预警响应缘何失灵：基于应急管理过程论的一个解释框架——德国洪灾与河南暴雨的启示

刘 星

(东南大学 法学院，江苏 南京 211189)

2021年7月爆发的欧洲洪灾和中国的河南暴雨，不仅带来巨大经济损失，而且造成大量人员伤亡。面对这一系列惨痛后果，社会舆论总是聚焦于“百年一遇”或“千年一遇”的客观归因，然而，在全球气候变暖，极端灾害愈发频发的现实情景下，诸如此类的讨论已无实际意义。2022年6月，广东英德洪灾突破历史极值，再次说明极端自然灾害爆发的频繁性。天灾越大，对非天灾因素的检讨就应越严格，唯有如此才能把灾害对民众的生命财产威胁与损害降到最低。

当前，围绕欧洲西部洪灾与河南“7·20”暴雨应急失败已有相关的学术讨论，除了致灾自然因素的探究，(1)Insua-Costa D, Senande-Rivera M, Llasat M C, et al. The central role of forests in the 2021 European floods. Environmental Research Letters, 2022，17(6).doi.org/10.1088/1748-9326/ac6f6b.也有组织学层面的反思，(2)黄纪心,郭雪松：《基于应急任务驱动的灾害应对组织网络适应性机制研究——以河南郑州“7·20”特大暴雨应对为例》，载《公共管理学报》2022年第4期。还有自然与人文的综合性探讨。(3)2022年4月，围绕2021年7月发生的欧洲西部洪灾，荷兰代尔夫特理工大学河流研究中心专门组织一次综合性研讨。参见Blom, A.,Stancanelli, L.M., Dercksen, J.A., et al.Anthropogenic Rivers: NCR DAYS 2022 Proceedings. Netherlands Centre for River Studies publication，2022.不过，值得特别注意的是，在这两场自然灾害中，一个非常突出的共性问题——预警响应失灵，目前尚未得到有说服力的回应与解释。根据相关的新闻报道以及事后的调查报告，(4)见2022年1月21日应急管理部发布的《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》。灾害发生前，无论是中央(联邦)政府还是地方政府都提前连续发布了预警信息，预警响应的时间不可谓不充裕，令人费解的是人们所期待的响应措施并未顺利落地，理想的预警响应模型在预警能力不断提升的条件下面临失灵的困境。

应急管理效能主要生成于全过程均衡，而应急响应作为过程中不可或缺的一环，发挥着提升应急管理适应性的关键性功能。(5)张海波,童星：《中国应急管理效能的生成机制》，载《中国社会科学》2022年第4期。2021年12月最新公布的《突发事件应对管理法(草案)》增设了“国家建立健全突发事件应急响应制度”条款(草案第70条)，更加凸显了应急响应的重要地位。屡次的突发公共事件响应失灵已经引起国内学者的关注，部分学者开始尝试对应急响应失灵的原因作出体系性解释。(6)王家峰：《反思应急响应的分析框架:寻找缺失的环节和机制》，载《南京社会科学》2021年第9期；
林雪：《应急响应中的“决策失灵”》，载《南京社会科学》2020年第11期；
张海波：《论“应急失灵”》，载《行政论坛》2017年第3期。作为应急响应的一个子类，自然灾害预警响应有其特殊性。一方面，相对于突发公共卫生事件、公共安全事件等突发事件，自然灾害预警响应基本属于纯技术性工作，能够较大程度上排除政治性因素的干扰。另一方面，伴随着自然灾害预警技术的改进，预警结果的可确定性程度得以显著提升，预警信息发布后预留给响应决策的时空环境更加宽松，预警响应能够获得更为详尽的前置性制度安排。在这种背景下，探究自然灾害预警响应缘何失灵就有了特殊意义。为避免研究陷入抽象的理论泥沼，本文选择以2021年7月爆发的德国洪灾和河南暴雨为切入点，围绕自然灾害预警响应失灵作系统的主观归因追溯，并在此基础上探寻提高自然灾害预警响应效能的基本路径。

在与自然灾害的长期斗争过程中，人们逐步掌握了部分自然灾害的发展规律,对于诸如洪水、台风、雪灾等自然灾害已经能够做出相对精准的预测。伴随着关口前移理念的确立以及灾害预警技术水平的提高，理想的预警响应模型逐步形成。遗憾的是，预设的理想模型却时常面临“应急失灵”的窘境。

(一)理想的自然灾害预警响应模型

如何对应急管理全过程进行科学的阶段划分占据着应急管理基础理论的重要地位。学者们普遍期待通过对应急管理过程作出科学的阶段界分，建立一个“全过程”的突发公共事件应急管理模型。(7)薛澜,钟开斌：《突发公共事件分类、分级与分期:应急体制的管理基础》，载《中国行政管理》2005年第2期。并且，在此基础上不断细化深耕，爬梳与总结每个阶段的经验教训，以期为未来可能再次发生的类似突发事件做好充分的准备。理想的自然灾害预警响应模型就是伴随着应急管理过程理论不断深化所形塑的。

传统上，在应急管理事前、事中、事后三阶段理论中，应急响应尚未获得特别关注。(8)Nunamaker Jr J F, Weber E S, Chen M. Organizational crisis management systems：
planning for intelligent action. Journal of management information systems, 1989, 5(4):7-32.在应急管理减缓、准备、响应、恢复四阶段理论中，响应才作为一个独立的阶段获得确认。(9)Petak W J．Emergency Management：A Challenge for Public Administration．Public Administration Review，1985，45：3-7.当前，关于应急响应的研究已成为国外应急管理领域的学术热点。(10)Feng Y, Cui S. A review of emergency response in disasters: Present and future perspectives. Natural Hazards, 2021, 105(1): 1109-1138.就国内而言，自2003年“非典”之后，在重大突发公共事件的驱动下，基于中国情境的突发公共事件快速响应研究已经得到一定程度的发展，且开始作为应急管理学的独特方法论而存在。(11)张海波：《作为应急管理学独特方法论的突发事件快速响应研究》，载《公共管理与政策评论》2021年第3期。值得注意的是，国内外的应急响应研究，主要围绕突发公共事件发生后的初期响应而展开，对于可提前预警的自然灾害响应失灵的专项研究相对较少。(12)张美莲,佘廉：《国外突发事件应急响应研究综述》，载《国外社会科学》2015年第1期。

