论行政行为的撤销——基于行政机关自主撤销视角

梁成意，熊 晶

（华东交通大学 人文学院，江西 南昌 330000）

具体行政行为在作出之后，如果存在可撤销情形的效力瑕疵，那么理应作出撤销处理。根据我国现行行政法的规定，对行政行为的撤销存在三种解决方式：其一，由行政相对人或者利益相关人申请行政诉讼或者行政复议，请求司法机关或者复议机关对可撤销的瑕疵行政行为进行撤销，即为争诉撤销；
其二，由作出具体行政行为的上级有权机关，对原机关作出的行政行为进行权力监督，发现下级行政机关作出的行政行为违反法律规定，存在效力瑕疵，可以进行撤销，那么便有权对该行政行为做出撤销处理；
其三，由作出该瑕疵行政行为的原机关直接作出撤销决定，也即行政职权撤销。不过在学界中并未对第三种情形的“职权撤销”作出一个确切意义上的概念界定，学者多以“行政处分之撤销”“行政行为的撤销”这两个概念界定，然而，这两个概念在学者们的指称中也并不是特指原行政机关的撤销行为。[1]鉴于在学界之中已有行政职权撤销的概念，为方便，本文便以此称之。本文所研究的对象，便是第三种情况中的职权撤销，即行政机关针对处于违法状态但是并未到达无效情形的行政行为，作出消除其法律效力的行政行为[2]156。

行政机关是否有权撤销自己所做出的行政行为，该撤销权的合理性依据又何在？针对行政机关而言，行政法的存在便是对行政机关权力的限制，纵观行政法规，并无明文规定行政机关享有撤销之权限，那么根据“法无授权即禁止”的法治基本原则和权力法定的基本要求，行政机关所享有的撤销权并不应该是不言自明、理所当然而存在的，理应由法律上的条文所明确。[3]行政机关在行使缺乏法律授权的行政撤销权时，是否已经构成了根本性的违法？为解决该冲突，从行政撤销权的职权性与职责性两方面作出回答。在行政法理论上，作出权便隐含了撤回权，[4]154例如2021年开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》第75条第2款①《行政处罚法》第75条第2款规定：行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚的行为，有权申诉或者检举；
行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。最高人民法院（2016）最高法行申2251号行政裁定书表明：“行政机关对于违法的行政行为，在职权范围内遵循正当程序将其撤销或者变更，是依法行政原则的应有之义。行政机关依法纠错不仅在法理上成立，事实上也是行政管理和服务实践中长期存在的合理作法。”所规定的。法律授予行政机关作出权，本身便含括了撤销作出行为的撤销权，作出与撤回两个反方向相反效力的动作，构成了一个完整的权力行为。在司法实践上，最高人民法院的判决书也对该假定作出了支撑。①《行政处罚法》第75条第2款规定：行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚的行为，有权申诉或者检举；
行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。最高人民法院（2016）最高法行申2251号行政裁定书表明：“行政机关对于违法的行政行为，在职权范围内遵循正当程序将其撤销或者变更，是依法行政原则的应有之义。行政机关依法纠错不仅在法理上成立，事实上也是行政管理和服务实践中长期存在的合理作法。”一言以蔽之，行政机关主动撤销自己作出的有瑕疵行政行为，系主动改错的过程，该行为受到认可与包容，因其目的并非为了扩充自我之权力，而是对自身权力的一种限制。正如学者蔡志方所言：当行政机关发现自己所作出的行政处分具有违法或者其他不当瑕疵的事后，基于职权对其该行政行为撤销或者变更，而不是选择继续让违法使用行政权力的恶果存续下去，这自然可被视作是行政机关对行政权的自我约束。[5]撤销权作为作出权的反面，针对的是同一具体行政行为，是受到法理与司法实践双重背书的行政职权。

