我国省级政府在线政务服务渠道发展水平与地域分异研究

上官莉娜 潘 晨 张文锋 姜婷婷

(1.武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072；
2.武汉大学信息管理学院，湖北 武汉 430072)

自2016年我国提出“互联网+政务服务”[1]发展战略以来，在线政务服务建设已初具规模，政务服务“一网、一门、一次”改革[2]、全国一体化在线政务服务平台建设[3]等政府整体性治理转型在发展中稳步推进。2019年，国家立足于全国一体化政务服务的需要，建设了国家政务服务平台。国家政务服务平台汇聚了31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团，以及46个国务院部门的政务服务事项，作为全国通用的整体平台，提供涵盖电子证照、教育、特殊群体、司法、民政、工商等不同领域的服务。以国家政务服务平台为总枢纽的全国一体化政务服务平台不断完善，成为实现全国政务服务“一网通办”的重要支撑。截至2021年1月31日，国家政务服务平台总浏览量达133亿次，注册总数为2.02亿人，支撑市场主体注册用户484.21万人，访问用户数超过10亿[4]。“横纵全揽”的五级政府网上服务体系初步形成。2020年初，政府在疫情管控中探索出健康信息码防控模式，疫情期间，全国一体化政务服务平台推出“防疫健康码”，累计申领近9亿人，使用次数超过400亿人次，支撑全国绝大部分地区实现“一码通行”[5]。

互联网普及率的提高和在线政务服务用户规模的不断扩大对政务服务的建设提出了更高的要求，新冠肺炎疫情的暴发更是推动了在线政务服务渠道建设。我国理论界与实务界纷纷提出加紧推进政务服务渠道建设，拓宽政务服务渠道，实现政务服务多终端、跨平台供给。在此背景下，除了继续完善PC端的政务服务平台建设，各地区基于移动互联网的发展情况，开展了移动端政务服务平台建设，包括在Android系统与IOS系统的政务服务APP，以及基于第三方的政务小程序。随着不同在线政务服务渠道在短期内得到迅速发展，其发展过程中所暴露出的问题也十分突出。如整体规划不完善、区域发展不协调、全员参与力度不足以及监督考评机制不健全等问题[6]。学界目前关于在线政务服务渠道的研究，主要围绕两个层面展开。一是关于不同类型政务服务渠道(政务服务平台、政务新媒体、政务APP和小程序等)的建设、管理和技术发展。如叶鑫等基于云计算技术，从大数据与知识的视角，设计了“互联网+政务服务”云平台的体系架构[7]。陈永生等探讨了新形势下互联网政务服务平台的文件归档与管理[8]。Aujla G S等认为，在面对COVID-19流行的背景下，建议开发可识别法规遵从性的云应用程序工程进行在线服务[9]。钟伟军认为，政务APP的应用使得“以用户为中心”的导向达到新的高度，而这一导向的充分实现需要建立在政务APP集约化建设的基础之上，包括技术的全面集成、功能的全面整合以及流程的全面优化[10]。二是关于公众或公共部门对政务服务渠道选择和使用的影响因素及结果等。如李平研究发现，公众对网络渠道和传统渠道的选择意向受到渠道与服务的匹配性、渠道的易用性、渠道的有用性、个人的使用经历以及需求的情景特殊性的显著影响[11]。Okunola O M等研究发现，人口、社会经济和位置因素等多维度的数字鸿沟会影响电子政务用户的互联网体验及电子政务经验等[12]。Ahmad S Z等从用户的角度探究移动政府的服务，发现信任和社会影响与用户在阿联酋采用移动政府服务的意愿成正相关[13]。Choudrie J等探究了公共部门通过Twitter提供政务服务是否创造了“更美好的世界”，研究发现信息通信技术为大多数公民提供了一个更美好的世界，但是对于电子政务服务的供给者来说，它意味着要将本地实践与技术相结合，这将影响到他们的家庭和工作生活的平衡[14]。既有研究对各类在线政务服务渠道的建设、管理、使用和发展等进行了探究，但多数只聚焦于某一类政务服务渠道，鲜有从较为宏观的视角对我国在线政务服务多渠道的发展现状及水平进行评价。通过对我国省级政务服务渠道的发展状况进行测度，在比较中发现各省份政务服务渠道发展水平的差异所在，有助于寻找提升我国政务服务渠道的发展模式和发展方向。省级在线政务服务渠道作为政务服务承上启下的关键环节，较能体现我国在线政务服务渠道发展的基本面貌。对此，本文以全国政务服务平台和32个省级在线政务服务渠道为研究对象，通过建立在线政务服务渠道发展评价指标体系，评价分析我国省级在线政务服务渠道的发展水平及地域差异，以期为我国在线政务服务渠道的纵深推进提供一定的参考借鉴。