近些年，伴随预警技术水平的提高、应急管理全过程均衡理念的提倡以及预警在台风、海啸、洪水等灾前应急中的广泛运用，预警响应开始获得相对独立的价值。例如，有学者主张将预警的应急响应机制与处置的应急响应机制区隔开来，从而凸显预警响应的重要性。(13)王宏伟：《应急管理新论》，北京：中国人民大学出版社，2021年版，第98～113页。也有学者提出风险社会的第三种治理形态——“转换态”，此处的“转换态”与预警响应是高度重叠的，其核心要求即在临界点的“空档”期转换应急形态，迅速采取响应措施，对即将爆发的危机进行及时干预和控制，尽可能用较小的代价迅速化解危机。(14)刘一弘,高小平：《风险社会的第三种治理形态——“转换态”的存在方式与政府应对》，载《政治学研究》2021年第4期。当前，洪水、台风、地震、海啸等自然灾害预警响应已日趋体系化。正如Basher所强调的，综合预警系统应包括有效预警和响应所需的所有要素之间的联系，特别是系统人为因素的作用，而不仅仅是对危害的警告。(15)Basher R. Global early warning systems for natural hazards: systematic and people-centred. Philosophical transactions of the royal society a: mathematical, physical and engineering sciences, 2006, 364(1845): 2167-2182.2017年，联合国减灾署对原有的预警系统的定义进行了调整，将预警系统定义为“一个由灾害监测、预报和预警、灾害风险评估、通信和备灾活动及程序组成的综合系统，使个人、社区、政府、企业能够在危险事件发生之前及时采取行动减少灾害风险”(16)参见https://www.undrr.org/.。完整的灾害预警体系，不仅包括预警信息的获取、研判与发布，而且包括预警发布后与之衔接的响应机制。

随着灾害预警体系的不断完善，基于应急管理过程论的理想自然灾害预警响应模型逐步形成。首先，要顺利实施预警响应措施，必须做好灾前预防实施。没有预防阶段的思想准备、技术准备、制度准备、组织准备和物资准备, 预警响应就难以顺利启动，无法在灾害邻近时迅速调集资源，控制事态发展。其次，预警作为响应的“发令枪”，对于及时启动响应发挥着关键性作用。特别是预警信息的发布，意味着社会状态将由平常态向应急态过渡与切换。“‘预警发布≠预警响应’，不跟进响应措施的预警发布，是无效的预警发布”(17)钟开斌：《应急管理十二讲》，北京：人民出版社，2020年版，第134页。。理想自然灾害预警响应模型，集中体现于完整的“预防-预警-响应”三位一体的灾前应急全链条，响应实际上是通过预警这一中间环节触发预防所预设的规范化防灾前置性制度安排。

(二)“反复出现”的预警响应失灵

在理想的自然灾害预警响应模型中，只要预防完备、预警及时，便能有效触发响应机制，提前实施灾前防范措施。然而，令人费解的是，预设的预警响应机制并非如人们所期待的那么灵敏，时常也面临“应急失灵”的困境，未能如期发挥在应急管理中的减灾功能。

从国外看，21世纪以来发生的几次重大自然灾害几乎都与预警响应失灵存在千丝万缕的联系，这其中以2005年美国“卡特里娜”飓风、2010年法国“辛西娅”风暴以及2021年欧洲西部洪灾最为典型。从国内看，预警响应失灵是造成2008年“南方雪灾”、2017年澳门台风“天鸽”以及2021年河南郑州“7·20”暴雨应急失败的最大主因。这些灾害都有一个共同的特征，即在灾害发生前，政府及其授权部门都已提前发出预警，然而，由于未能及时有效触发预警响应，以致错失灾害来临前采取防范措施的最佳“窗口期”。以2008年“南方雪灾”为例，国家气象局曾提前三天做了准确预报，并发布了雪灾预警，但却未能引起经济运行实体部门的足够重视，预警响应滞后，导致南方地区交通、电网严重瘫痪。郑州“7·20”特大暴雨灾害郭家咀水库漫坝事件中，在灾前连发多道橙色、红色预警的情况下，施工方也未提前采取相应的处置措施，导致水库因溢洪道被堵而无法正常泄洪，出现水库漫顶的重大恶性事件。(18)程晓陶：《2021年郑州“7·20”特大暴雨洪涝灾害郭家咀水库案例的教训与反思》，载《中国防汛抗旱》2022年第3期。

“反复出现”的预警响应失灵所带来的沉痛代价倒逼人们开始反思其中的缘由，这其中“客观归因”占据相当比重。每当重大自然灾害预警响应失灵发生之后，关于灾害“百年一遇”或者“千年一遇”的讨论就充斥着各种舆论场。德国洪灾后，德国联邦内政部一再强调，德国的综合预警系统事前的确向当地官方发出了预警信息，面对“百年一遇”的天灾，灾害损失难以避免。河南“7·20”特大暴雨灾害发生后，关于此次暴雨是否“千年一遇”亦是争论不断。然而，在全球气候变暖的大背景下，罕见的极端自然灾害出现频率不断提高、强度不断增大已成为不争的事实，类似的讨论实际上已无意义。(19)李晨阳：《讨论“千年一遇”没意义》，载《中国科学报》2021年7月29日。越是天灾，越要反思天灾之外的人为因素，积极开展主观归因。