行政机关撤销自己作出的行政行为不仅仅是一种职权，同样的也是其职责所在。此项职责是依法行政原则的要求。严格的依法行政原则，要求一切行为都做到有法可依，以保障法律的纯洁性。那么行政机关若是已经发现自己所作出的行为是瑕疵行政行为，那么必须坚决撤销该行为，通过自我纠错的事后救济方式，来保障以及实现法律适用的纯洁性，[6]这便是依法行政原则的内在之要求。其次，从违法主体责任论与法益保护论[7]两方面也能论证撤销权的存在系行政机关的职责。原行政机关系为违法行政行为的作出主体，改正违法行为以恢复到合法状态，本身便是行政机关的职责之所在。违法主体具有防止自己先前行为的危害进一步扩大的法定义务与道德义务。撤销负担性行政行为，便能使得负有义务的行政相对人脱离不利处境；
撤销授益性行政行为，是已经在公共利益与授益相对人的个人利益之间作出了衡量后的决定，撤销行为让公共利益得到保护。及时改正错误的瑕疵行为，可以尽快防止危害性进一步扩大，是对原行政机关的职责性要求。

行政机关在事后主动撤销违法行政行为，虽然有着自我纠错以及防止争讼的积极作用[8]，但因为撤销行为的复效性，并不意味着行政机关可以“撤销自由”。在传统的形式法治思想影响之下，行政机关为促进行政效能，秉持着可以对行政行为任意撤销的理念。但是法律的安定性以及对公民个人利益的保护，势必会受到此类“朝令夕改”行为的冲击。所以随着人民对个人利益保护的呼声逐渐增大，要求扩大保护个人利益的范围与程度，在个益与公益的衡量之间达到相对平衡，这些转变的观念使得被置于难以撼动之地位的公共利益不再坚如磐石，行政撤销权的自由由此受到质疑。[9]对撤销权进行限制显而易见成为了新的论题。对撤销权进行限制的法理依据，主要是在于维护法的安定性理论、维护相对人信赖利益之理论以及维护公共利益之理论。

（一）维护法的安定性理论

古斯塔夫·拉德布鲁赫（Gustav Radbruch）有言，法理念的三大要素便是：正义、合目的性以及法的安定性。[10]7法律的安定性是依法治国所追求的基本价值，学界的通说也将安定性原则作为法律制度的基本目的之一与基本组成部分。[11]以国家权力为背书的法律条文，正因其稳定性，人民可以看到违反法律带来的后果，以此来预测以及自主规制自己的行为，为将来之生活作出规划与期待。可以说法的安定性是社会生活稳定的基础，没有人愿意活在战战兢兢担忧昨日合法之行为今日是否可能会成为不合法的状态之中。法律秩序的稳定要求行政机关作出的行政行为能够维持其所设定的权利与义务，但是对行政行为的撤销恰恰便是在破坏法的安定性，尤其是撤销许久之前便已经作出的违法授益性行政行为。虽然撤销违法行政行为满足了对正义价值的要求，但是也并未满足秩序稳定价值的需求。撤销行政行为要面临的思量，正是表现在对正义价值与秩序价值的抉择冲突之中。[12]法的安定性是如此之重要，“它意味着国家安定、政治稳定、社会生活有序，国民经济建设能够顺利进行和发展”[13]，在面临价值抉择的时候，往往将对安定性价值的追求置于优先的考量中。法的安定性价值要求行政机关的撤销自由必须受到限制，只有当撤销所带来的价值要比维持安定性所带来的价值大，对法安定性的追求才能让位于撤销行为。

（二）维护相对人信赖利益理论

行政行为作出之后，行政相对人以及利益相关人便可能产生信赖心理、作出信赖表现。信赖心理即相对人相信在未来行政行为的效力会持续下去的心理状态，信赖表现即相对人基于信赖心理对自己的生活作出的一系列处置与规划。[14]可撤销的瑕疵行政行为存续时间愈长，行政行为对行政相对人产生的影响也愈大，尤其是具有效力瑕疵的授益性行政行为。行政相对人对行政行为确信的信赖心理以及所作出的信赖表现，都足以让行政行为渗透进生活之中，要将经年的存续行政行为连根拔起进行撤销，对相对人的信赖利益是十足的伤害。信赖保护原则并不等同于诚信原则，前者有着宪法层面之意义，是依法行政原则的一个组成部分，在法理层面有其独特性；
而后者只是伦理性规范。[15]根据学界主流观点，信赖保护原则的法理基础也在于法的安定性原则，即表现为对法的秩序与持续的追求，社会国原则对信赖保护起到强化性作用。[16]对行政相对人的信赖保护利益的维护，便是对行政主体撤销权的限制。行政主体只有权衡撤销所维护的公共利益大于维持行政行为所能维护的个人信赖利益时，才可以作出撤销行政行为的决定。

