宁夏农垦国有用地所有权产权体系研究
时间：2023-04-20 21:10:02 来源：千叶帆 本文已影响人
■ 周少红/宋冬冬/李继宏
（1.宁夏回族自治区自然资源资产统计核算中心，银川 750000；
2.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北武汉 430070）
国有农用地是我国农地资源的重要组成部分，对于保障国家粮食安全和食品安全，推进农业现代化具有重要的战略意义[1]。我国农地制度设计主要围绕集体农用地展开，国有农地制度不够完善，存在产权主体虚置、权责边界模糊、经营机制不活、收益不健全等问题[2]。健全国有农用地产权制度是农业可持续发展的前提和基础，能够协调城市化发展与耕地减少之间的矛盾。保障农用地资源合理和集约开发利用，对巩固农村集体经济、保障农民合法权益、推进农业现代化具有重要的现实意义[3]。因此，要提升国有农用地利用效率，就要在正确理解当前的国有农用地产权制度基础上推进相关改革，构建适应市场经济发展需要的国有农用地产权制度体系[3]。
2015年11月印发的《中共中央 国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》指出，农垦是中国特色农业经济体系不可或缺的重要组成部分，是推进中国特色新型农业现代化的重要力量，并要求以推进垦区集团化、农场企业化改革为主线[2]，构建权利义务清晰的国有土地经营管理制度，创新土地管理方式，为完善农垦国有农用地权利体系指明了政策方向。2021年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，明确要求通过试点工作重点解决国有农用地和未利用地所有者职责履行主体与履职方式不清、国有农场土地所有者与使用者关系不明确、发包主体和具体的资源配置方式不完善等问题。
宁夏回族自治区高度重视并积极开展自然资源资产所有权委托代理机制试点工作，把探索完善农垦国有农用地所有权管理制度作为宁夏自然资源所有权委托代理机制试点工作的重要任务之一[4]。通过明晰垦区国有农用地所有者职责履行主体、履职方式，创新农垦集团承担垦区范围内国有农用地经营保护具体管理事项模式，厘清国有农用地所有权与使用权的权能关系，丰富所有权权能体系和实现形式[3]，从而建立健全所有者职责履行主体依法发包或配置使用权、使用权人依法承包经营或使用国有农用地相关管理制度，实现国有土地资源资产保值增值。
1.1 部分权属存留争议，尚未实现登记全覆盖
截至目前，宁夏回族自治区农垦土地总面积中已确权登记的面积为153.84万亩，确权登记率为90.5%，未确权登记面积为16.17万亩，垦区范围内未确权登记的农用地仍然存在权属争议。农垦集团土地确权登记由所在地的县级以上人民政府登记机构办理，登记类型包括划拨建设用地使用权、作价出资建设用地使用权、划拨农用地使用权三种类型[3]。在土地管理信息化方面，目前农垦集团已初步建立土地管理信息系统，可以实时掌握垦区各农场公司各个地块的现状、承包和生产经营情况等各类信息。
1.2 保护和使用规划与实际情况脱节，管理不规范
《中华人民共和国土地管理法》第15条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”，明确了土地利用规划编制的主体是各级人民政府。宁夏回族自治区农垦用地分布在4个地级市12个县（市、区），所有农垦地区的土地使用计划均由属地政府土地规划部门负责编制。在实际工作中，各地方在农垦土地保有量、基本农田保护及预留建设用地方面，与实际情况存在较大差别[5]。
1.3 承包租赁价格严格分等定级，定价规则繁杂