自然灾害预警一般可分为两类，即速报式预警和预测式预警。速报式预警，即预警发出时灾害已经发生，但是其影响尚未到达一定区域，具有短暂的时间差，人们可以充分利用这一时间差来进行紧急避险，典型的如地震、海啸等灾害预警。不同于速报式预警的必然性，预测式预警具有或然性，即距离灾害到来尚有一段时间，灾害是否到来、何时到来以及所影响的范围大小，都存在不确定性，典型的如台风、暴雨、洪水、雪灾等灾害预警。速报式预警中，由于时间紧，确定性高，响应往往是机械式的自动触发，体现出对预警的高度依赖性；
预测式预警中，时间相对宽松，决策者需要在不确定的环境下做出决定，响应更多地需要发挥人的主观能动性。正是因为如此，有些学者使用“预控”一词来表达预测式预警响应，即充分利用预警之后的空档期，预先对突发事件可能带来的危害进行提前布控。(20)黄顺康：《从唐家山堰塞湖抢险看我国应急预控机制的完善》，载《甘肃社会科学》2009年第3期；
林鸿潮：《试论危机预控的概念、功能和具体措施——从年初雪灾中的一次争论说起》，载《湖南社会科学》2008年第5期。

预测式预警响应主观归因正是本文所探讨的对象。(21)后文中的自然灾害预警响应统一指预测式预警响应，不再作特别说明。现有的应急响应研究大部分并未严格区分灾前的预警应急响应与灾后的处置应急响应，也未区分自然灾害的速报式预警响应和预测式预警响应，由此也带来有关应急响应失灵研究结论的模糊性以及适用的局限性。比如，有学者认为，从公共决策视角来看,应急响应的本质是一种议程的切换,按照议程设置理论,这种切换特别困难,需要一种引致注意力变化的触发机制。基于应急管理过程论的阶段式框架对这一关键环节和机制没有给予足够的重视和认真对待,导致由其主导的应急响应在理论与实践层面都遭遇到了困难。(22)王家峰：《反思应急响应的分析框架:寻找缺失的环节和机制》，载《南京社会科学》2021年第9期。将应急响应纳入政治大系统中考察无疑富有启发性，不过，自然灾害预警响应更多地涉及专业技术问题，受背景噪音的干扰较少，议程切换较容易实现。一个明显的例证是，在台风、暴雨等预警之后，各级政府通过会议、文件、信息发布等举措，主动将工作重点转移到灾害应对上来。虽然基于管理主义的应急过程论，聚焦于突发事件的应对技术路线，可能会忽视环境、制度等背景性因素的影响，对部分实践中的响应失灵案例难以给出周全的解释，然而，就自然灾害预警响应失灵的主观归因来看，在应急管理过程论的框架下依然具有寻求解释的空间。

理想的自然灾害预警响应是“预防-预警-响应”灾前应急链条无缝衔接的结果。在德国洪灾和河南暴雨中，从形式上看，预防、预警环节不存在重大错误或者过失。然而，从实质上看，预警方式、预案结构以及不确定的决策环境都制约着预警响应功能的发挥，预警响应效能依然存在很大的改进空间。

(一)基于阈值的预警模式难以全面传递灾害风险

预警的目的是让信息接受者能够感知风险，在危险发生之前采取避险行动。风险感知是指对危害概率和危害负面后果的个人信念或主观判断。一般来说，公众通常根据他们的主观感知和直觉，以及从有限的信息(包括媒体报道)中推断来评估风险，但很少依靠客观风险因素的知识。(23)Shin M, Werner A K, Strosnider H, et al. Public perceptions of environmental public health risks in the United States. International journal of environmental research and public health, 2019, 16(6): 1045.在自然灾害中，缘于预警的专业技术性，政府几乎垄断了风险信息，公众能够感受风险的主要渠道就是政府发布的预警信息。基于理性经济人假设，面对来自官方的权威性预警，信息接受者会在权衡利弊后作出选择，主动规避风险。

然而，基于阈值的自然灾害预警只呈现数值无法呈现风险场景，不能全面传递风险的全貌，信息接受者难以切实感知风险进而采取与之匹配的行动。所谓“阈值预警”就是针对自然灾害设定预警临界值，一旦监测数据超过此临界值即发送预警信息。阈值预警具有快速、精准的优势，但是也存在需要预警对象进行信息转换的弊端。面对暴雨雨量、河流水位、洪水流量等预警数值，信息接受者需要进行二次转化方能决定是否采取防范措施，而不同的个体受制于教育、经历等因素的影响，对数值预警会作出不同的解读。如果不能理解预警信息所代表的真实风险，也就无法实施紧急反应行动，科学上合理的预警系统的潜在好处将无法实现。(24)Cools J, Innocenti D, O’Brien S. Lessons from flood early warning systems. Environmental science & policy, 2016, 58: 117-122.被披露或公开的特定信息,徜若未能为意向中的信息接收者所接收并理解,就只是给这个世界增加了一些毫无意义的噪音而已，只有在所提供的信息能够刺激信息接收者做出有利于降低或者避免风险的改变,才称得上是有成效的风险信息沟通。(25)金自宁：《风险规制中的信息沟通及其制度建构》，载《北京行政学院学报》2012年第5期。基于阈值的预警方式，无法对灾害发生将要带来的影响进行直接描摹，在传递风险情境的过程中存在着“中间梗阻”。