1.1 在线政务服务渠道发展评价指标体系构建

当前，我国省级政府在线政务服务渠道主要包括PC端的政务服务平台(全国一体化政务服务平台、32个省级政府网上政务服务平台)以及移动端的政务服务平台(IOS和Android端政务APP、第三方政务小程序)。根据我国政务服务渠道发展的实际情况，本文将基于国家政务服务平台、地方政务服务平台、IOS端政务APP、Android端政务APP和第三方政务小程序这5种政务服务渠道构建评价指标体系。

受国务院办公厅电子政务办公室委托，由中央党校(国家行政学院)电子政务研究中心编制发布的《省级政府和重点城市网上政务服务能力(政务服务“好差评”)调查评估报告(2020)》[15](以下简称调查评估报告)以及《2019移动政务服务发展报告》[16](以下简称发展报告)是反映我国政府网上政务服务发展状况的权威报告。其次，《政务服务评价工作指南》[17](以下简称工作指南)作为一项国家标准，是行政管理和服务体系的重要标准，也是政务服务“好差评”制度的重要组成部分，指引着在线政务服务的发展方向。因此，本文以调查评估报告、工作指南和发展报告中的相关指标为主要依据，同时结合以往有关文献的研究成果以及数据可收集的实际情况，确定在线政务服务渠道发展的衡量标准，建立省级政府在线政务服务渠道发展评价指标体系，如表1所示。

表1 在线政务服务平台发展评价指标体系

表1(续)

1.2 数据来源与评价方法

本文以全国一体化政务服务平台，32个省级政务网上政务服务平台，以及32个省级政府Android/iOS APP、支付宝和微信小程序为数据源，数据采集时间为2021年2月—3月。其中，涉及PC端发展情况的数据均来自全国一体化政务服务平台和32个省级政府网上政务服务平台，移动端数据采集来源于七麦数据。七麦数据是国内专业的移动推广数据分析平台，数据来源于其对全球各大移动互联网应用市场的数据爬取。数据采集方式为两名科研人员分开采集，并核对两次数据采集一致性，数据比较具有差异则进行第三次核对的方式展开。

本文采用系统聚类法对全国32个地区进行聚类，由此更加清晰地揭示不同地区在线政务服务平台的发展情况与特点。系统聚类法也称层次聚类法，是通过遍历数据点的各种特征，寻找它们之间的相似性，从而将数据集进行分组。该方法的基本思想是：先将n个样本各自视为一类，并规定样本与样本、类与类之间的距离；
然后在所有类中，选择距离最小的两个类合并成一个新类，并计算出所得新类和其他各类的距离；
接着再将距离最近的两类合并，每次合并两类，直至将所有的样本都合并为一类。本文在计算类与类之间的距离时采用离差平方和法(Ward’s Method)，该方法在实际应用中的分类效果较好，应用也较为广泛。

聚类前需要对各指标进行量化。对于定量指标，数据可以直接使用，无需量化；
而对于定性指标，则需要考虑指标的实际含义、数值的合理性等，从而采取统一的标准来进行赋值。针对部分地区因未构建该政务服务平台而产生的缺失值，则从聚类的角度考虑，采取统一定值。由于常量对聚类结果没有影响，故予以删除。本文结合收集数据的特点，制定的指标体系量化标准如表2所示。

表2 指标体系数据标准量化

表2(续)

通过聚类分析，得到的聚类结果中32个地区被分为4类，具体情况如表3所示。

表3 聚类情况表

为了直观反映各指标在每一类中的具体表现，对每一类中各指标的均值进行计算，如表4所示。

表4 系统化聚类均值表

从国家政务服务平台各指标均值来看，1、2簇数据相近，主要差异在于个人及法人服务项目可在线办数上，1簇的可在线办数均高于2簇。3簇各项指标相较1、2簇而言更高，表明3簇所包含地区(浙江、山东、广东、上海、福建、安徽)在国家政务服务平台上的建设优于前两簇所包含地区。4簇除个人、法人服务项目数外，其余数据均低于其他簇，从4簇所包含的地区(云南、陕西、西藏、湖南、新疆及新疆生产建设兵团)来看，造成这种数据结果的原因在于西藏地区将许多告知类型的政务服务上架到平台上，导致西藏地区的个人与法人服务项目数多达4 000余项。