农垦集团对不同主体承包租赁垦区范围内国有农用地的承包租赁价格施行了严格的分等定级规定。①对职工承包土地的具体定价：两金置换地不收费，收回后农场按照新的定价重新承包租赁；
生活保障地承包价格维持原承包价格；
生产经营地面积按照阶梯地价方式定价或按市场价定价。②对职工长期承包土地的具体定价：合同有效的继续执行合同定价；
对私自转包的，参照职工生活保障地定价，收费时扣除原合同已收费金额。③对非职工租赁土地的具体定价：短期租赁的土地全部按照市场化定价租赁；
长期租赁地按照合同有效的继续按原合同面积、价格执行。④对职工家属及子女租赁土地的具体定价：职工配偶及子女，在同等条件下享有优先租赁权；
租赁面积小于生活保障地面积的，租赁价格可在市场价基础上予以适当优惠，租赁面积高出生活保障地面积的按市场价执行。⑤农场有工资收入人员承包土地的具体定价：全部按生产经营地界定，定价按职工承包地政策执行。
1.4 监督机制不健全，考核评价指标体系单一
农垦集团建立了面向企业负责人的激励和约束机制，以期充分调动他们的积极性，落实国有资本保值增值责任，促进农垦企业科学健康发展。相关激励约束机制包括年度考核和绩效考评。年度考核主要以企业利润为导向，与农垦集团所属企业基本年薪和企业利润、企业类别进行挂钩，并施行动态管理，考核内容以集团安排的重点工作等事项为主。而绩效考评则是每3年开展一次，由集团公司根据经审计的财务决算、经审查的统计资料和年度绩效评估报告对企业年度经营绩效指标进行考评，并提出绩效考评及奖惩建议。农垦集团反馈对企业负责人任期内经营绩效考核和奖励或惩罚的最终确定意见；
企业负责人对考核与奖惩意见有异议的，应当及时向集团反映[6]。
经宁夏回族自治区编办批准，农垦国土资源执法监察大队担负“农垦管辖范围内土地、矿产资源违法案件的调查、取证、现场勘验，以及由自治区国土资源厅核准的行政处罚决定的实施”职责，而农垦土地资源执法支队仅履行案件调查职能，没有依法查处农垦土地资源违法案件的权利。近年来实际工作中，农垦国土资源执法监察大队在查处辖区违法案件时，主要是在职责范围内开展现场调查、提取证据等工作以制止违法行为，执法工作不能深入，这在一定程度上影响了执法监察工作的开展[5]。
2.1 农垦国有农用地所有权主体虚置
宁夏回族自治区垦区范围内土地为国有土地，其所有权属于国家，但国家并不直接对其行使所有者职责，而是委托宁夏回族自治区人民政府、市级人民政府代理履行。但由于相关文件只规定农垦集团享有土地使用权和经营权，对所有权的其他权能代表行使主体并未明确规定。因此，受传统土地管理经验与惯例的影响，在实践中地方政府存在越位行使垦区国有农用地部分所有者职责的情况。究其原因，是属地市县政府忽视了农垦国有农用地的所有权属性，将国有农用地与其他用地等同管理。而农垦集团因级别与体制的原因，难免与地方政府在农用地管理上存在职责交叉和冲突，不利于国有农用地的高效利用。
2.2 农垦国有农用地权责边界不清晰、权能体系不完善
宁夏农垦集团有限责任公司是在原宁夏农垦局的基础上历经整建制改革改制形成，属于厅级单位。有关文件中明确指出，由宁夏回族自治区人民政府代为行使垦区国有土地所有者的责任，并将其委托给宁夏农垦集团进行经营[2]。因此，可以明确垦区范围农用地实际管理的主体涉及宁夏回族自治区人民政府、农垦集团和农用地所在属地政府。由于相关文件没有明确规定垦区范围内农用地所有权的代表行使主体，导致了宁夏回族自治区政府行使农用地所有者职责和属地政府行使监管与其他行政权力过程中出现权责边界不清晰的问题。例如，征收征用垦区农用地进行项目建设时的审批机关应是宁夏回族自治区人民政府，而实际上市县人民政府曾尝试征收垦区农用地用于建设项目。此外，由于体制和级别的原因，农垦集团行使经营权和属地政府行使监管权与其他行政权时也存在交叉重叠。例如，垦区空间规划由地方政府统一负责，由于农垦集团仅具有经营权，而地方在规划编制过程中对基本农田红线等管制区的划定无需征求农垦集团同意，由此也会影响垦区农用地统一管理与使用。不同管理主体间权责边界不清晰，造成了垦区国有农用地管理的混乱。