在德国洪灾和河南暴雨中，虽然预警的及时性、准确性、覆盖面等依然存在瑕疵，但是预警的可理解性却受到更为广泛的关注。有学者在对2021年7月德国洪灾预警响应的过程进行研究后指出，尽管关于早期预警链是否失败仍然存在争议，但是如何有效运用预警信息打通“最后一英里”的问题却更值得检讨。(26)Fekete A, Sandholz S. Here Comes the Flood, but Not Failure? Lessons to Learn after the Heavy Rain and Pluvial Floods in Germany 2021. Water, 2021, 13(21)：3016.作为欧洲洪水预警系统开发创始人的水文学家汉娜·克洛克在接受媒体采访时表示，对洪灾的预测是充分的，但地方当局对于降雨的警示极其不到位，“警报没能引发反应，简直‘难以置信地令人沮丧’。”“人们本该理解这些警告。如果人们不知道在发生洪水时该怎么办，那么用庞大的计算机模型来预测会发生的灾难是没有意义的。”(27)文字来自于笔者对汉娜·克洛克(Hannah Cloke)教授2021年7月19日接受德国电视二台的采访整理。德国联邦民众保护和灾难救助局领导人阿明·舒斯特在接受媒体采访时表示：“问题不在于预警系统的缺陷，而在于地方部门和民众在对待这些预警消息时是否具有足够的‘敏感度’。”(28)文字来自于笔者对阿明·舒斯特(Armin Schuster)2021年7月19日接受德国电视二台的采访整理。基于阈值的河流洪水预警，只提供特定河流的预期水位或流量，人们难以对他们的健康和生命是否可能受到威胁，房屋和资产是否可能受到洪水破坏，以及他们有多少时间来采取行动作出合理的评估。(29)Apel H, Vorogushyn S, Merz B.Brief communication-Impact Forecasting Could Substantially Improve the Emergency Management of Deadly Floods: Case Study July 2021 floods in Germany.Natural Hazards and Earth System Sciences Discussions，2022,22(9)：3005-3014.

河南暴雨预警也存在同样的问题。正如防灾专家所指出的，在我国自然灾害蓝、黄、橙、红四级预警体制中，气象、水文、国土、应急等多家部门根据各自的分工与掌握的信息可以分别发布暴雨、洪水、地质灾害与防汛等预警信息，但是这些“有字无图”的预警难以为相关部门和社会公众所理解。(30)程晓陶：《城市水灾预警不能“有字无图”》，载《中国科学报》2021年7月27日。以预警标识为例，普通民众对“颜色等级标识”即存在困惑。在传统习俗中，红色代表吉祥，比如股市红色代表股票上涨。然而，在自然灾害预警信号中，红色代表最高级别预警，这实际上与中国传统习俗相悖。公开信息显示，在临近暴雨来临的7月19日21时59分，郑州市气象台发布该轮降雨的第一条暴雨红色预警信号。7月20日6时02分，该台再次发布暴雨红色预警信号。20日，郑州市气象台共发布了10条暴雨红色预警。遗憾的是，这些预警信息并未取得预期的响应效果，既未能触发政府提前采取强制性预控措施，也未能有效引导社会层面提前采取避险行动。

(二)灾后面向的预案设计导致预警响应存在结构性失衡

经历了非典疫情、汶川地震、南方雪灾以及当前新冠疫情的洗礼，关口前移的应急理念已获得系统性确认，新时期应急管理体系建设的理念开始从应急处置导向转变为风险治理与应急管理并重。(31)薛澜,沈华：《五大转变：新时期应急管理体系建设的理念更新》，载《行政管理改革》2021年第7期。在应急理念不断更新的背景下，预防，特别是预警受到重点关注，各类各级突发公共事件预警体系已逐步建立。然而，预警响应环节却存在较为明显的疏漏，最为典型的反映是当前的应急预案内容设计依然是以灾后面向的应急响应即应急处置与救援为主，预警响应环节在应急管理的“全过程”中存在结构性失衡。

首先，预警响应在应急预案结构中缺乏系统的前置性制度安排。应急响应在最新的《突发事件应对管理法(草案)》公布之前，并非法律概念。同时，正如前文所述，由于并未区分预警响应与处置响应，也未区分预测式预警响应与速报式预警响应，理论与实务对应急响应本身的理解即存在模糊性。由此，也造成响应在“预防-预警-响应-应急处置与救援-恢复与学习”应急全过程中的相对独立性并不凸显。然而，预警响应环节有其特定内容，包括强化信息收集和研判、调集应急资源、提前转移财产和人员、关闭危险设施和场所等诸多方面。(32)林鸿潮：《试论危机预控的概念、功能和具体措施——从年初雪灾中的一次争论说起》，载《湖南社会科学》2008年第5期。《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》显示，《郑州市防汛应急预案》所预设的以气象灾害预报预警信息为先导的防汛应急响应机制尚未有效建立，响应行动与预警信息发布存在明显脱节。换句话说，“郑州市的应急预案，实际上还是建立在灾害发生后的应急救援预案，不是大应急背景下的应急预案。”(33)申旭辉：《系统梳理灾害链条 提高综合抗灾能力——河南郑州“7·20”特大暴雨灾害的思考与启示》，载《中国应急管理》2022年第2期。此次河南特大暴雨发生前，郑州市水利局、巩义市水利局等部门皆未编制水旱灾害防御预案。可见，当前关于预警响应的体系性认识还相当匮乏。

其次，预警响应缺乏明确的响应联动启动标准。标准明确是顺畅触发预警响应的前提条件，政府应当组织有关部门建立基于自然灾害红色预警信号高风险区域、高敏感行业、高危人群的应对机制，确保自然灾害预警信号迅速转化为灾害防御工作指令。虽然《突发事件应对法》第44条、45条对预警响应作出了规定，但基本是粗线条的原则性规定，应急实践依然需要预案加以具体化。倘若预案中谁响应、如何响应不明确，预警与响应联动必定落空。此次河南暴雨中，郑州在连发5次红色预警的情况下才启动Ⅰ级响应，但此时灾难实际已经发生。并且，从应急预案所规定的预警响应启动标准设置上看，郑州市以及各区县防汛应急预案多以出现严重后果为启动条件，往往启动偏晚，不符合“两个坚持、三个转变”的要求，实际效果大大减弱，且应对措施不具体，“上下一般粗”甚至“上细下粗”。整体而言，地方政府在应急响应领域尚未建立起一整套系统化的制度和能力体系，还难以做到科学高效响应、分层分级处置、有力有序应对，应急管理体系和能力现代化建设任务仍然艰巨繁重。