从地方政务服务平台各指标均值来看，各簇差异较为明显。总体来看，依然是3簇所包含地区(浙江、山东、广东、上海、福建、安徽)的政务服务平台建设要优于其他地区。但是在个人注册登录方式上，2簇的均值显著高于其他簇，表明2簇所包含地区(四川、黑龙江、甘肃、河南、青海、江西)在个人注册登录上的选择方式更多，更便捷。

从Android应用的各指标均值来看，各簇间的差异较小，尤其体现在应用商城总上架数、最新版本在架数、应用商城评分这3个指标上。表明Android系统的政务应用面向国内大多数地区，且上架的基本为最新版本，但各地区用户对Android政务应用的满意度均不高。具体来看，1簇、3簇的总上架数和最新版本数均明显高于2簇和4簇，说明1簇和3簇所包含地区(辽宁、贵州、广西、海南、北京、河北、湖北、天津、吉林、内蒙古、山西、江苏、重庆、宁夏、浙江、山东、广东、上海、福建、安徽)在Android政务应用的覆盖上更为全面。此外，2簇的总上架数与最新版在架数相等，表明2簇地区Android政务应用的所有在架版本均为最新版本，而其他簇则或多或少存在非最新版本。在5分制的满意度评分标准下，各簇均值都未超过3分，评分由高到低依次为3簇、1簇、2簇、4簇，3簇所包含地区(浙江、山东、广东、上海、福建、安徽)的用户满意度情况要优于其他地区。在应用商城下载量上，3簇均值高达12 453.72，这一方面与浙江、山东、广东、上海、福建、安徽几个地区对政务应用的需求较高有关；
另一方面也与地区人口数、移动通信和网络覆盖率等有关。

从iOS应用的各指标均值来看，各簇差异较为明显。从应用发布日期和版本更新次数上看，1簇和3簇总体高于2簇与4簇，反映了1、3簇所包含地区(辽宁、贵州、广西、海南、北京、河北、湖北、天津、吉林、内蒙古、山西、江苏、重庆、宁夏、浙江、山东、广东、上海、福建、安徽)在通信设施的建设发展方面总体优于其他地区。在政务应用评分上，与Android系统相似，各簇均值均未超过3分，且评分由高到低同样依次为3簇、1簇、2簇、4簇，说明操作系统的差异并不会影响用户对政务应用的评价。在评分人次上，均值排序为3簇>2簇>1簇>4簇，这也侧面印证了Android端政务应用的下载量确实受到人口的影响。

从第三方政务小程序的各指标均值来看，不同簇之间存在着较大差异。在微信小程序开通情况上，2簇所包含地区(四川、黑龙江、甘肃、河南、青海、江西)尚未开通微信小程序。在支付宝小程序开通情况上，3簇所包含地区(浙江、山东、广东、上海、福建、安徽)开通了目前已上线的所有政务小程序，体现了这几个地区在政务服务渠道拓展方面的发展势头。

基于以上对各指标均值的分析，本文尝试对这4类簇的政务服务渠道发展现状进行定性描述，如表5所示。

表5 聚类簇在线政务服务渠道发展现状

通过上述分析可以发现，省级政府在线政务服务渠道发展的空间分异，即东部地区的在线政务服务渠道发展均处于中上水平，总体发展情况要优于中西部地区。这一方面是由于东部地区具备良好的经济和社会发展基础。良好的经济发展基础能为该地区的信息技术发展、通信设施建设等提供强有力的支持和保障；
良好的社会发展基础使得当地民众更易接纳多元的政务服务渠道，也能更快适应新渠道的发展和应用，有利于在线政务服务渠道的拓展和推广；
另一方面是由于东部地区多是“互联网+政务服务”创新发展与政策试点的前沿阵地。作为前沿阵地，这些地区在快速接收与执行国家战略和相关政策的同时，也会努力探索尝试，不断开拓新的政务服务渠道，研发便民利民的在线政务服务功能。除此之外，也有部分中西部省份的在线政务服务渠道建设水平较高、发展迅猛，例如聚类簇3中的安徽省。这主要与我国“互联网+政务服务”相关政策试点的安排有关，如安徽省就被国务院列为首批对接国家政务服务平台试点示范省，它同时也成为全国首个政务服务标准化试点省。试点地区能够凭借政府的高位推动确保有关政策的落地实施，提升政策的执行速度和效果。

