形式以经济合作社或股份经济合作社为主导。《产权改革意见》指出，着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员；
农村集体经济组织的主要形式为经济合作社或股份经济合作社。《登记赋码通知》规定，农村集体经济组织登记赋码的对象主要是农村集体产权制度改革后，将农村集体资产以股份或份额的形式量化到本集体成员而成立的新型农村集体经济组织。

再次，农村集体经济组织特别法人成员既包含农村集体成员亦包括社会资本方。关于农村集体经济组织特别法人成员有如下规定：一是成员资格的确认，要在农村集体经济组织地域范围内依据法律、法规，按照尊重历史，兼顾现实，程序规范以及群众认可原则，统筹考虑农村土地承包关系、户籍关系，并兼顾集体积累贡献等因素，通过民主程序确认成员。需特别关注特殊成员的身份认定，如外嫁女、军队现役军人、大学生、服刑人员等。二是成员中应当允许有对集体经济组织特别法人的发展有着共同追求，认可法人章程的企事业单位或社会组织的存在，但具有公共管理职能的单位不得加入。随着农村集体经济组织产权改革工作的推进，为盘活农村经济，方便社会资本进入农村为其提供资金、技术等支持，应当允许社会资本方有条件地进入农村集体经济组织[16]。同时，为了保证农村集体经济组织特别法人中农村集体成员的主体地位，参照《农民专业合作社法》的规定，可设定农民集体成员应当占成员总数的80%及以上，企事业单位或者其他社会组织成员在农村集体经济组织特别法人中的占比不超过10%。

最后，程序上必须采取核准登记。农村集体经济组织特别法人必须经负责开展乡村振兴工作的有关部门批准同意后登记成立。在乡村振兴背景下，为了防止国家支持乡村发展的大规模投入成本的沉没，需要对以此为基础设立的农村集体经济组织特别法人进行审查。重点审核其是否具备履行职能的能力，是否具备相应的设立条件，是否符合乡村振兴发展的要求。在经审核通过后，农村集体经济组织特别法人还需到有关部门登记注册。根据《登记赋码通知》要求，各级农业农村管理部门是农村集体经济组织登记赋码的管理部门；
县级以上地方人民政府农业农村管理部门负责本辖区农村集体经济组织登记赋码的业务管理工作；
县级农业农村管理部门负责向本辖区农村集体经济组织发放登记证书，并赋统一社会信用代码，具体工作由农村经营管理机构承担。

《民法典》关于法人的设立与终止有着一般性的规定，根据体系解释的逻辑，特别法人可适用于一般 法人的规定。但特别法人有其特殊性，故有必要在其特性基础上有针对性地作出制度安排。正如有学者所言，农村集体经济组织法的制定在遵循立法基本规范的基础上更需深入研究其作为特别法人的特别之处[17]。

(一)农村集体经济组织特别法人终止的可能性

关于农村集体经济组织可否终止的问题，学界存在较大分歧，分歧点在于：一是农村集体经济组织与集体所有权主体是否同一；
二是终止后农村集体经济组织负担的公共职能的处理[18]38。就前者而言，农村集体经济组织的终止主要在于明确其责任财产范围。根据《民法典》的规定，法人以其全部财产独立承担责任，在法人终止环节，最为重要的内容即对其责任财产进行清算，一方面解决对外债务，另一方面 对剩余财产进行分配，这就要求责任财产能够被处分。笔者研究发现，农村集体经济组织特别法人因农村集体经济组织阻断经营风险而设置，两者资产构成存在明显的区别，农村集体经济组织特别法人的责任财产仅为农村集体经济组织资产范围中的经营性资产，该经营性资产的流通并不受限，因此以该资产为限对外承担责任并无不可。就后者而言，有学者认为，村委会可代行农村集体经济组织职责，应通过债务重整程序保证农村集体经济组织法人资格的存续[19]89。在农村集体经济组织与农村集体经济组织特别法人功能区分的情况下，农村集体经济组织特别法人独立法律资格的丧失不影响农村集体经济组织公共职能的发挥。此外，允许农村集体经济组织特别法人终止有其必要性。微观层面，实践中不乏对外经营不善或失败而负债累累的农村集体经济组织，应允许其终止，避免沉没成本及时止损，维护集体经济组织的健康发展[20]69；
宏观层面，农村集体经济组织的经济职能要求其公平参与市场竞争，允许其破产以利于平衡多方主体利益[21]。