最后，预警响应常态化、实战化演练不足，与之相应的整改措施落实不到位。由于预警响应措施实施时，灾害尚未实际发生，社会警觉性不高，这就需要通过常态化、实战化演练来熟悉和优化响应流程。郑州暴雨中的地铁5号线以及京广快速路北隧道亡人事件中，责任主体未按照预案规定的响应动作采取行动，与日常应急演练缺乏存在密切相关性。预案之所以能够发挥减灾作用，一个非常重要的机制就在于通过预案演练，发现思想、技术、制度、组织和物资等预防准备方面的漏洞，通过弥补短板提升应急响应能力。倘若预案演练发现的问题得不到及时解决，演练就失去了应有的价值。以德国为例，客观地讲，就世界范围而言，德国的防灾减灾法律制度和应急管理体系也是相对完备的，机制协调有序，注重工作实效，灾害应对工作具有较强的针对性和可操作性。(34)罗华春,等：《西欧洪水灾害事件中德国的灾情分析与思考》，载《中国应急管理》2022年第1期。然而，2021年7月德国洪灾暴露出预案演练后续整改措施不到位的问题。在灾害爆发前的2020年9月11日，德国首次举行全国性警报预演，结果发现很多地方的警报器不是“失声”就是“变调”。遗憾的是，此次演练所暴露的警报器年久失修的问题没有得到及时解决。据德国之声报道，莱茵兰-普法尔茨州许多民众表示，他们并没有收到本次洪水灾害的任何警告。

(三)“不确定性”的风险情境可能造成预警响应决策迟疑

在应急管理过程论中，对于预警与响应是否应独立为两个阶段存在两种不同的观点。一种观点认为，预警与响应不宜分置为两个不同的阶段，“预警就是响应，将预警与响应分置于两个阶段，阻滞了预警与其他响应机制之间的快速衔接。”(35)张海波：《应急管理的全过程均衡：一个新议题》，载《中国行政管理》2020年第3期。另一种观点则主张将启动预警与启动预案两个风险决策独立为两个阶段，分别进行相应的机制设计。(36)郭红欣：《基于风险预防的疫情预警机制反思》，载《中国政法大学学报》2020年第4期。这种观点上的分歧实际上仍然是由对响应的不同理解所引发，前者强调预警与响应的衔接性，后者强调响应的相对独立性。对于可预测式自然灾害预警，由于灾害尚未来临，预留给响应的时空环境相对宽松，宜将响应决策独立出来作专门考察。

在应急理论与实践中，一个基础性难题始终持续困扰着全世界各国应急管理的实践者和研究者：如何应对突发事件日益增强的不确定性？(37)张海波：《中国应急管理的适应性：理论内涵与生成机理》，载《理论与改革》2022年第4期。预警始终只是一种大概率推断，并且预警的精确性与预警的时效性通常成反比。(38)段晚锁,等：《数值天气预报和气候预测的集合预报方法:思考与展望》，载《气候与环境研究》2019年第3期。从应急哲学的角度讲，每一次灾害的发生都有其特殊性，每次大型自然灾害的预警响应都是对决策者决策能力的考验，预案准备以及以往的知识经验都存在局限性。这就意味着，风险社会中的决策方式是一种“感应性决策”，是基于对风险、危机事件以及与之相关的综合因素的直接感应而做出决策的方式。(39)张康之：《风险社会对参与决策的拷问》，载《学术月刊》2022年第5期。同时，也意味着预警响应决策始终处于一种“不确定性”情境中，可能面临两难的困境。由于灾害的复杂性和不确定性，方案的决策信息往往不能给出精确值。因此，如何根据这些不确定情景的预测信息及不确定的决策信息，对灾害进行有效的应对，以降低其对经济和社会的影响，成为一个兼具理论价值和现实意义的课题。(40)陈刚,周朋杨,付江月：《台风灾害预警——应急响应两阶段决策方法》，载《运筹与管理》2022年第1期。

从河南暴雨和德国洪灾响应决策过程看，“不确定性”的风险情境容易造成预警响应决策迟疑。特大暴雨来临前，郑州市委市政府主要负责人主观上认为北方的雨不会大，风险主要在黄河和水库，对郑州遭遇特大暴雨造成严重内涝和山洪“没想到”，对北京“7·21”、邢台“7·19”等北方城市暴雨导致严重伤亡的教训没有深刻汲取。在连续多轮气象预警的情况下，当地主要负责人对预警依然持怀疑态度，等待更为确切的预警信息，直接导致预控机会的丧失。德国洪灾中也存在类似的问题。2021年7月德国洪灾后，莱茵兰州科布伦茨检察院8月2日宣布，对重灾区Ahrweiler县县长等人因过失杀人罪嫌疑启动调查程序。检察部门认为，根据对灾情当晚的还原过程以及收集到的事实证据，在洪水袭击Ahrtal之前，当地行政决策负责人有必要且完全能够发布危险警告以及对当地居民采取疏散措施。相比危机决策,应急响应决策的情境更加多样化,在某些缓慢升级的事件中,决策者面临的时间紧迫性较低,威胁性是逐渐显露出来的，(41)林雪：《应急响应中的“决策失灵”》，载《南京社会科学》2020年第11期。决策者在不确定的情境下可能左右摇摆，以致错失响应决策最佳窗口期。

当然，在这两场洪灾中，也有预警响应决策及时到位的典型案例。登封市是郑州市所有区县(市)中启动应急响应最早的，也是山区丘陵地带4个市中因灾死亡失踪人数最少的。19日20时登封市启动Ⅳ级应急响应，23时30分根据调度研判情况决定直接提升至Ⅰ级应急响应，比郑州市早了17个小时，赢得了灾害预警响应的主动权。在荷兰气象预警的重灾区——马斯河畔的芬洛市，为应对即将到来的洪水，芬洛市居民与军队一起制作沙袋，工程师专注加固堤坝，芬洛市的堤坝和防洪设施在一夜之间建立完成，成功防止了洪灾。同时，紧急疏散了上万名当地居民。这些准备工作最终得到了回报，荷兰几乎没有出现人员伤亡的报道。正反两方面案例的鲜明对比直接反映了地方领导者决策能力的强弱对预警响应的影响。不过，需要反思的是，将预警响应成功与否完全寄托于领导者决策能力同样存在较大风险。一来，个人能力差异大，风险意识的增强也绝非一日之功，经历类似罕见灾害的领导者毕竟是少数。二来，即便从理性经济人假设出发，作为响应决策者的地方领导，面对强问责的压力情境，不及时作出响应决策，将承担相应的法律责任以及政治责任，此时预警响应不及时不到位难以得到令人信服的解释。因此，如何面对“不确定性”的风险情境进行合理决策，在响应机制设计上需要作进一步调整与优化。