（三）维护公共利益理论

公共利益理论在行政领域的理论层面与实践层面的重要性是不言而喻的。公共利益的字眼在行政法的相关法条里也随处可见，例如2004年开始实施的《中华人民共和国行政许可法》第69条第3款，许可的撤销如若重大损害公共利益，那么便不进行撤销。①《中华人民共和国行政许可法》第69条第3款：依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定作出征收许可决定的条件之一也是“公共利益需要”。②《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；
……（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。国家行政之根本目的是为了人民的生活走上更美好的坦途，公共利益代表的是集体利益的方向与要求。尽管在传统的行政观念中，由于过于强调对公共利益的维护而忽视了对个人利益的保护，但就算如今观念进行了转变，个人利益已经不能再被想当然漠视，对公共利益的考量很多时候仍然是置于优先地位。当撤销行政行为可能导致公共利益遭受重大损害，那么即便撤销行为是为了维护法的纯洁性，也不应当作出撤销。意大利法律与日本法律都有相关之规定，当撤销行政行为即使是合法的，但为了维护公益，只能让相对人作出相应的牺牲。[17]维护公共利益也是对行政撤销权限制的理论之一，是行政机关必须考量之因素。

（一）撤销期限有限性的限制

“法律不保护躺在权利上睡觉的人”，这句法谚语同样适用于行政主体的撤销权行使。有限的时间期限可以敦促行政机关尽快作出行动，也可以避免受到瑕疵行政行为影响的行政相对人一直处于不确定的法律状态之中，申言之，撤销权的法律期间限制也正可以帮助行政相对人完全确定行政行为不可能再发生改变。行政撤销权行使期限终了，行政机关便丧失了对行政行为作出撤销的权力。撤销期限是一种除斥期间，有着控制行政权、对效率价值的追求、维护法的安定性以及保护相对人信赖保护利益之功效，[18]对撤销期间的规定很有必要。同样，规定撤销期间也是对公平价值的追求。行政相对人不服行政机关作出的行政行为，可以提起诉讼或者复议，但是需要在一定的期限之内行使，超期之后便不可以再进行争讼维权。但是在我国的行政法中并没有对行政机关的撤销权期限作出规定，也便意味着行政机关可以随时作出撤销决定，这种优势地位对于行政相对人来说并不公平。在德国法律中，规定了1年的撤销期间，且受益人以欺诈、胁迫或行贿取得的行政行为不受到撤销期限的限制。对于我国的期限制度构建，不同的学者有不同的看法，一类学者是持有仿效德国之规定的态度，确定一个时间期限[3]，[10]，例如一年的撤销期或两年的撤销期；
一类学者是持有构建梯度撤销期间的态度，[14]，[22]正如民法诉讼时效期限，有一个基本期限，也有最长期限。笔者认为，为秉持更严谨的态度，后者的梯度构建能够符合更广泛的适用场景。

（二）撤销程序的限制

行政机关作出的撤销行为本身便是一种具有特别形态的具体行政行为，要受到合法性的审查。[19]撤销也是一种行政处分，所以要符合形式与实质的法律要件。[20]行政程序要求行政机关按照特定的步骤行使权力，如若不遵循便构成违法。程序还让公众可以行使监督权，参与到行政权行使的过程中，保障个人权益不受侵犯。可以说，程序保障着形式正义的实现，正当程序同时还对实体正义的实现有着不容置喙的作用。所以行政机关形成行政撤销权时，也须得符合正当合理的行政程序，这是法律实体正义与形式正义的要求和体现。

1.启动程序

行政机关知道行政行为存在效力瑕疵的事由，须有既定的启动程序才可开始行政撤销的进程。启动程序的开始，标志着行政机关调查撤销行为是否可撤销的开始。在实践案例中，由于法律上并没有规定行政机关行使撤销的开始程序，导致行政机关的做法不一，可操作性与肆意妄为性都存在相对应的隐患。有必要在开始之前填列撤销申请表，并采取备案制度，以此向行政相对人以及行政机关自己都表达程序的启动意思。

