政府购买社会组织服务的目标置换研究——基于多重逻辑的分析视角

文/邹珊珊黄叶青杨蓓蕾（.同济大学公共管理系，上海 0009；
.华东理工大学社会学系，上海 0037）

政府购买社会组织服务兴起于20世纪70年代末的欧美国家。自2013年出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后，政府购买服务已成为我国全面深化改革的一项关键性举措。政府购买服务以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率、改善社会治理结构、满足公众的多元化需求而著称。①Van Slyke D.M，“The Mythology of Privatization in Contracting for Social Services，”Public Administration Review，Vol.63，No.3，2003，pp.296-315.然而，政府实施购买社会组织服务过程中，时常出现目标没有实现、各种“失灵”问题频频发生的现象，如公共服务提供质量降低，不能节省成本、合同管理监督成本高、“供应商垄断”②周俊：《政府购买公共服务的风险及其防范》，《中国行政管理》2010年第6期。、缺乏竞争市场③徐家良、程坤鹏、苏钰欢：《公共价值视域下政府购买公共服务市场竞争度研究——基于S市的定性比较分析（QCA）》，《上海行政学院学报》2019年第5期。、需求失真、评估作假④刘舒杨、王浦劬：《政府购买公共服务中的风险与防范》，《四川大学学报》（哲学社会科学版）2016年第5期。、服务流于表面⑤贾晶晶、马颖颖：《过程式嵌入：对社会服务项目化供给低效运转的解释——以S市A街道办事处社会服务项目为例》，《社会工作》2021年第2期。等各种问题，为公共服务及其治理目标的实现带来不确定性。

学界对政府购买服务中出现的问题一般归纳为三类。一是我国政府购买社会组织服务的制度环境的问题。强政府弱社会的制度环境中，我国政府购买服务难以达到政府和社会组织的伙伴合作关系，分工不明、责权不清、业务交叉等问题和公平有序竞争的缺乏容易影响政府购买服务质量。⑥章晓懿：《政府购买养老服务模式研究：基于与民间组织合作的视角》，《中国行政管理》2012年第12期。二是具体政策和相关机制的问题，比如风险防范机制、合同管理机制、项目管理机制⑦陈尧、马梦妤：《项目制政府购买的逻辑：诱致性社会组织的“内卷化”》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2019年第4期。、绩效评估机制⑧陈晓蓉、张汝立：《手段偏差与目标替代：制度逻辑视角下政府购买服务绩效评估困境》，《求实》2021年第5期。等迫切需要优化。三是聚焦购买双方主体自身缺陷的问题：政府合同管理能力缺乏，服务与管理难以形成合力，政府购买选择容易操作而不是民众急需的服务从而导致需求失真。⑨周志忍、李海燕：《购买服务：政府应作精明买主》，《中国机构改革与管理》2014年第8期。社会组织力量弱小，专业能力不强，有限资源和精力用于应对政府或第三方评估，内卷化严重，使得服务质量难以保证。⑩王诗宗、杨帆：《政府治理志愿失灵的局限性分析——基于政府购买公共服务的多案例研究》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2017年第5期。这些研究成果一定程度上发现了政府购买与社会组织服务供给之间的因果关系，而从政策过程的角度看，其虽有一定的解释力，但局限性也很明显。

借用管理学目标置换模型能够发现政府购买服务过程中的政策执行偏差。本文使用的目标置换（goal displacement）概念系舶来品，也被译作目标转移、目标替代或目标偏差，是指组织悖离最初设定的官方目标转而追求其他目标的现象。⑪大卫·霍顿·史密斯等：《非营利管理辞典：术语与概念》，吴新叶译，北京大学出版社，2018年，第117页。这一概念大体上有三层含义：一是管理主义原则下的目标置换，表现为管理者偏好使用量化指标进行衡量的结果。因此，目标置换变成了一种忽略了组织声称要实现的目标，而更多关注容易测量的、显性的目标，或是将手段作为目标，导致偏离组织最初目标的组织现象。①刘焕、吴建南、徐萌萌：《不同理论视角下的目标偏差及影响因素研究述评》，《公共行政评论》2016年第1期。聚焦于用易测量的产出指标替代难测量、更有意义的指标是组织目标置换的常见表现形式。②Resh，W.G.and Marvel，J.D.，“Loopholes to Load－Shed：Contract Management Capacity，Representative Bureaucracy，and Goal Displacement in Federal Procurement Decisions，”International Public Management Journal，Vol.15，No.4，2012，pp.525－547.二是程序主义原则的目标置换，典型的表现是目标管理的规则被主观放大，而初始目标自身则被视为次要的追求。有些情况下，行动者将程序置于优先位置甚至将其视为唯一，而实质正义则游离于目标体系之外。默顿在对组织研究中发现，组织经常将目的和手段置换，遵循规则胜过达到目的。③罗伯特.K.默顿：《社会研究与社会政策》，生活·读书·新知三联书店，2001年。三是不仅组织运行中会出现目标置换，政策执行过程中也容易出现目标置换，各种政策敷衍、政策歪曲、政策附加等形式代替了政策的初始目标达成。④袁飙：《政策执行中的目标置换行为及其对策探析》，《江西行政学院学报》2002年第3期。政策执行中的目标置换行为浪费了大量的社会公共资源，违背了政策的长远目标，影响了政治主体的权威性，带来诸多负面影响。⑤杨丽丽、龚会莲：《公共政策执行中的目标置换行为及其治理》，《广西社会科学》2014年第6期。