预警响应失灵在应急管理过程论中依然存在解释的空间。从响应与预警、预防的关系以及响应决策本身出发，灾前全链条视域下，应急实践迫切需要在预警方式、预案结构、响应决策原则等方面进行改进，进而提高预警响应效能。

(一)转变灾害预警方式，从阈值预警走向风险预警

基于阈值的灾害预警模式难以全面传递风险全貌，决策者以及普通民众都普遍存在风险感知偏差，响应往往不及时不到位。从强化风险敏感度出发，当前的灾害预警亟需从基于阈值模式转向基于风险模式。

近些年自然灾害领域反复出现的预警响应失灵，促使人们开始反思传统基于阈值的灾害预警模式的局限性，并在此基础上提出一种不同于以往的预警模式，即基于风险的预警模式。(42)Merz B, Kuhlicke C, Kunz M,et al.Impact forecasting to support emergency management of natural hazards. Reviews of Geophysics,2020,58(4).doi.org/10.1029/2020RG000704.所谓“基于风险的预警模式”，指的是基于灾害发生所可能带来的影响的警示，而不是灾害本身阈值的数值展示。虽然早期预警系统经常用于预测潜在破坏性事件的严重程度、地点和时间，但这些系统很少提供影响估计，例如物理损害的预期数量和分布、经济损失等，正如从过去的许多事件中了解到的那样，仅靠准确和及时的灾害预警并不能有效减少重大的社会或经济不良后果。与基于阈值的预警模式不同，基于风险的预警模式将预警扩展到灾害影响，例如受影响人员和建筑物的数量和位置、对建筑物和基础设施的破坏、通讯中断、淹没区域等方面，决策者与普通民众能够在清晰的“风险地图”中更加理性及时地作出应急响应。(43)Kreibich H, Hudson P, Merz B. Knowing what to do substantially improves the effectiveness of flood early warning. Bulletin of the American Meteorological Society, 2021, 102(7): 1450-1463.在自然灾害预警领域，越来越多的国家选择向基于风险的预警方式转型，将灾害信息转化为对特定部门和地点的影响，从“天气将是什么”转向“天气将做什么”。(44)Campbell R, Beardsley D,Tokar S.Impact-based forecasting and warning: Weather ready nations.WMO Bulletin, 2018,67(2):10-13.

当前，围绕如何改进预警体系，国内外研究已逐渐聚焦于强化预警的有效性进而构建基于风险的预警模式。2021年7月德国洪灾发生后，针对此次洪水预警响应系统的质疑，德国波茨坦大学环境科学与地理研究所专门进行了一项在线调查。调查结果显示，在收到预警警告的受访者中，85%的受访者预计不会发生非常严重的洪水，46%的受访者不知道该怎么做，基于阈值的预警信息并未能清晰地传递灾害的规模以及可能的潜在影响。面对全球气候变暖，极端自然灾害愈发频繁的现实，预警信息的可理解性应该在未来得到更好的检验与评估。(45)Thieken A H, Bubeck P, Heidenreich A,et al.Performance of the flood warning system in Germany in July 2021-insights from affected residents.EGUsphere,2022.doi.org/10.5194/egusphere-2022-244.同时，有研究者尝试从风险预警模型构建的视角，通过数据建模来模拟洪灾的影响，预测洪水的淹没区域、建筑物的倒塌、溺水者以及漂浮的汽车等灾害场景，这些基于灾害影响的风险预警信息能够有效增强人们的风险敏感度，大大提高应急响应效率。(46)Apel H, Vorogushyn S, Merz B.Brief communication-Impact Forecasting Could Substantially Improve the Emergency Management of Deadly Floods: Case Study July 2021 floods in Germany.Natural Hazards and Earth System Sciences Discussions，2022,22(9)：3005-3014.

国内理论界和实务界对于预警响应失灵也有着同样的反思。以往，在自然灾害领域，我国对风险灾害危机全成因分析与全景式建模、基于信息研判的风险预警以及基于靶向思维的应急响应还很缺乏。(47)童星,丁翔：《风险灾害危机管理与研究中的大数据分析》，载《学海》2018年第2期。一系列灾害预警响应失灵事件的发生开始倒逼预警模式的转型，以大数据、人工智能为代表的现代信息技术的发展为这种转型提供了基础性条件。基于对郑州“7·20”特大暴雨预警响应失灵的观察，有学者主张以大数据驱动城市洪涝灾害风险感知与预警决策研究范式转型。与传统的灾害预警相比，大数据驱动的城市洪涝灾害预警从“因果假设”向“复杂相关”、从“经验推动”向“数据推动”、从“模糊滞后预警”向“精准快速预警”、从“碎片式预警”向“整合式预警”转变，灾害应对从“片景式决策”实现向“全景式决策”转变。(48)王慧敏,等：《大数据驱动的城市洪涝灾害风险感知与预警决策研究范式》，载《工程管理科技前沿》2022年第1期。深圳市于2020年开发的智慧三防系统即是基于风险预警的积极探索。系统基于多源遥感设备、物联网传感器等硬件透彻感知风雨汛情，基于监测数据及监控视频，运用大数据分析、图片识别等技术，挖掘包括城市淹没水深、面积等暴雨洪涝灾害情景及其演化态势，快速绘制出暴雨淹没风险图。(49)王常效,等：《深圳市智慧三防系统的建设与思考》，载《中国防汛抗旱》2021年第2期。从预警技术的发展趋势看，基于风险的预警模式将成为未来自然灾害预警的主流。

(二)优化预案前端结构，强化预警响应常态化模拟

在时空高度压缩的环境下，倘若没有事前的预制性安排，预警响应势必出现杂乱无序的状况。就当前的应急实践来看，亟需优化预案前端结构，提高预警响应环节的比重，强化预警响应常态化模拟。

