对民航政府采购促进中小企业发展的分析
时间：2023-03-01 19:40:05 来源：千叶帆 本文已影响人
政府采购制度是我国财政支出管理的一项重要政策工具。《政府采购法》第九条规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。2020年，为使政府采购政策功能切实落地，财政部配套出台了《政府采购促进中小企业发展管理办法》（以下简称“《管理办法》”）。在民航行业，政府采购积极执行财政部支持中小企业发展相关政策，助力民航领域中小企业健康发展。但在政策执行过程中还存在一些问题，需要引起重视并有效加以解决。
民航系统高度重视发挥政府采购政策作用促进中小企业发展。自《管理办法》2021年1月1日施行以来，分别从提高预留面向中小企业采购份额、严格按照政策要求执行采购和依法实施情况落实信息公开等方面扩大民航政府采购中小企业市场份额，大力支持中小企业发展。
（一）提高预留份额
预算是采购执行的依据。从预算编制环节提高面向中小企业采购份额，助力政策平稳落地。《管理办法》实施之前，民航政府采购预算虽细化到项目、类别和品目，但未实现预算面向中小企业预留份额；
从2021年申报政府采购预算开始，民航各预算单位面向中小企业采购份额预留比例统一提高至30%，即民航政府采购预算中至少预留出30%的金额专门面向中小企业采购。一方面从源头提高了对采购人细化采购预算、合理预留份额的要求，另一方面从制度层面给予中小企业更多的市场机会。
（二）严格采购执行
政府采购应当严格按照批复的预算执行。为了确保预算中预留的份额切实授予中小企业，采购执行环节同样是政策落实中的一大重要抓手。一是严格计划编制，编制合理、准确、详尽的采购计划是需求管理的重要内容。为防范采购风险，采购人必须在采购公告发布之前，在政府采购计划管理系统中编制政府采购计划，属于预留项目的必须勾选“专门面向中小企业采购”并经民航局审核通过后在系统中备案，已备案的计划信息将用于全年度中小企业采购执行情况的信息统计，同时便于监督检查，主管预算单位可通过计划和采购公告、合同公告等作比对，以确保采购按照编制的计划执行，确保预留项目采购执行到位；
二是规范采购文件书写，防止出现重大瑕疵。自《管理办法》实施以来，采购文件中要求明确标注采购标的对应的中小企业划型所属行业、对小微企业价格扣除比例等，如果采用分包或联合体方式面向中小企业采购，还应明确分包比例。三是涉及预算调剂的采购单位，依然要求保证30%的预留份额不变。在采购实施过程中，采购人可能因为前期需求管理欠佳，将不宜预留的项目设置预留比例并申报面向中小企业采购预算，被迫中止采购而进行预算调剂来调整项目属性，但是民航系统依然要求涉及调剂的预算单位保证至少有30%的政府采购预算面向中小企业采购，防止因采购执行环节管理不严格，未实现“预算—采购”的闭环管理而造成面向中小企业采购额下降。
（三）落实信息公开
年度结束，民航系统要求采购人全面梳理预留项目执行情况，统计全年合同授予中小企业金额、小微企业金额，向中小企业收费等情况，并将数据依法在中国政府采购网向社会公开。2021年，民航系统共授予中小企业合同金额40.23亿元，占总采购规模的55.76%，同比上升1.48个百分点，其中授予小微企业合同金额占比17.13%，同比上升2.72个百分点。从政策落实层面看，除不适宜面向中小企业采购的情形外，200万元以下货物、服务及400万元以下工程项目均全部面向中小企业采购，超过200万元的货物、服务及400万元工程项目预留30%面向中小企业采购；
从评审优惠层面看，200万元以上的货物、服务项目及400万元以上工程项目，对不适宜中小企业提供的情形及未专门预留给中小企业的项目或采购包，货物、服务均给予6%以上的价格评审优惠。
《管理办法》颁布后，经过近两年的实践，民航政府采购管理在实施层面也暴露出了一些问题，需要逐步纠正和解决。
（一）预留方式欠合理
《管理办法》第七条和第八条规定了预留项目的范围，即如果是限额以上未达到招标数额的项目，适宜由中小企业提供的，应当专门面向中小企业采购；
如果是达到公开招标数额标准的项目，适宜由中小企业提供的，应当预留该部分项目预算总额的30%专门面向中小企业采购，其中要至少预留60%面向小微企业采购。现行的民航政府采购预算预留方式较为模糊，尚未明确区分不同金额范围的项目的预留方式以及适宜由中小企业采购的项目范围，仅保证了30%和60%的最低比例要求；
另外部分采购人对于30%和60%的计算基数理解有偏差，政策要求的是“超过 200 万元的货物和服务采购项目、超过400 万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，预留该部分采购项目预算总额的 30%以上专门面向中小企业采购，其中预留给小微企业的比例不低于 60%”，也就是说正确的计算基数应当是达到公开招标数额标准且适宜由中小企业提供的项目的预算总额。采购人在编制面向中小企业采购预算时未作区分，将自身政府采购预算总额作为计算基数，导致达到30%和60%的比例要求较为吃力。