2.听证程序

行政机关在作出撤销决定前，有必要向行政相对人以及有利害关系的第三人告知听证的权利。尤其是在撤销授益行政行为时，因为撤销的行为会对授益相对人以及第三人的利益造成损害，此时便必须经由听证程序，在充分听取相对人或者第三人的利益诉求、意见以后再进行利益衡量，作出是否撤销的决定。

3.告知程序

在行政机关进行了充分的调查取证以及利益衡量，拟作出撤销或者不撤销的行政决定前，需要将具体内容告知相对人及利害第三人，此为预先告知。其目的在于，预先告知能让被告知人采取相应行动，如果不服行政机关作出的决定，有权在规定期限内提出异议，提交有利于自己的补充证据，如果证据内容足以推翻行政机关的撤销或不撤销决定，行政机关须得重新进行利益衡量，再作出决定。行政机关在作出行政决定之后，需要将决定内容告知给相对人以及利害第三人，此为事后告知。事后告知的目的在于，让被告知人知晓已经作出的行政决定，在被告知人知道或应该知道行政决定的内容起，行政决定开始生效。告知是决定生效的条件。告知的方式可以采取法律的一般做法，即有通知、送达和公告三种形式。

4.书面说理程序

行政行为作出后，有必要说明如此作出的理由。完整的行政行为应当具有“关于所有法律或记录所载的、通过自由裁量对实质问题的调查结果和结论,及其理由或基础”[21]143的说明。如前所述，行政撤销也是一种特别形态的具体行政行为，所以也要遵守该准则。说明理由不仅让行政相对人及利害关系人更容易接受行政行为的内容，也可以排除行政机关肆意行政的隐患，保障行政决定的合理性与公正性。

（一）授益性行政行为的撤销

授益性行政行为是赋予行政相对人权益或者免除其义务，让其受益的行政行为，具有监督滞后性的属性，即如有违法，受益人不会主动进行复议或者诉讼，需要承受对应义务的利益相关人也很难立刻发现该行政行为的违法性。[22]由于授益性行政行为是赋予行政相对人利益，行政机关要进行撤销必须衡量撤销带来的公共利益以及撤销会影响的相对人信赖利益，如果撤销行政行为获得的公共利益要远大于维持行政行为保护的个人信赖利益，那么便值得撤销，反之便不可以进行撤销。

相对人拥有信赖利益的标志便是已经作出了信赖表现，但是如果授益性行政行为是因为受益相对人起初使用诈骗、胁迫、贿赂等非法手段获得，即行政行为的违法性是行政相对人的原因造成，那么尽管行政相对人已经有了信赖表现，行政机关也必须作出撤销授益性行政行为处理。此时，授益性行政行为一经撤销，撤销的效力溯及既往，受益相对人获得的利益自始无效。

行政机关在作出利益衡量之后，决定撤销授益性行政行为，且行政相对人对于行政行为的违法性没有责任，那么撤销时间的开始结点便不能溯及既往，撤销的效力只能在作出以后开始。此时存在两种结果。第一，撤销决定作出之后立刻开始无效；
第二，撤销决定作出后一定时间之后再开始无效。后一种情况是为了更周全地保护受益人的信赖利益，行政机关对此拥有行政裁量权。

（二）负担性行政行为的撤销

负担性行政行为是行政机关对行政相对人作出的侵犯其权益的行政行为，构成要件是行政权存在且运行，具有行政主体的意思表示，同时具有法律意义层面的效果。[23]负担性行政行为如果存在效力瑕疵，行政机关对其撤销，这对负担义务的行政相对人而言本质上是一种授益性行为。负担性行政行为撤销决定作出之后，撤销的效力具有溯及力，行政行为自始无效。对于行政相对人已经负担的义务，行政机关需要尽到行政补偿或者行政赔偿之义务，以弥补负担行政相对人受到的损害。