根据以上分析可以看出，4类地区群在线政务服务平台建设状况有所不同，水平各有高低。除了聚类3所包含地区(浙江、山东、广东、上海、福建、安徽)的政务服务渠道建设较为完善，其余地区还存在渠道功能不健全、渠道拓展不足、用户满意度较低等问题。对此，需要从以下几方面推进省级政府在线政务服务渠道建设提质增效。

3.1 以人民需求为导向，注重人本价值和用户体验

在线政务服务渠道发展的根本目标是为了满足人民群众多样化、便捷化和高质量的公共服务需求，对人民的需求予以即时性回应。对此，在线政务服务的多渠道发展应将服务人民需求作为政府工作的价值旨归和精神内核。

一要完善顶层设计，加强思想教育。更新政府部门及其工作人员的治理理念，推动其由传统的行业管理、问题解决者向社会信息的融通者和智慧型社会的公共服务者转变，树立“以用户为中心”的理念，以用户的便利性和体验为首要目标[18]，对“技术乐观主义”保持理性，让“人”回到公共服务的中心位置。通过建立以创造用户价值为核心的顶层设计，将“用户为中心”的理念真正落实在政务服务渠道建设中。

二要聚焦解决人民群众现实需求的工作目标，提升用户的使用价值与感知价值，有效化解中老年、残疾人等“数字弱势群体”的使用困境。数字技术是一把“双刃剑”，如若不加规制引导，对弱势群体伤害的“马太效应”极有可能被放大，各政务服务渠道应朝着智慧化和人性化的方向发展，尽量简化、优化操作步骤流程。

三要加强渠道的宣传与推广力度，提高政务服务渠道的知晓率与使用率。可以在政务广告设计中运用稀缺信息(如强调时间资源的稀缺性)等方式唤起用户的资源稀缺感，从而提高其对政务服务渠道的兴趣和使用意愿[19]。深入推进“需求侧”改革，提供公众所需服务功能与内容，积极收集和回应用户的问题与建议，提升公众对在线政务服务的满意度。

3.2 提升在线政务服务渠道建设效率，完善政务服务功能建设

目前仍有许多地区尚未开通第三方政务小程序，部分地区的政务APP上架率及更新率较低，极大影响了在线政务服务的多渠道发展。对此，各地在加强PC端平台建设的同时，也要注重移动端的渠道建设。此外，及时更新服务应用，产品是具有生命周期的，政务服务应用也是如此。随着信息技术的发展，线上政务服务应用从建设、发展到衰落是一个动态的过程，可以建设渠道生命周期管理模式，做好渠道的建设及退出机制。此外，政务服务渠道还需加强其功能设计与建设。一要探索建立政务服务渠道建设标准。高位统筹适合在全国范围内建立统一标准的服务事项，其中包括服务事项内容及功能建设标准，通过有机规范整合，实现不同服务渠道之间的无缝对接与高效协同，从而推进全国一体化政务服务体系建设。二要完善在线政务服务功能建设与集约合成。一方面要有效增进“数字包容”，加强无障碍浏览、语音指示等功能建设；
另一方面要整合不同类型功能，实现各种功能的合理配置与多场景运用。如政务服务平台不仅要提供服务信息查询，还要在可操作范围内尽可能多地提供在线办理与互动交流。

3.3 实施全面监督，以立体化考评为抓手杜绝形式主义

为了使政务服务渠道建设不偏离其价值理念，杜绝部分地区迫于行政指令或政治权威而采取形式化应对，避免虚假性落实和选择性达标等情形，需要加强对政务服务渠道建设和发展的全面监督。第一，建立公众(用户)监督反馈机制。一方面，为公众的监督提供多元渠道，搭建政民互动的桥梁。如，在各类政务服务平台上开通公众监督入口，保障公众的知情权、监督权，鼓励社会公众反馈政务服务渠道建设存在的问题，并创造性地提出“金点子”。相关政府机构也要及时回应公众疑问或意见，挖掘公众反馈信息的潜在价值。第二，逐步纳入第三方专业机构等监督主体，发挥专业机构的监督力量和优势。如，政府可以加强同科研机构合作，委托科研机构对在线政务服务渠道建设情况进行科学系统地评估。