政府购买社会组织服务存在的问题，本质上是一个政府购买服务政策从目标制定到执行和评估各环节失灵的综合，多种因素叠加，导致目标置换呈现错综复杂的特征。政府购买社会组织服务的目标主要分为两类：价值目标和绩效目标。价值目标强调政府购买服务可以优化公共服务配置资源、加快政府职能转变、改善服务质量、满足公众的多元化需求、促进民主。⑥萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2017年。绩效目标强调购买服务能够有效引入竞争、节约资金、提高效率、提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率。⑦苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁：《中国政府购买公共服务研究》，《财政研究》2010年第1期。实践中，政府购买社会组织服务中目标置换偏离政府购买服务初衷，营造出政府职能转变的假象，服务变成“跟形势”的政绩⑧王思斌：《警惕政府购买社会服务中的目标偏离》，《中国社会报》2014年第5期。，浪费了公共资源，同时影响了民间社会组织的发展⑨邹珊珊：《政府购买社会组织服务过程中的“合谋”问题研究》，《复旦公共行政评论》2015年第3期。。目标置换问题目前成为基层政府购买社会组织服务面临的核心风险⑩张海：《基层政府购买社会组织服务中的目标置换问题及其治理》，《学习与实践》2021年第4期。，成为城市治理过程中的离散性诱因⑪吴新叶：《城市治理中的社会组织：政府购买与能力建设》，《上海行政学院学报》2018年第5期。，是亟待解决的问题。

本文将“目标置换”置于多重逻辑分析框架中，通过分析政府购买社会组织服务过程中目标置换的表现形式，探讨不同主体行动背后的逻辑以及逻辑之间的张力，试图解释政府购买社会组织服务中目标置换的形成机理，并为矫治政府购买服务失灵提供了建设性的参考依据。

政府购买社会组织服务，涉及政策制定者即中央政府的政策法令制定，也涉及服务购买者即地方政府的政策执行，以及服务提供者即大量社会组织承接服务。整个购买服务过程中出现目标置换，是多个组织（行动主体）不同逻辑在同一场域中互动的结果。

制度逻辑是指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制，每一种制度场域都有其自身的行动逻辑，不同逻辑强调不同的价值基础，强调不同行动取向的优先性。①斯科特：《制度与组织：思想观念与物质利益》，中国人民大学出版社，2010年。制度逻辑提供了宏观层次上制度安排与微观层次上人们可观察的行为之间的联系。单一讨论某一制度逻辑对组织的作用常常会导致片面认识甚至误读。只有在不同逻辑的相互作用中才能认识它们各自的作用和影响。②周雪光、艾云：《多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架》，《中国社会科学》2010年第4期。多重逻辑的分析框架已被广泛运用于“村庄选举”“精准扶贫”③孙宗锋、孙悦：《组织分析视角下基层政策执行多重逻辑探析——以精准扶贫中的“表海”现象为例》，《公共管理学报》2019年第3期。“政策扩散”④李智超：《政策试点推广的多重逻辑——基于我国智慧城市试点的分析》，《公共管理学报》2019年第3期。“专车治理”⑤周向红、刘宸：《多重逻辑下的城市专车治理困境研究》，《公共管理学报》2016年第4期。等研究领域。本文关于政府购买社会组织服务的多重逻辑（见图1）是一个行动分析框架，用以解释多元主体的行动机制及其规律性。本文认为，在既有制度逻辑下，国家、地方政府和社会组织在各自场域中的行动方式同行动场域存在相关性，但三者之间的互动方式并不一致，彼此间的张力导致政府购买服务的目标置换。