但是负担性行政行为的撤销并不总是全然有利于行政相对人，如果表面上虽然是对违法性负担行政行为的撤销，本质上却是借由撤销行为加重行政相对人的负担，那么这种撤销行为也会导致负担行政相对人的信赖利益受损。比如说行政机关撤销针对行政相对人的罚款50元行政决定，转而作出罚款100元的行政决定。这类本质上加重行政相对人负担的行政撤销，行政机关所要遵循的规则应当是对授益性行政行为撤销的规则。

（三）涉第三人利益复效行政行为的撤销

涉第三人利益的复效行政行为，是指一项行政行为不仅对行政相对人产生效力，同时也对第三人具有效力，此时对相对人与第三人产生的效果是相反的。具体而言可以划分为两种，对第三人负担效力的授益性行政行为和对第三人授益效力的负担性行政行为。行政机关要撤销复效性行政行为，会直接影响到相对人以及第三人双方的利益，第三人的利益影响与撤销行为带来的公益是在同一阵营。

行政机关在作出撤销第三人负担效力的授益性行政行为决定时，要在相对人的个人信赖利益与撤销带来的公益和第三人利益之间进行利益衡量，前者大于后两者利益之和时，便需要进行撤销，反之维持行政行为，行使的是撤销授益行政行为的规则。然而此时具有一个不确定之因素，便是第三人是否会提出救济。[24]如果第三人在行政行为存续力发生之前便提出争讼救济，有充足的理由且经过争讼救济之后获得了救济支持，那么此时相对人所获得受益利益便没有合理的存在之理由，自第三人得到救济之后，行政相对人的信赖利益便不受到法律之保护。在行政机关作出撤销决定时，也便不必在撤销公益与信赖利益之间进行衡量。

行政机关撤销第三人授益效力的负担行政行为时，依照学界通说观点，第三人的授益效力属于反射利益，不属于法律上的利益，第三人即使受到侵害，也无权进行救济。[25]367然而一锤定音将第三人的授益利益定义为反射利益，而不是法律利益，未免有有失公平之嫌。第三人的授益利益也并非都是反射利益，也可能是法律利益，如（2007）霞行初字第11号案件中[26]，便涉及第三人的相邻权授益问题，是法律利益而不是反射利益。若属于法律利益，第三人的信赖之利益便值得保护，行政机关按照撤销授益性行政行为规则进行处理；
若属于反射利益，则按照学界的通说观点，第三人利益不值得保护，行政机关按照撤销负担性行政行为的规则进行处理。

（四）瑕疵自然补正的行政行为的撤销

具有效力瑕疵的行政行为能够通过自然事件或者法律的变化而得到自然的补正，成为合法的行政行为。例如结婚时未达法定年龄的相对人在达到年龄之后请求行政机关撤销其婚姻，此即由于自然事件使得瑕疵行政行为变为合法的行政行为。再如行政行为在作出时有违合法性，但是新法的溯及力使得该行为的效力得到补正，亦可以获得合法性。瑕疵行政行为的自然补正符合我国对于实质正义的追求，而不是拘泥于形式正义。

但并非所有的效力瑕疵都可以补正，需要分情况而论。[27]针对轻微的程序瑕疵，不论是授益性行政行为还是负担性行政行为，因为补正的效力符合对公共利益以及个人利益之追求，所以皆可以得到自然补正。针对非实质性的实体要件瑕疵，授益性行政行为依条件可以得到效力补正，即没有侵害到公共利益以及他人的合法权益的前提下，而负担性行政行为在此种条件下不可以获取自然补正之效力，此时会导致负担相对人的利益受到损害。例如对一个未达责任年龄的人给予治安行政处罚，不能在其已达责任年龄之后便认为当初做的违法处决已经得到了自然补正之效力，而是应当将处罚行为进行撤销并对负担行为人进行补偿。针对实质性的实体要件瑕疵，不管是授益性行政行为还是负担性行政行为，均不可以得到自然补正，因为缺失了实质性实体要件，便意味着行政行为的作出是违法的，无自然补正这一说。

对于可以获得瑕疵自然补正效力的行政行为的撤销，学界通说便是不对其进行撤销。因为此时得到效力补正的瑕疵行政行为，已经变成了合法的行政行为。行政行为的撤销对象是违法的行政行为，已经合法了自然不需要再对其撤销。

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