(二)农村集体经济组织特别法人的终止程序与后果

农村集体经济组织特别法人的终止可参照农民合作社终止的有关规定，根据其特殊性设计相关的终止制度。同时，《民法典》设置了法人终止的一般性规定，根据体系考量，农村集体经济组织特别法人同样适用于该一般性规定。

《农民专业合作社法》第6章规定了合作社的合并、分立、解散和清算。例如，详细规定了合作社合并与分立之时的程序事项以及债权债务的承担情况，合作社解散的具体原因以及清算的相关事项；
明确了农民专业合作社破产适用于破产法的有关规定。经法治赋能的农村集体经济组织特别法人的终止可在参照农民专业合作社规定的基础上予以设计。

1. 终止的程序

第一，因解散而终止。农村集体经济组织特别法人可参照《农民专业合作社法》第48条规定，明确解散原因。详言之，一是法人章程规定的存续期间届满或者法人章程约定的解散事由出现；
二是成员大会决议解散；
三是因合并或者分立需要解散；
四是 法人依法被吊销营业执照、登记证书，被责令关闭或被撤销。对于因合并或分立而终止的农村集体经济组织特别法人，应当在合并或分立决议作出之日起10日内通知债权人，合并后各方的债权债务应当由合并后存续或新设的组织承继，分立前的债务应当由分立后的组织承担连带责任。

第二，被宣告破产。《农民专业合作社法》第55条规定，农民专业合作社破产适用《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)的有关规定。破产有广义和狭义之分。广义破产包含破产重整、破产和解以及破产清算三种制度；
狭义破产仅包含破产清算制度。农村集体经济组织特别法人在被宣告破产的问题上存在两种结果：一种是通过破产和解或者破产重整的成功而令法人资格得以存续；
另一种则是破产和解或破产重整失败又或直接走破产清算程序，终止法人资格。

在讨论农村集体经济组织特别法人适用破产程序的问题上存在不同观点。有观点认为，因农村集体经济组织兼具营利与公益的双重职能，若终止则其公共职能无所依附，故农村集体经济组织仅适用破产重整程序[20]73；
也有观点认为，农村集体经济组织法人不适用破产清算，可适用破产和解与破产重整，且可首先选择破产和解，破产和解不能再进入破产重整程序[19]89；
还有观点认为，农村集体经济组织终止后其公共职能可由村委会代行，有着不同价值取向的破产的三种不同制度均可适用[18]44。

农村集体经济组织在职能区分以及人格分化基础上形成的农村集体经济组织特别法人以经营性资产为责任财产。该特别法人的破产不影响事实基础的农村集体经济组织公共职能的发挥。但是，农村集体经济组织特别法人毕竟担负经济发展的重要职能，因此保持其特别法人地位相对重要，故在适用破产程序之时，可首先通过破产和解与破产重整程序，尽量保全特别法人资格；
当破产和解与破产重整程序失败后再通过破产清算程序终止。