2.3 农垦国有农用地所有权管理体制机制不健全
通过调研了解，目前宁夏回族自治区农垦国有农用地管理过程中时有农地非农化、私自乱占乱用、农地撂荒、耕地保有量减少、生态退化等现象发生。从前文的总结可知，问题发生的原因与所有权主体虚置、权责边界不清晰、权利体系不完善、权益不落实有直接的关联。通过查阅相关政策、制度文件等，发现目前缺乏农垦国有农用地经营管理相关的制度或办法，对权利主体的落实、权能事项的划分、行权的模式等方面没有刚性约束，相关制度的不完善与不健全成为国有农用地管理成效不佳的主要原因之一。因此，基于本轮产权制度改革工作，结合委托代理机制试点工作的开展，亟需建立健全农垦国有农用地承包经营管理制度，为农垦土地资源高效利用提供基础和保障。
3.1 理论基础
3.1.1 产权理论
马克思财产权理论站在生产力发展的角度，从分工、所有制、所有权三个层面阐述了财产权的概念，指出产权并非孤立的概念，其实质是社会物质资料生产过程中一切生产关系的总和，即所有制，所有制是产权的基础和主体，是产权的经济形态。马克思财产权理论中的财产权体系与近代财产学中的财产权涵义是一致的，二者均把物权界定为与物权的占有和使用有关的权利，是由法律体系所确定的，是一种法权，包括占有、使用、收益、处分权能，既可以是单一的，也可以是分散的[7]。
20世纪30年代，罗纳德·科斯等西方经济学家逐渐确立了现代财产权学说，认为财产权是指确定经济活动中人如何受益、如何受损及如何补偿等方面的法律规定，是一种既有收益又有控制权的有机整体，它从制度上保障了资源的有效分配。财产权不仅包含了物权、债权，而且还包含了普通法对财产和义务的限制[8]。
3.1.2 “委托-代理”理论
法律意义上的委托-代理与经济意义上的涵义并非完全相同。委托代理是指根据受托人的委托而产生的一种代理行为，它的主要作用是扩展私人自治。按照私法自主的原则，被代理人可以按照自己的意愿，在他认为必要的时候，通过自己的意愿，对自己所信任的人进行委托，由受托人代表自己执行的法律行动。代理制度的建立主要体现在两个方面：第一，可以对行为人的行为能力进行补充和完善。一方面，它可以对特定群体的行为能力进行补偿，使他们在社会生活中享有同等的权利；
另一方面，代理制度也有利于拓展民事主体的民事行为，使其在更广阔的领域发挥应有的作用。第二，对节约能源、提高能源利用效率、推动国民经济发展具有重要意义。代理制度的职能价值是最重要的，也是最核心的[4]。
在对自然资源资产产权的委托-代理关系进行分析时，应从具体情况出发，结合国家所有权、政府作为代理人等具体情况，扩展其理论分析框架，并灵活地应用委托代理理论，以强化对我国自然资源产权的分析。在我国，自然资源国家所有权制度属于国家的基本经济制度。委托代理制度能够在一定程度上发挥代理人的能力和时间、空间上的相对优势，并根据自然资源资产的不同属性，委托代理人代为履行所有者职责，从而打破传统行政体制下“分级管理”的僵化模式，为委托人的利益实现提供了极大的便利；
同时，由于公民的所有权和国家赋予政府的特别需要，委托代理关系的建立并不能完全借鉴民事代理关系理论，应当立足于我国自然资源资产所有权主体的唯一性、政府的独立主体地位及其自身的独立利益需求，结合我国的实践情况，建立健全适应我国制度发展的新型所有权委托代理制度[4]。