图1 政府购买社会组织服务目标置换分析框架

在政府购买社会组织服务中，运用多重逻辑分析框架具有解释力。一是政府购买社会组织服务过程中的多重过程机制及其相关作用。在整个购买服务中，无论是招投标阶段、项目实施阶段，还是评估阶段，我们都可以看到政策的制定者、服务的购买者和服务提供者三者不同逻辑的相互作用，正是不同逻辑的相互作用产生的张力带来了目标置换。二是多重逻辑视角提供了宏观层次上制度安排和微观层次上可观察行为之间的联系。一方面，中央政府出台各种政策法令以推进培育社会组织和政府购买，从而地方各个层级的行动都能体现出中央政府的政策影响；
另一方面，基层政府作为购买者，在各种压力和资源不足的情况下会有各种变通行动；
而作为服务提供者，不管是官办社会组织还是民办社会组织都会有不同方式的回应策略。在购买服务领域，我们可以看到不同主体之间的相互作用，观察到多重逻辑的互动过程。政府购买社会组织服务主要有以下三重逻辑。

（一）国家的逻辑

我们把国家定义为包括全国人大和国务院。全国人大是立法机构，具有制度制定的权威；
国务院为最高行政机构，不但行使政府购买服务的行政立法权，而且还有行政管理过程的控制权。这一界定的依据是“国家中心论”所倡导的国家角色理论，即国家是经济发展和社会再分配的促进者。埃文斯发现，能有效进行产业政策干预的国家往往具备两种特征：一方面，国家具备不受外部既得利益群体掣肘、自主有效施政的能力，国家机器以韦伯意义上的理性官僚制的方式组织起来，以达成国家内部行动能力的协调统一；
另一方面，国家与社会保持紧密的联系，在制定和实施政策的过程中与社会保持频繁、有效的沟通。①Evans，Peter.Embedded Autonomy：States and Industrial Transformation.Princeton，NJ：Princeton University Press.1995.根据埃文斯的理论，我国在政府购买服务中也可以进行有效的社会政策干预，因为我国从中央到地方存在高效的运作体制，中央政府有自主施政的能力，同时存在各种沟通反馈机制，保持与社会的有效沟通。实践中，中央政府从登记注册、孵化培育到购买服务相继出台了一系列政策文件，为政府购买社会组织服务提供了顶层制度保障。这些政策包括：《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013）、《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（2014）、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（2014）、《关于改革深化组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（2016）、《政府购买服务管理办法》（2020）。在应然的层面，中央强调通过政府购买优化公共服务、提升政府效率、激发社会活力，并且出台各种政策和细致的规则对政府购买服务行为进行规范。

在国家层面，政府推动政社分开、转变政府职能、政府购买社会组织服务、激发社会活力，呈现出压力传导的逻辑。政府购买社会组织服务的实践在很大程度上并非市场选择行为而是政府改革的伴生物。中央政府的目标设置，会按照行政隶属关系向下层层分解、逐级落实。我国在政府购买社会化组织服务中，存在“供需导向”的市场逻辑与“权威运作”的政治逻辑的冲突。①齐海丽：《公共服务购买场域的制度逻辑冲突与应对策略》，《学习与实践》2017年第1期。而权威运作的压力传导是政府购买社会组织服务中体现出来的“国家逻辑”，体现出转变政府职能、激发社会活力的高层意志。

（二）科层制的逻辑

科层制，也称官僚制，指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式，它既是一种组织结构又是一种管理方式。科层制强调分工明确、具有严格的职位等级结构和服从关系，严格按照程序办事的规范，以行政效率和程序公正为行政之基本准则。②马克斯·韦伯：《经济与社会》第1卷，阎克文译，上海人民出版社，2019年。即使科层制受扁平化管理、后科层制时代等挑战，但从管理效率的角度出发，科层制仍是当下中国政府体制最有效的组织形式。在政府购买社会组织服务中，尽管属地政府具有相对自主性，但地方政府尤其是基层政府作为政府购买社会组织服务的政策执行者、服务购买者，其行动场域介乎国家与社会组织之间，既需要回应国家政策，又需要为社会组织创造合适的购买环境。③上海市徐汇区司法局软法治理课题组：《基层治理中的软法定位与实现——上海四个社区的调查》，《天津行政学院学报》2022年第1期。地方政府日常面临着更高权威的政策法令，面临着上级给予的多重任务、各种考核与压力。基层政府，在压力型体制中处于最低端，终日忙于各种繁琐艰巨的任务。政府科层制度的压力型体制、向上负责制和激励机制让基层官员对上级的指令十分敏感。④周雪光、艾云：《多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架》，《中国社会科学》2010年第4期。