3.4 制定地区分类发展策略，实现各地多渠道协同发展

各地渠道建设差距越大，推进全国一体化服务体系的难度就越大。不同地区政务服务渠道的建设发展水平存在一定差距，因此，各地区要结合自身的发展条件因地制宜制定发展策略。首先要优化不同层级以及不同地区政务服务渠道建设和发展的资源结构。各级政府在顶层设计上应摆脱发达省市先行探索和发展的固化观念，要将不同发展水平地区一同纳入政务服务体系创新和试点建设的计划内，给予较为落后的地区以技术指导和资源引导。具体来说，引领开拓型地区(对应聚类簇3)要借助其资金、技术和人力的比较优势继续深耕，探索政务服务发展的新方向和新渠道。其次要总结发展经验，率先形成贯通在线政务服务渠道建设全过程的标准化流程方案和管理模式，为发展较为落后的地区提供经验借鉴。可以通过项目引导、人才引导、案例引导等方式，促进经验复制与扩散。稳健进取型地区(对应聚类簇1)在线政务服务渠道发展处于中上水平，需要持续加大开发力度，弥补渠道内容与功能短板。稳步推进型地区(对应聚类簇2)应以先进地区的建设经验为参照，适度超前谋划，变被动为主动，激活其后发优势。相对滞后型地区(对应聚类簇4)由于渠道建设起步晚，可依据已有的建设和发展经验，争取国家政策扶持，从制度设计、机制保障、标准建设等方面着手开展政务服务渠道建设。

3.5 优化制度赋权与模式创新，畅通渠道建设创新的扩散路径

我国在线政务服务渠道的建设和发展不仅受到各省经济、科技等发展水平的影响，也与中央政府权威嵌入、自上而下的压力传导和自下而上的试点带动有关。在线政务服务多渠道建设和发展作为一项政府自我改革，其遵循的是自上而下和自下而上的建设路径，如通过省级政府统筹规划和建设实现自上而下的强制式推广；
通过局部式的地方试点，实现由点及面、中央采纳、辐射全国的创新扩散[20]。对此，推进在线政务服务渠道建设的过程中，一方面需要适时介入中央权威，优化制度赋权以完善政治调控的制度安排[20]。中央政府应弹性化考量各地试点，鼓励地方政府基于自身条件和实践进行创新，允许创新能力强的地方政府先行先试。同时，中央政府要完善“自上而下”的顶层设计，对在线政务服务工作进行统筹协调和监督指导；
另一方面，注重“点面结合”，探索创新扩散的多种模式。除了自下而上的创新扩散模式和自上而下的辐射式推广模式，还可以加强创新的横向扩散，通过府际学习和府际竞争加强对邻近地区在线政务服务创新实践的扩散或学习。

当前，我国政务服务进入飞速发展时期，各地政府积极拓展服务渠道，不断探索多渠道发展与运营策略。本文建立了省级政府在线政务服务渠道发展评价指标体系，基于系统聚类法对32个地区的在线政务服务渠道发展现状进行考察和评价，独立析出4类不同发展水平的地区群，并对其地域分异进行识别。其中，浙江、广东、上海、福建、山东和安徽6个地区的在线政务服务渠道建设水平领先于全国，引领了国内在线政务服务渠道的建设发展；
云南、陕西、西藏、湖南、新疆、新疆生产建设兵团6个地区的在线政务服务渠道发展较为落后，与其他地区存在显著差距。总体来看，我国东部地区的在线政务服务渠道发展水平要高于中西部地区。

信息时代具有深度不确定性、动态不均衡性和高度复杂性的特征，单一的政务服务渠道难以满足公众多样性、及时性和精细化的服务需求。亟需通过政务服务渠道建设来适应发展环境并实现政府目标与公共价值，通过多渠道一体化贯通，形成高度集约化的服务界面。在线政务服务渠道的开拓和发展，往往先于其制度机制和规则的制定，难免出现各类新问题和未知的困境，未来如何实现多元政务服务渠道的协同发展，如何及时调整原有的规则和管理模式，制定并完善相应的配套机制，依然是信息时代政府治理面临的重大挑战。

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