在国家和地方自然资源资产的委托-代理关系中，政府扮演着“经济人”的角色，有着自己的利益需求。中央政府虽有很大的权力，但它无法直接了解地方政府的具体运作状况，所以存在着“理性无知”的状况，而地方政府在获取信息方面则有着先天优势，从而就产生了中央与地方的利益博弈。从委托-代理的角度出发，提出了自然资源资产产权的委托-代理体系，一是产权的分配和风险的承担是对称的，所有权的行使应当以风险为基础，权利与风险相适应；
二是代理行使主体的权利界定明确，明确其职权范围，防止权力寻租、投机；
三是在设计激励制度的基础上，鼓励代理人遵守合同的约定，并建立一系列的监督和制约机制，促使代理人尽职尽责地履行代理职责；
四是健全有关的配套制度，比如完善有关法规、制订实施原则、采用技术措施等，以促进委托-代理机制正常运行[9]。
3.2 丰富宁夏农垦国有农用地产权权能体系
3.2.1 明确农垦国有农用地所有权代理履行主体及职责
《土地管理法》《森林法》《草原法》《农村土地承包法》等法律在禁止国有农用地所有权流转的同时，对耕地、林地、草地的承包经营权和使用权等权利流转做了规定。此外，农用属性决定了国有农用地受到的限制比建设用地和未利用地更多。即使在国有土地所有权内部，农用地、建设用地和未利用地因用途管制强度的不同，在用途转换上所受的限制又有显著差别。
3.2.2 合理界定农垦国有农用地使用权权能边界
农垦国有农用地属于国家所有，是计划经济时期国家划拨给农垦企业等国有单位而形成的。国有农用地使用权因国有农用地的社会实践需要而产生，其内涵与外延也随着历史的发展而不断演变。中华人民共和国成立之初,国有农场“政企合一”，国有农用地尚未实现所有权与使用权的分离，自然无国有农用地使用权一说[10]。本文认为国有农用地使用权可以定义为国有农场等主体依照法定程序或依约定对国有农用地所享有的占有、使用、收益和部分处分的权利[2]。
3.2.3 进一步完善农垦国有农用地承包租赁权权责
国有农用地承包租赁权是指作为国有农用地使用权人的国有农场等单位对内向职工发包出租国有农用地，使职工在一定期限内取得对国有农用地的占有、使用、收益权利。国有农用地承包租赁权的主体是指国有农用地承包租赁关系的双方当事人，即国有农场等单位及其职工；
客体是指被发包出租的国有农用地。国有农用地承包租赁权的客体具体表现为农垦推行的“两田制”，即身份田与经营田，前者作为农场职工基本生活保障地，后者作为农场出租给本场职工的经营地。农场职工可在身份田和经营田上进行耕作并获取收益，是国有农用地承包租赁权的具体行使。
3.3 创新宁夏农垦国有农用地所有权实现形式
3.3.1 “公管公营”情形下的所有权实现形式：所有权+使用权
基于“公管公营”情形的农垦国有农用地所有权产权实现形式表现为两层结构，即“国家所有权→国有农场的使用权”，且由国有农场独立进行生产经营活动，直接行使经营权。
3.3.2 “职工承包租赁”情形下的所有权实现形式：所有权+使用权+承包租赁权
基于“承包租赁”情形的农垦国有农用地所有权产权实现形式呈现出三个层次，主要包括国家直接行使的所有权和国有农用地所有权派生的用益物权使用权，以及使用权人发包后农场职工承包经营国有农用地的承包租赁权，即“国家所有权→国有农场的使用权→职工的承包租赁权”[10]。
3.3.3 “非职工租赁经营”情形下的所有权实现形式：所有权+使用权+租赁权
基于“非职工租赁经营”情形的农垦国有农用地所有权产权实现形式表现为三层结构，即“国家所有权→国有农场的使用权→非职工的租赁权”，由租赁个体在租赁期限内使用国有农用地进行生产经营活动。
3.3.4 “承包租赁权流转”情形下的所有权实现形式：所有权+使用权+承包租赁权+抵押权
基于“承包租赁权流转”情形的农垦国有农用地所有权产权实现形式表现为四层结构，即“国家所有权→国有农场的使用权→职工的承包租赁权→租赁经营权”。