一方面，基于横向竞争和晋升锦标赛，各种激励制度让地方政府对于推进社会治理创新、推行政府购买社会组织服务有一定的动力。地方政府出台地方上的政府购买社会组织服务的相关政策，建立各种孵化园，培育社会组织，搭建政府购买社会服务的平台，积极回应中央的政策指令。另一方面，有限的资源和多重压力，各种考核制度，又让地方政府在购买服务过程中，往往出现各种应付和求稳行为。地方政府呈现出“科层制逻辑”，激励制度诱发政府购买的政绩导向，考核制度诱发应付和求稳的逻辑。

（三）社会组织的逻辑

社会组织具有非营利性、非政府性、志愿性、公益性或互益性等特征，因其能弥补“政府失灵”和“市场失灵”而备受关注。受长期的强政府弱社会影响，中国的社会组织总体表现出“依附式自主”的特征。⑤王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》2013年第5期。许多社会组织均坚持“工具主义”的发展策略，并带有资源获取的冲动，而不是依据特定公益价值而设置。⑥李友梅、肖瑛、黄晓春：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。从角色上来看，社会组织是政府购买服务中的承接方，也是专业服务的提供者。随着政府购买社会组织服务的推进，小部分成立较早、承接项目较多、社会影响力大的社会组织的话语权逐步扩大①徐盈艳、黎熙元：《浮动控制与分层嵌入——服务外包下的政社关系调整机制分析》，《社会学研究》2018年第2期。，规模大的获得上级政府肯定和表彰的社会组织可以根据合同要求提供服务、捍卫服务运营自主性②叶士华、孙涛：《政府购买服务背景下社会组织自主性的影响机制研究——从组织资本视角分析》，《上海行政学院学报》2020年第5期。。社会组织的专业化使得其在社会治理中越来越具有重要的地位。

然而在政府购买社会组织服务中，更为普遍的是，政社“伙伴”关系的政策预期被社会组织屈于“伙计”位置的结果所取代，政策激励没有实现社会组织良性发展的预期目标。③郎晓波：《剩余控制权：社会组织自主性的机制考察——以H市多边合同执行为例》，《中国行政管理》2020年第4期。组织行动逻辑是接受、迎合甚至强化了行政逻辑，而非削弱政府行政化和官僚化的力量。④许源：《购买场域中的组织特征及其制度逻辑：政府购买服务供给市场研究》，《学习与实践》2016年第1期。社会组织想要生存下去，就要成功地“游走”于不同部门间，就必须清晰理解不同部门的偏好，呈现出各种策略行动以及事本主义特征。⑤黄晓春、嵇欣：《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》2014年第6期。因此，社会组织一方面有着追求专业化提供服务、参与社会治理的倾向，另一方面，也呈现出工具理性的逻辑，其生存逻辑是大量社会组织的主要行动逻辑。

本文以S市的政府购买社会组织服务为研究对象。S市政府购买社会组织服务早在20世纪90年代就有所尝试。从2009年开始，S市在养老、教育、就业、医疗卫生、社区文化、社会安全、行业性服务等多个领域开展了政府购买服务的探索实践。研究者在2013年至2022年期间对该市的市、区的4位社会服务采购方（政府和事业单位职能部门）负责人、10位供应商（官办社会组织5家、民办社会组织5家，主要服务领域包括为老服务和社区服务）负责人、1位评标专家（某大型基金会负责人）和3位服务对象进行长期多次半结构访谈。本文通过文献研究和半结构访谈，尝试通过多重逻辑分析框架，探讨S市高层政策制定者、服务购买者和服务提供者不同主体的行动逻辑，多种逻辑之间的张力带来政府购买社会组织服务中的目标置换问题。

目标置换的主要表现是各种弄虚作假的行为：粗制滥造（cutting corners）、说谎（lying）、转移焦点（sampling bias）或“挪用资源”等。⑥Bohte J and Meier K J，“Goal Displacement：Assessing the Motivation for Organizational Cheating，”Public Administration Review，Vol.60，No.2，2000，pp.173-182.政府购买社会组织服务的过程中，出现了不同类型的目标置换表现形式。

（一）把手段当成目的

目标置换的一个重要表现形式把手段当作目的，组织目标实现过程中出现手段和目标的倒置。政府购买社会组织服务过程中，将手段当作目标是其目标置换形式之一。

1.维持生存替代使命目标

由于资源的匮乏，社会组织“活命比使命重要”。为了获得资金以更多地承接项目，一些社会组织“饥不择食”，以拿到项目资助为目的，把使命和目标放在了一边。①陈为雷：《政府和非营利组织项目运作机制、策略和逻辑——对政府购买社会工作服务项目的社会学分析》，《公共管理学报》2014年第11期。为了有足够的经费能够养人，在S市到处承接政府购买项目，成为一些社会组织的主要目的。