（二）统筹能力欠强化
《管理办法》第六条规定了“主管预算单位应当组织评估本部门及所属单位政府采购项目，统筹制定面向中小企业预留采购份额的具体方案，对适宜由中小企业提供的采购项目和采购包，预留采购份额专门面向中小企业采购，并在政府采购预算中单独列示”。预留份额的具体方案是评估、统筹全系统政府采购项目后的结果，主管预算单位在其中发挥着统筹协调的整体性作用。现行的民航政府采购预算预留方案是各采购单位在评估自身政府采购项目之后，制定的符合本单位实际的预留方案，缺少了一定的系统统筹性，加之民航采购单位众多，各单位的采购规模、采购品类参差不齐，这就导致了有些总体采购量小或者涉及专业性强、基础设施建设规模大的采购单位在预留方案上欠缺平衡性和科学性，采购风险加大。
（三）执行过程欠规范
一是系统中的信息录入欠规范。采购人在政府采购相关系统中录入“是否专门面向中小企业采购”时经常误认为只有项目整体预留给中小企业才属于“专门面向”，然而除整体预留外，设置专门的采购包或者使用分包或联合体方式预留同属于“专门面向”，由于政策理解的偏差，导致信息系统中信息录入不规范，数据统计也欠完整；
二是将除《中小企业声明函》（以下简称“《声明函》”）之外的证明材料作为认定中小企业的依据。《声明函》是认定中小企业的唯一依据，中小企业参与政府采购活动应当规范填写《声明函》，采购人如未严格核查《声明函》，将导致认定中小企业上出现偏差；
三是未随中标、成交结果公示《声明函》。如果中标、成交供应商享受中小企业扶持政策，必须随中标、成交公告同步公示《声明函》，未严格落实信息公开，不利于优化营商环境，难以实现政策目标；
四是采购文件中违规设置条款，加高了中小企业参与门槛。例如将一定金额的合同业绩作为评审因素并设置较高分值，将较长的企业经营年限作为资格条款提高中小企业参与政府采购活动的门槛，非专门面向中小企业的项目未设置面向小微企业价格扣除比例，设置超过规定的投标保证金和履约保证金等。
在实践中发现问题，并探寻解决问题的对策，对症下药。这样才能进一步规范民航政府采购促进中小企业发展相关行为实践，增强政策支持效果。
（一）深入研究学习《管理办法》
守法的前提是知法且懂法。财政部出台的《管理办法》是规范面向中小企业政府采购行为的基石，深入研究学习《管理办法》，理解政策要义，可以帮助采购人减少采购风险，规范采购行为。例如，采购人应明确供应商享受中小企业扶持政策的前提条件；
预留份额的四种具体方式；
可以不预留给中小企业的五种情形；
非预留项目小微企业价格扣除比例或价格分加分比例；
供应商享受扶持政策的，《声明函》应随中标、成交结果公开等相关规定。民航系统可以围绕《管理办法》出台后民航政府采购面临的各种实际性问题，通过开展专题讲座、总结业务问答等方式，不断深入学习政策文件，不断增强对政策法规的认识，促使采购人对政策的理解能力得到新的提升。
（二）制定民航政府采购促进中小企业发展的具体实施细则
民航政府采购有着鲜明的行业特点，例如空管、机场基础设施建设比重较高，飞行器、航材等行业特色的专业性设备采购量较大等。这些行业特点决定着民航政府采购更应重视需求管理，合理确定采购需求，区分适宜与不适宜预留采购份额给中小企业的采购项目，着重发挥主管预算单位的统筹协调作用，科学、合理地确定行业预留方案等落实政策的相关细节。根据民航对于行业政府采购的相关管理要求，配套制定民航政府采购促进中小企业发展的具体实施细则，在《管理办法》的基础上，融入民航政府采购需求实际，例如明确民航行业中受专业技术或基础设施限制等不适宜预留的具体情形、统筹预留方案的具体操作步骤、设定一定的绩效考核目标等，为民航面向中小企业采购出台更有针对性的实施方案。
（三）加强全过程绩效管理
民航政府采购促进中小企业发展应确立“绩效目标”最终导向。《管理办法》第十七条规定，对涉及中小企业采购的预算项目实施全过程绩效管理，合理设置绩效目标和指标，落实扶持中小企业有关政策要求，定期开展绩效监控和评价，强化绩效评价结果应用。一是要重视流程管理，从编制面向中小企业采购预算开始，到签订授予中小企业采购合同并完成信息公告为止，持续促进管理能力提升和制度措施改进，推动预留份额、价格评审优惠、专门面向等民航政府采购支持中小企业政策全面落实；
二是要完善绩效评价指标设置，围绕民航政府采购目标的科学性、财政资金使用的效益性、采购支持中小企业政策落实和优化营商环境目标设置评价标准；
三是将绩效管理结果应用于制度优化、日常采购管理、预算编制、流程规范、问题整改等方面。
政府采购对合理配置中小企业生产经营资源、改善中小企业生存条件、提高中小企业市场活力、推动中小企业优化转型等方面具有重要意义。目前，民航政府采购规模位列各大部委前列，这意味着民航系统有更多的空间发挥政府采购的政策功能作用，以鼓励中小企业发展。民航系统将在促进中小企业发展中发挥更加积极的作用，让更多的中小企业依托民航政府采购获得更好的发展机会，提升中小企业在民航高质量发展进程中的获得感。
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