3.4 宁夏农垦国有用地所有权管理制度构建进路
从改革开放至今，尽管农垦土地制度改革与农村土地改革过程类似，但始终是在不同的体制下进行的，并没有被纳入到国家的土地管理和土地制度中去。农垦用地和农村用地基本都是农地的范畴，两者的所有权虽有区别，但却具有同等的权利，现代物权发展的一个显著特征就是“轻占有、重使用”倾向，在市场化、地方化的不断深化下，应当打破藩篱，对国有农地和集体农地一视同仁，统一国有农地使用权制度和农村土地使用权制度并通过法律法规予以明确，这样才能使农垦用地的性质、使用条件、使用方式，以及权利的设定、行使、保护等方面与农村农地制度融合，消除国有农地和集体农地的障碍，实现土地权利的统一，有利于农地资源的统一配置[11]。
3.4.1 引进市场竞争机制
将国有农用地作为国有资产列入资产经营范畴，用现代企业制度规则和产品经营创收理念实现国有农用地企业化规范经营。换言之，就是要从观念和行动上把土地资源转变为资产，土地资产是一种不可再生的不动产，既可以由账外资产转为账内资产，也可以像现金一样入股分红；
既可以长期稳定在某一个权利人名下，也可以流转。只有树立了这样的观念，经营土地的单位和个人才能从行动上落实土地的企业化经营，而非单纯的“靠天吃饭”“坐地收租”。
3.4.2 明确农用地出让方式和出让收益分配机制
2015年《中共中央 国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》提出了国有农用地使用权可以“出让”的概念，也提出农垦现有划拨建设用地需办理出让手续的，可以采取协议方式，同时还明确农垦土地被依法收回后再出让的，市县分成的相应土地出让收入要按规定积极用于农垦农业土地开发、农田水利建设及公益性基础设施建设。虽然国家层面有意扶持农垦企业盘活国有土地，但是怎么出让、出让收益该如何处置，大部分省（自治区、直辖市）并未出台实施细则，实践中该政策仍然停留在纸面上。地方有关部门应深入理解中央文件的出发点和落脚点，将国有农用地和新增的、存量的国有建设用地都列入“协议出让”清单；
对农垦土地出让收入采取照顾农垦“放水养鱼”的具体政策措施[12]。
3.4.3 加强国有农用地“公管公营”和“两田制”经营管理
身份田管理应当遵照《中共中央 国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》执行，要求职工退休必须退岗退地[13]。目前重点要加强以下四个方面的管理：一是非职工承租农场土地时，要解决原合同签订中租金偏低、租期过长等问题。可采取农场与承租人协商谈判的办法，参照周边土地市场价格，合理调增土地租金，补签土地出租补充协议，约定退出机制。条件一旦成熟，要严格按照合同约定，及时收回出租的国有农用地。二是引入竞争机制。今后应当在国有农用地出租中引入招投标机制或竞争性谈判机制，根据市场法则确定土地租金标准及其增长幅度，且租期一般不宜超过5年[14]。至于土地租金是否包含职工原本承担的费用和其他成本，由农场根据测算结果来确定，原则上租金要高于发包给本场职工的承包金。三是加强对国有农用地承包租赁制度的规范和承包租赁行为的合同审查，由农垦集团编制合同范本，约定面积、用途、承包金或租金、承包期或租期，明确变更、解除、中止的条件与违约责任等必备条款，供下属单位参照落实，并对违规行为按制度处罚。四是农垦集团和农场公司要明确规定，土地承包人或承租人未经农场公司批准，不得擅自转包、转租、划转、转让、抵押土地，也不得擅自实施土地合作开发等行为；
对于违反规定的，农垦集团可以委托下属企业收回土地，协商不成的，可通过法律途径或其他有效途径解决[15]。