“社会组织为了生存到处去找业务。为了拿项目，它可能低价赢出。事实上这个是非常不合理的，也破坏了市场规律。我们也曾经接过跟我们使命不相干的项目，没办法，实在需要钱。”（服务方民间社会组织LS负责人T老师，访谈资料20171201）

生存成了社会组织首要目的，社会组织为了生存，整天想着如何接下一个项目，以致无法踏踏实实做项目。ZY作为一个民间发起的社会组织，扎根于社区，随着组织的成长、人员的增加，必须不断地接项目来支付人员工资。

“一旦用人就要发工资。每天想着下一个项目从哪来，一个项目接着一个项目，不断操心，下一顿米怎么下锅还不知道。开个玩笑，进入此行，都是误入歧途，上了‘贼船’，但抽身又难，也难以放弃，组织毕竟创办起来了。因为不知道明年是否能拿到项目，所以对于长远发展、人员配置、能力建设等，无法做长远打算，也无法深入去做，服务能力没法提升，浮于表面。我们在关心弱势群体，最后我们自己也成了弱势群体。要钱没钱，要人没人，能力也不行。”（服务方民间社会组织ZY项目主管S老师，访谈资料20181205）

2.遵守细则代替了目标

而政府购买合同中，为了达到目标会有相应很多细则。这些细则原本是为了实现目标，是提供服务的手段。过度强调细则，反而忽视了活动内容。政府购买社会组织服务的项目细则中，有每次活动人数的具体限定，有礼品签收的登记记录，有的甚至需要每位签收人的身份证和电话号码，还有100%的见面率等，各种数量化的文本化的细则让社会组织疲于应对，如果没有完成就可能影响评估结果。比如，一场活动要60人以上，不管刮风下雨还是高温，只要凑足人数，买各种礼品把人吸引过来也在所不惜。把实现细则要求本身当成了目标，活动本身的质量反而显得次要了。

“XX中心，这个点有多少人，都是要统计数字。当初政府定的活动其实没啥需求，社会组织为了确保活动人数，赶紧到群里发消息：你们明天一定要来啊。人数不够，到处动员。每天担心人数不够，至于活动本身倒是没那么重要了。”（服务方民间社会组织SL负责人T老师，访谈资料20171201）

此外，严格遵守政府购买服务中要求的预算细则也给社会组织带来困扰。承接政府购买项目，项目预算并不提供服务人员的工资。一方面，政府购买服务项目严格限制“人头费”；
另一方面，公共服务的性质决定了人工费用占很大比例。①游玎怡、李芝兰、王海燕：《政府转移职能和购买服务提升了社会组织的服务质量吗？——以中国科技社团为例》，《中国行政管理》2020年第7期。很多政府严格遵守细则进行购买，导致社会组织没法通过正规途径获得人员工资、安心提供服务。现实的情况是，社会组织只能想尽办法钻细则的空子去获取人员经费，从而耗费大量精力，也打击了社会组织承接政府项目的积极性。

“各种规则规定得非常死，因为没有人员经费，社会组织需要想尽各种办法去拿到钱。以前到处找发票凑，现在不少活动不是自己做的，是别人做的，也链接过来，算作自己做的。然后要花不少时间，定期地变通着去申请活动经费，也就是把一些管理人员按照志愿者来对待，因为发工资成为组织的头等大事。”（服务方民间社会组织PS负责人Q女士，访谈资料20220326）

（二）作假

作假是组织目标置换的一种形式。在政府购买社会组织服务过程中，从招投标、服务实施到服务评估，不同环节都出现了作假。

1.招投标环节的作假

在招投标环节，存在内定作假现象。

“如果内定是我做的，那其他组织就是陪标的。比如我们陪标，他们标书自己写好，我们来投。标书他们自己更切合实际点，我们就故意把资金写高一点。”（服务方官办社会组织PY组织负责人，H老师，访谈资料20181203）

“大家都知道游戏规则。有些组织明摆着陪标的，明摆着有样抄样的，明摆着就是为了满足程序（有三家组织竞标）的，看得非常明显，几份标书一看就知道谁是主演谁是陪演。”（评标专家L女士，访谈资料20160527）

为了内定成功，操纵流标也是作假的一种方式，高层级的项目是由随机从专家库选取的评标专家来打分的，政府不太好控制，当发现对内定产生挑战时，政府和内定社会组织也会采取变通行为。