填补与细化应急预案中的预警响应措施是开展预警响应工作的前提。在自然灾害的预测式预警中，由于存在响应空档期，预警响应便具有提前布置的可行性。不过，预警响应在现有的以灾后处置与救援为主的预案结构中，尚未能获得体系性规划。在当前的自然灾害预案体系中，除了浙江、江苏、福建、广东等沿海地区台风应急预案中预警响应得到较为详尽的布设，其他自然灾害应急预案中的预警响应或者完全缺失，或者相当粗漏，难以发挥预警响应在应急管理中的“预先控制”功能。因此，目前的当务之急是完善应急预案中的预警响应模块，特别是针对巨灾情景的应急预案，要紧紧围绕预案启动标准、响应指挥决策分工、应急救援力量预置、应急物资临时集中调配、财产和人员提前转移、重点区域风险防御、危险设施和场所临时关闭、灾前风险沟通等预警响应重点内容，进行相应的填补与细化，提高应急预案中预警响应环节的权重。这其中尤以量化预警响应启动标准最为关键。

河南郑州“7·20”特大暴雨之后，如何建立健全预警与应急响应联动机制成为各级政府自然灾害预警响应关注的焦点，量化预警响应启动标准成为优化应急预案前端结构的首要方向。2022年4月，四川省自然资源厅印发《四川省地质灾害分级预警工作导则(试行)》和《四川省地质灾害监测预警响应指引(修订)》，通过预警等级与降雨量挂钩、预警与应急响应联动，让乡(镇、街道)、村组，以及在建工程营地责任单位、责任人等直接按照预警响应启动标准组织受威胁人员避让转移。5月，河南省十三届人大常委会第三十二次会议听取并审议了《河南省气象信息服务条例(草案)》。该草案规定，政府应当组织有关部门制定应急预案，制定不同等级气象灾害预警的防范应对措施，建立基于气象灾害红色预警信号高风险区域、高敏感行业、高危人群的应对机制。6月，应急管理部与中国气象局联合印发《关于强化气象预警和应急响应联动工作的意见》，明确把气象预警纳入应急响应启动条件，强化气象预警和应急响应联动，切实提升暴雨、台风、强对流天气等气象灾害防范应对能力。

除此之外，更为关键和要害的是强化预警响应的常态化模拟。当前，各级应急管理部门都重视并积极开展以防汛抗旱、地质灾害、安全生产、消防安全、危险化学品、反恐防暴等为代表的应急演练活动，而且依托虚拟现实仿真演练平台，应急演练的有效性得到显著提升。然而，现有的应急演练情境模拟，依然是以灾中救援为主，处于临界状态的预警响应演练严重不足。在紧张的时空环境下，预警响应演练的缺乏，直接导致灾害来临时应对秩序凌乱，特别是在应对链条长、涉及部门多、协调难度大的大型自然灾害中，预警响应模拟的缺失对跨层级、跨部门、跨领域协调的系统性与协同性构成严重掣肘。因此，不仅要填补与细化应急预案的预警响应措施，更要完善应急演练，不断强化预警响应常态化模拟。

预警响应常态化模拟不仅要从实战出发改进演练方式，而且要特别重视极端灾害场景推演和实景演练。受“7·20”特大暴雨的教训，2022年5月26日，河南省举行应对特大洪涝灾害“全流程推演、全要素参与、全科目实操”应急实战演练。值得关注的是，此次演练特别强化了停工停课停业、交通管制、关闭旅游景点、强制人员撤离等预警响应措施的模拟演习。相对于灾害已经大规模发生后的处置救援，由于预警响应措施实施时灾害尚未发生或者大规模爆发，应急状态的临时转换需要获得社会大众的认可与配合，然而，受制于教育程度、地理位置、知识水平等因素的影响，社会大众的风险感知能力差异较大，且整体水平普遍偏低，(50)Netzel L M, Heldt S, Engler S, et al. The importance of public risk perception for the effective management of pluvial floods in urban areas：
A case study from Germany. Journal of Flood Risk Management, 2021, 14(2)：1-22.这对预警响应能否顺利实施提出了巨大挑战。因此，为了提高灾害应对的冗余度，还需加强极端条件下的预警响应模拟。此次应急演练中，河南省党政一把手坐镇现场，省委书记楼阳生强调，“以最坏打算作最充分的准备，以最高标准、最有力举措夺取今年防汛抗灾最好结果，努力交出优秀答卷”(51)《抓牢应急避险应急抢险两个关键 全力保障群众安全河湖安澜》，载《河南日报》2022年5月27日。。预警响应只有以极端情形为参考坐标系，全面考虑可能遭遇的极端情境，才能有效应对实际来临的突发危机。

(三)确立风险预防原则，健全预警响应类案学习机制

在极端自然灾害频发的现实背景下，面对“不确定性”的风险情境，现阶段宜确立风险预防原则，健全预警响应类案学习机制，积累预警响应经验，提升决策能力。

在风险治理领域，特别是环境风险治理中，存在损害预防与风险预防两种预防原则。两者的相同之处在于都属于事先预防，不同的是前者针对确定性的可预见损害采取事前防范，后者针对可能发生的不确定性不利后果，提前采取预防措施以降低或避免风险，强调“安全好过后悔”。针对自然灾害的或然性预测式预警，宜确立预警响应的风险预防原则，坚持用大概率思维应对小概率巨灾。无论技术如何发展，预警始终面临科学不确定性的问题，特别是在风险社会中，“科学的”风险计算方法与模型在突发的新型风险前预测能力大打折扣。直面“决策于不确定性之中”这一现实处境，必须坚持风险预防原则制度化。(52)金自宁：《科技不确定性与风险预防原则的制度化》，载《中外法学》2022年第2期。在突发性公共事件中，特别是大型自然灾害中，即使科学实证无法充分论证危机事件必然到来，依然应宁信其有不信其无，提前实施预警响应措施以防万一。