相较于破产重整，破产和解是债权人与债务人两者通过一致意思表示达成的谋求生存的和解协议，受外部干预较少，具有相对灵活省事便捷的优势。破产和解的流程主要为：债务人提出申请—债权人会议讨论通过—法院裁定。裁定通过和解协议的，则由管理人向债务人移交财产和营运事务；
裁定未通过和解协议的，则债务人进入破产清算[22]86。上述程序设计看起来并无不当，但实践中破产和解的适用率却并不高[23]，主要原因在于破产和解启动条件较为严格，破产和解制度中监督机制阙如，缺乏与破产重整程序的转换机制等[22]87。因此，在农村集体经济组织特别法人适用破产和解程序时，可对该程序进行改进：首先放宽申请破产和解的条件，根据《企业破产法》第2条规定，破产和解的申请需要满足法人不能清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。相较于满足有明显丧失清偿能力可能的即可申请的破产重整，破产和解的启动条件稍显严苛。因此，在农村集体经济组织特别法人申请破产和解之时，可先相对放宽其申请条件为有明显的丧失清偿能力即可。其次，通过第三方如法院加强对破产和解程序的监督，在农村集体经济组织特别法人与债权人达成和解协议之后，为了避免和解协议履行的落空，可通过法院执行机构监督督促和解协议的履行。最后，设置破产和解程序与破产重整程序的转换机制[24]。虽然目前中国并不存在破产和解与破产重整机制转换的情况，但是在农村集体经济组织特别法人适用破产程序时，应当有条件地为其设置可供选择的转换机制，尽量避免法人资格的丧失；
如若债权人与债务人均同意转换程序的，则应允许。

2. 终止的法律后果

法人的设立与终止能够通过私法控制，而作为事实基础的农村集体经济组织却并非如此。农村集体经济组织特别法人是农村集体经济组织以其经营性资产为出资设立的负担经济功能的组织体。当这一组织体具备相应设立条件时，可取得特别法人的主体资格。因此，具备法人资格的农村集体经济组织特别法人能够适用终止制度，农村集体经济组织特别法人终止后以其责任财产即农村集体经济组织经营性财产为限对外承担责任。当农村集体经济组织特别法人主体资格消灭时，作为事实状态的农村集体经济组织并未消亡，依旧可发挥其自身职能。农村集体经济组织在尚未获得法律赋能之前作为事实状态下的组织体，应当遵循尊重主体自然形态的方式设立和终止，无需参照法人有关规定终止。自然状态存续的组织体同样存在终止的情形，只要出现难以维系组织体的事由，如集体土地全部被征收征用或行政区划调整等，均可令组织体消亡。

农村集体经济组织特别法人终止后，应当依法清算，具体程序为成立清算组、确定清算义务人、履行清算义务等。清算义务人一般为法人的董事、理事等执行或决策机构的成员，农村集体经济组织特别法人的清算义务人可确定为相应机构成员。就清算组成立时间而言，可参照《农民合作社法》清算程序的有关规定，在解散事由出现之日起15天内成立，逾期不成立清算组的，债权人可以申请人民法院指定有关人员成立清算组进行清算。清算组成立之后要依法履行职权，主要包括清理资产、编制资产负债表、制定清算方案、处理与清算有关集体经济组织特别法人未完结的义务、缴纳税款、清理债权债务，处理剩余财产。农村集体经济组织特别法人的剩余财产分配可事先规定在章程之中或者经过成员大会决议处理。农村集体经济组织特别法人清算结束后，需要到原登记部门办理注销登记。

农村集体经济组织是实施乡村振兴战略的重要组织保障。随着农村集体产权股份制改革、农村土地“三权分置”改革等各项改革工作的推进，农村集体经济组织在推动乡村振兴方面发挥的作用日益增大。据农村农业部门有关报道，全国乡镇、村、组三级共建立组织约96万个，全部在农业农村部门注册登记，这为集体经济组织参与市场经营活动提供了保障。虽然《民法典》确立农村集体经济组织特别法人的主体地位，但其具体制度的缺位和滞后制约了农村集体经济组织功能的发挥和运作的规范性，特别在推动农村集体经济组织特别法人参与市场经营活动的当下，与农村集体经济组织特别法人自由进出市场机制相关的设立与终止制度应当在《农村集体经济组织法》中获得关注并予以规定和表达。关于农村集体经济组织经济与公共职能区分以及人格分化基础上形成的农村集体经济组织特别法人的设立与终止制度，也仅是在探索阶段的尝试，未来要再参照实践发展过程本身积累经验。这是加强乡村振兴法治保障的需要，亦是推进乡村治理体系和治理能力现代化的需要。