“本来项目是内定好了，然后突然来了一家比较厉害的社会组织，它也来投标，万一它中标呢？所以要想办法流标，不能让它中。本来是内定的，三家来投标对吧，来了第四家了，那你另外两家陪标的就不用上传相关投标材料了，你准备好的标书都不上传了，这都是有办法的。”（服务方民间社会组织LS负责人T老师，访谈资料2017120171201）

2.服务实施过程中的服务作假

社会组织不提供服务，将别家组织的服务来谎报自家组织的服务，这种作假并非少见。

“我们隔壁有家叫XX家园的组织，是XX办下面的社会组织，两个小青年没啥事。每次我们组织活动，他们就跑过来拍照，蹭我们的项目写成是他们的活动。有个大学生来我们这边实习，说你们做得实啊！之前她实习的几个社会组织，造假现象比较普遍。”（服务方民间社会组织ZY项目主管S老师，访谈资料20181205）

在一些常见的社区服务中，社会组织彼此蹭项目，可能一个活动打多个条幅，拍照来充作自己组织举办的项目，也成了社会组织心照不宣的共识。

“互相蹭项目也正常，只要不要太过分。有时候我也要留个心眼，大的项目还是要到场，以防其他组织打着旗号借了我们的项目。”（服务方官办社会组织LP项目主管B女士，访谈资料20180613）

3.评估过程中的作假

评估作假在政府购买社会组织服务中也不是一种罕见的现象。有的顾及政府心意而作假。当得知政府希望绩效良好以显示当初选择某社会组织来购买服务的决策是正确的，第三方评估的社会组织为迎合政府领导的意愿，“顾全大局”地或者自己作假或者无视对方作假，使最终评估结果达到预期的水平。①邹珊珊：《政府购买社会组织服务过程中的“合谋”问题研究》，《复旦公共行政评论》2015年第3期。有的是为了应付评估的作假。各种量化的指标，尤其是非常主观不切实际的评估手续，耗费社会组织精力，也引发造假。此外，无论是有形的请求还是无形的人情基础，都有可能会影响第三方评估进行公正、客观的评价。评估阶段还有的是利益驱动造假，因利益交换而造假。

比如某区政府购买G机构的服务对辖区内XX中心进行评估。辖区内有的街道去找G机构，让自己的中心排名靠前。由于G机构是由某高校老师和其研究生运营，一些街道政府就另外委托5万元或10万元的研究项目给G机构的老师或学生。（服务方民间社会组织MT负责人D老师，访谈资料20180523）

（三）粗制滥造

将有限资源聚焦于能够“彰显政绩”的面子工程，服务流于形式，投机取巧，忽视服务目标是对多元化需求的满足，也是目标置换的表现形式。

1.面子工程背后的粗制滥造

有的政府购买服务项目是按照上级的主观意愿，根据上级所掌握的基层数据按照人口比例的要求分解落实的所谓“实事工程”。服务项目基本上按照既定的项目类型以及相应“被确定了的”服务人群、服务内容和服务目标来开展，导致项目需求呈现出自上而下的既定逻辑而非自下而上的发现逻辑。②徐选国：《社区公益服务项目第三方评估的“内卷化”困境及其治理》，《中国社会工作》2017年第4期。

“S市政府每年要将70%的福彩基金费用全部用掉，必须花在XX事业上，但其中大量经费的使用效益不明显，项目不少是不务实的。总之要把钱用掉，这是政府的任务。”（服务方官办社会组织PY组织负责人，H老师，访谈资料20181203）

将有限资源聚焦于能够“彰显政绩”的面子工程，关注领导是否满意而不是老百姓是否满意，将精力放在各种宣传上而替代了深入的服务。

“形式大于内容。只要政府领导参观时人丁兴旺就行，他们就高兴了。很多都是形式，政府需要的只是形式。政府让我们花精力打造一个品牌，叙述好一个故事，政府带人来参观，认为是自己开发的社会组织，是自己的创新，而社会组织的积极性倒不高。”（服务方民间社会组织ZY资深员工S老师，访谈资料20160511）

2.行政摊派下的粗制滥造

地方政府让社会组织重心放在自己科室的行政工作上，而不是项目服务上，带来了粗制滥造的问题。大量社会组织像行政末梢一样主要围绕基层行政部门的治理目标开展活动，与政策部门和理论界预期的具有社会属性、代表社会诉求的社会组织角色有很大区别。①黄晓春、周黎安：《政府治理机制转型与社会组织发展》，《中国社会科学》2017年第11期。在现实中，基层政府往往让社会组织把精力放在科室工作而不是承接的服务项目上。