中央一再强调“宁可十防九空，不能失防万一”“宁听骂声， 不听哭声”，实际上就是风险预防原则的体现。虽然《突发事件应对法》并未对预警的内涵和外延作出明确的界定，但是从该法第42条、43条的规定来看，预警不等于预测或者预报，预警信息只有在突发公共事件即将发生或者发生的可能性增大时才能发出，这本身就意味着采取预警响应措施的必要性和紧迫性。因此，可以利用修订《突发事件应对法》的契机，确立“疑有从有”的预警响应风险预防原则。当然，在无法完全确定突发公共事件是否必然发生的情况下，预警响应的开启意味着常态管理向非常态管理的转换，将会对社会秩序造成明显的影响，此时领导干部可能面临着某种程度上的政治风险，在是否快速启动预警响应决策上摇摆不定。所以，预警响应决策的责任豁免机制必不可少。只要所采取的响应措施并未违反法律规定，即便存在某些瑕疵，也不能过于苛责追求其领导责任。《“十四五”国家应急体系规划》明确提出，要建立依法应急决策制度，规范启动条件、实施方式、尽职免予问责等内容。就规范层面来讲，可以在应急管理基本法以及行政法规中增设预警响应决策的责任豁免条款。在法律责任层面上,政府在应对自然灾害中的预见可能性应以通常状态或者一般注意义务为前提,以盖然性为标准,并因个案不同存有差异。(53)杜仪方：《政府在应对自然灾害中的预见可能性——日本国家责任的视角》，载《环球法律评论》2017年第1期。

确立风险预防原则只是强化预警响应的制度手段，督促各级政府及时开启预警响应，但预警响应效果的好坏却与决策者的响应决策能力息息相关。预警响应作为应急管理特殊的临界转换态，由于长期未能得到足够的关注，其实践经验尚缺乏系统的梳理与总结。从提升预警响应水平出发，建立健全类案学习机制就成为关键的一环。

一是可以尝试以事故灾害调查报告为基础建立预警响应学习类案数据库。这方面可以参考美国国土安全部和联邦应急管理总署合作开发的经验教训信息共享系统数据库。(54)该系统现已与美国国家安全数字图书馆(HSDL)合并，参见https：//www.hsdl.org.为促进应急信息共享,美国政府建立该系统作为全国在线灾害学习系统，该系统提供包括灾害趋势分析、案例研究、在线研讨会等服务。当前，可以以应急管理部为牵头单位，联合公安、卫生等部门，以事故灾害调查报告为基础，依托科学的分类方法，基于大数据挖掘和综合分析技术，开发面向应急学习的类案数据库。当然，这对事故灾害调查报告的规范性提出了更高的要求，特别是报告内容中的整改建议部分不仅不能缺失或削减，而且应该相应地扩大其篇幅与权重。(55)马奔,程海漫：《危机学习的困境：基于特别重大事故调查报告的分析》，载《公共行政评论》2017年第2期。此次郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告之所以获得公众认可，被认为是“教科书式的报告”，原因就在于内容客观、规范、具体，报告通过现场勘查、调阅资料、走访座谈、受理信访举报、调查取证、专家论证等方式，完整复盘了灾害发生和应对过程，并提出针对性很强的整改建议。

二是构建有效的预警响应类案学习机制。类案数据库为预警响应学习提供了重要参考，但能否有效发挥类案指导作用，真正做到“入脑”“入心”，则依赖于应急学习机制建设。预警响应类案学习应重点在以下两个方面进行改进：一方面，抓好学习时机。应急管理存在所谓的“6个月改革原理”：灾难过后, 通常有6个月的时间段, 可供人们开展适合应对灾难需要的改革, 这些改革在没有灾难时很难推动；
在灾难结束的6个月之后, 再想推动就会再次变得非常困难。(56)钟开斌：《从灾难中学习：教训比经验更宝贵》，载《行政管理改革》2013年第6期。全社会应该紧紧抓好这6个月的“机会之窗”, 围绕灾害应对中的预警响应缺失，开展密集的反思与学习。另一方面，抓住关键少数。抓住领导干部这个关键少数也就抓住了预警响应的核心。应把实践中的预警响应典型案例纳入干部培训内容，开展实战化教学。特别是对新调整上任的各级领导干部，要及时组织上岗前后专题培训，了解应对各类灾害的自身职责和要求，提升预警响应决策能力。

正如爱因斯坦所言，“提出一个问题往往比解决一个问题更重要”。作为应急管理研究的重要领域，应急响应虽然获得普遍关注，但是有关自然灾害预测式预警响应的研究却相对较少。相对于灾害已经发生后的处置响应，自然灾害预测式预警响应由于灾害尚未发生，处于一种“不确定性”的风险情境中，时常面临响应失灵的困境。基于应急管理过程论的框架，预警响应失灵依然可以从预警、预防与响应的关系以及响应决策本身获得体系性解释。基于阈值的预警模式，灾后面向的预案设计以及“不确定性”的风险情境都可能制约预警响应功能的发挥。因此，需要通过转变预警方式、优化预案前端结构以及确立风险预防原则等手段，提高预警响应效能，减少预警响应失灵的发生。

在从“应急管理”到“应急治理”的范式转变中，尽管当前基于管理过程论的应急框架受到批判，但是在应急治理中仍然具有广泛的适用性。无论是自然灾害，还是人为灾难，管理过程论框架下应急阶段的精细化为应急实践提供了更为科学理性的参考。伴随关口前移应急理念的逐步确立以及现代信息技术预测能力的提高，自然灾害预测式预警响应的独立性将不断获得提升。作为预警(发布)与应急处置之间的特殊阶段，预警响应以往的知识沉淀还相当薄弱，成为理论上的“学术洼地”以及实践中的“重灾区”。因此，需要在应急全链条视域下不断观察学习，积累不同类型灾害的预警响应经验，逐步完善各类灾害的预警响应体系。在迈向更为均衡的应急治理结构中，预警响应构成不可或缺的一环。

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