注释：

① 自2015年以来，党中央就高度重视农村集体经济组织的相关立法工作，2015年中央一号文件要求起草农村集体经济组织条例，2018年和2019年中央一号文件强调制定农村集体经济组织法。2020年6月，农村集体经济组织法起草领导小组第一次全体会议召开，正式启动起草农村集体经济组织法相关工作。2021年6月，农村集体经济组织法起草领导小组第二次全体会议召开，审议《农村集体经济组织法草案(初稿)》。

② 农村集体经济组织对外负债过高，易造成集体经济组织运行困难从而损害集体成员利益。据调查，中国多地农村负债严重，“小村大债”，如呼和浩特市新城区生盖营村负债数十万元，乌兰察布市某县的村级债务达 7.9 亿元，部分集体经济组织负债甚至超千万元。参见：张丽娜，王靖，安路蒙《“小村大债”让基层负重前行》，载于《决策探索(上)》，2019 年第6期，第57—59页。

③ 例如，陕西省西安市长安区人民法院(2017)陕0116民初8486号常某与某某村村委会、某某村四组侵害农村集体经济组织成员权益纠纷一审民事判决书；
又如，卢氏县人民法院(2015)卢民二初字第240号李某某、黑某某与卢氏县文峪乡涧西村村民委员会、卢氏县文峪乡涧西村六组侵犯农村集体经济组织成员权益纠纷一审民事判决书。

④ 社区型集体经济组织是股份制集体经济组织的前身。该类组织地域性强，较为封闭，产权集体共同共有，尚未量化为股份。例如，《浙江省村经济合作社组织条例》第8条规定，各级人民政府应当按照依法、自愿、民主、公正的原则，鼓励和支持有条件的村经济合作社进行股份制改革。股份型集体经济组织是“资源变资产、农民变股民”的农村集体产权制度改革之下的产物，后三类中，集体企业的性质已经与营利法人无区别，农村专业合作社收益按股份或按贡献分配，由专门的《农民专业合作社》法予以规范。农村专业协会是具有自我管理、自我服务、自我发展的组织的社会公益性的科普社团。

⑤ “基布兹”合作社是以色列的合作性联合体，它被官方界定为“以团体所有、自主工作、平等共享生产、消费和教育等观念为基础的”社区形式。参见：张力，刘中杰《压力环境中农业集体组织的结构变迁——以色列基布兹合作社及其启示》，载于《农村经济》，2015年第3期，第7—12页。

⑥ 参见：上海市农业委员会《关于做好本市农村集体经济组织证明书换发工作的通知》(沪农委〔2017〕172号文)。

⑦ 例如，《四川省农村集体经济组织条例》第30条规定，对资源性和经营性资产，农村集体经济组织可以依法将资产经营权采取承包、出租(转包)、入股、联营合作等方式进行经营，也可以自主经营。

⑧ 例如，《四川省农村集体经济组织条例》第30条规定，对于非经营性资产，农村集体经济组织应当加强管护。

猜你喜欢 法人集体经济农村 农村积分制治理何以成功今日农业(2022年1期)2022-11-16“煤超疯”不消停 今冬农村取暖怎么办今日农业(2021年21期)2022-01-12论法人的本质速读·下旬(2021年5期)2021-07-28村集体经济是如何“无中生有”的?——杨陵区农村集体经济的成长之道当代陕西(2020年14期)2021-01-08浅析我国法人人格权现状及立法建议新生代(2019年6期)2019-11-14壮大集体经济的武夷山市实践红土地(2019年10期)2019-10-30伊川县发展村级集体经济的探索人大建设(2019年5期)2019-10-08破解空壳村，党建如何引领——以汉滨区壮大集体经济为例当代陕西(2019年15期)2019-09-02创新法人治理结构 建设一流事业单位——三峡日报传媒集团事业单位法人治理结构初探活力(2019年21期)2019-04-01法人和法定代表人有什么区别？党的生活（黑龙江）(2014年9期)2014-09-28 相关热词搜索：集体经济，终止，法人，