“我们作为官办社会组织，当初的成立就是为了完成科室的任务，所以在承接政府购买服务的时候，街道经常抱怨：‘你们忙项目的事，科室的事顾到了没有呀？’所以那些项目，我们只能应付，工作重点是科室的事。”（服务方官办社会组织LP项目主管B女士，访谈资料20160801）

社会组织并不是只要完成政府购买服务合同上的指标就可以顺利“交差”，合同之外的“附加工作”才是一些社会组织工作的重心。②陈天祥、郑佳斯：《双重委托代理下的政社关系：政府购买社会服务的新解释框架》，《公共管理学报》2016年第3期。社会组织的服务目标从满足公众需求转移到了满足基层行政需要，存在目标完全置换的问题。③张汝立、刘帅顺、包娈：《社会组织参与政府购买公共服务的困境与优化——基于制度场域框架的分析》，《中国行政管理》2020年第2期。

“居委会、街道的负责人无论什么事都要找你，下达一个命令，哪哪要派几个人，哪哪需要人手。他们不会考虑，你也是经济独立核算的机构，你也有人员支出的成本。但我们也不拒绝，一旦拒绝，明年的项目就拿不到了。今年街道开会，要打防疫针，要我们去值班。为了能够持续获得政府购买，至于我们接的项目究竟要怎么做，要完成什么目标，只能应付，没法深入。”（服务方民间社会组织ZY项目主管S老师，访谈资料20211116）

3.资源不足背后的粗制滥造

由于社会组织资源有限，社会组织在承接政府购买服务中，存在着粗制滥造（cutting corners）现象，只提供表面的服务，服务的量和质则发生了根本性的改变和退化。社会组织工作人员“一次性服务”、上门探访等短期性服务越来越多，把“社区工作”做成“社区活动”。①岳经纶、王燊成：《社会服务管理中的管理主义与专业主义张力：基于政府购买社会服务的分析》，《行政论坛》2018年第1期。流于表面、深入度不足的现象在S市并非罕见。

“人手有限，也没有能力做很深。一个社区覆盖四五个居民区，三个专职员工在一个社区工作，怎么可能做得好！这不是我们一个组织的感受，而是整个S市的问题。我们的社会工作者就在感叹，也跟其他社会组织交流过，发现原来S市社会工作这块这么浮躁啊，那么没有使命感，这个行业里面有很多捣浆糊的！”（服务方民间社会组织ZY组织资深员工S老师，访谈资料20160511）

官办社会组织YG是X局主管下的社会工作组织。YG组织的社会工作者提到，苦于完成各种见面率而无法对工作进行深化，只是疲于应付：

“一个社会工作者要辐射到100个人，还要保证每个月的见面率，每天疲于应对考核，哪里谈得上专业化辅导？所以虽然自己具有专业化背景，也无法深入去做个案。”（官办社会组织YG社工，访谈资料20130316）

而对于服务对象而言，如果服务仅仅是浮于表面、流于形式却没有实质内容，服务不仅无意义反而变成干扰。在A区享受某社会组织为老服务的老人这样说：

“他们的服务主要就是打电话，问我：‘杨伯伯您好吗？’我说好的。就这样，经常打。也没有别的服务。有时在上厕所，听到电话很急的，跑出来接，很容易摔跤出事。我们这里老城区房子旧，有些电话装在楼下，人在楼上吃饭，听到电话急着接很容易摔跤。”（服务对象杨伯伯，访谈资料，20160605）

在S市政府购买社会组织服务的多年实践中，出现了“将手段当作目标”“粗制滥造”和“作假”等目标置换的形式。尽管政策制定者、服务购买者和服务提供者的行动逻辑存在差异，但其中目标置换并不是单一变量的结果，而是多重变量“合力”所致。

（一）“国家的逻辑”与“科层制逻辑”张力

在国家“政社分开”“转变政府职能”“实施政府购买服务”的强势逻辑推动下，即使当地市场并不成熟，供应不足，地方政府购买的服务是“落实”而非按照本地社会组织的供给状况决定的。一些地方政府官员会将购买项目成效作为寻求职务晋升的砝码②Rong Zhao，Zhongsheng Wu and Chuanjin Tao，“Understanding Service Contracting and Its Impact on NGO Development in China，”Voluntas：International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，No.5，2016，pp.2229-2251.，追求政绩，推进政府购买。同时由于市场不成熟，地方政府又需要应对多重压力，呈现应付求稳的逻辑。“国家的逻辑”和“科层制逻辑”的张力，带来了各种作假、粗制滥造等目标置换的现象。

招投标中的失范问题就是“国家的逻辑”和“科层制逻辑”张力的产物。在上级政府压力传导下，下级地方政府求稳求政绩的逻辑倾向于体制内培育社会组织、内定承接政府购买。地方政府以行政机制为主要手段配置财政资金和其他资源以培育社会组织，此类社会组织反映的是政府的需求和偏好。①郁建兴、滕红燕：《政府培育社会组织的模式选择：一个分析框架》，《政治学研究》2018年第6期。

“培育社会组织，政府购买服务，当时每次开会都是作为一个重点去讲，上面一直在推，一直在讲。虽然我们S市很早试点过，但还是很难。我们就想要培育一个社会组织，当时是想成立一个S市XX协会，去承接一些服务。这个过程还蛮好笑的，因为我这个单位是事业单位，已经在承接XX办政府的一些事务性的工作。那么你要成立一个社团组织的话，就像又养一个弟弟。政府为啥喜欢自己培育自己内定购买，因为生怕这钱用得不好出事情，怕有后遗症。”（购买方S市XX中心J主任，访谈资料20220108）

虽然政府购买的服务需要购买方和承接方存在一种非制度化的默契、理解和协作②周俊：《公共服务购买中政府与社会组织合作的可持续性审视》，《理论探索》2019年第6期。，随着合作时间的延续，演进的“委托代理关系”会创造信任的基础而趋向于“管家关系”是常见现象。③VAN SLYKE D M，“Agents or Stewards：Using Theory to Understand the Government-Nonprofit Social Service Contracting Relationship，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.17，No.2，2007，pp.157－187.然而现实中，这样一种体制内培育社会组织来承接政府购买服务，偏离了激发社会活力的初衷。各种虚假招标虽然节约了政府的交易成本，但政府职能并未转变，并未从社会领域退出，而是以另一种形式在加强对社会的控制。

（二）“科层制逻辑”与“社会组织逻辑”的冲突

地方政府在晋升制度激励下也在积极培育社会组织，购买社会组织服务，营造出政社合作、治理创新的氛围，然而其“科层制逻辑”中政绩导向、好大喜功的特征与“社会组织逻辑”中进行深度“专业服务”逻辑产生冲突。“科层制逻辑”的各种应付上级任务和求稳的逻辑，又会加大招投标作假，也导致地方政府在购买服务中额外把行政任务代替项目任务施加在社会组织身上。这让社会组织难以提升其专业化能力、参与社会治理，同时也强化了社会组织“工具理性”的生存逻辑。“科层制逻辑”和“社会组织逻辑”的冲突，最终又带来“手段当作目的”、服务“粗制滥造”等目标置换问题。

粗制滥造的面子工程和各种作假现象，浪费了公共财政资源，没有达到通过政府购买服务提升财政资金使用效率的初衷。在政府购买社会组织服务中，社会组织受政府的影响，工具理性生存逻辑也日渐占上风，社会组织通过专业化的服务满足多元化需求的目标也难以达到。即使社会组织的数量和政府购买社会组织服务数量不断增长，实际上呈现出“没有发展的增长”这样一种“内卷化”现象。④吴耀健、陈安娜：《行政化与专业自闭桎梏：广东D区民办社会工作机构的内卷化》，《社会工作》2017年第5期。而专业化能力弱、缺乏话语权以及社会组织的权宜主义，又顺应和强化了政府购买的行政逻辑。①许源：《购买场域中的组织特征及其制度逻辑：政府购买服务供给市场研究》，《学习与实践》2016年第1期。

（三）“国家的逻辑”和“社会组织的逻辑”张力

中央政府一直强调政社分开、转变政府职能、激发社会活力和发挥社会组织的作用。同时民政部十三五规划强调，“有计划有重点扶持一批品牌性社会组织，发挥各类社会组织在促进经济发展、管理社会事务、提供公共服务中的作用”（民发〔2016〕107号）。中央政府从大方向上给社会组织发展提供了很好的空间，然而实践各部门自上而下不断规范各种细则，政府购买服务更多的是让社会组织作为政府的延伸，现实中社会组织缺乏话语权、生存艰难。“国家的逻辑”的压力传导与“社会组织逻辑”中的“专业化”提供服务、参与社会治理的逻辑形成张力，最终社会组织退行，以生存逻辑为主，通过“粗制滥造”等目标置换形式维持生存。有限的财政资金被不断反复投入，在一种较低使用效率的意义上资助大批功能相近的社会组织重复建设。②黄晓春：《政府购买社会组织服务的实践逻辑与制度效应》，《国家行政学院学报》2017年第4期。政府购买服务中存在着看不见的手，代表着传统国家与社会关系在新领域中的强化。③管兵：《竞争性与反向嵌入性：政府购买服务与社会组织发展》，《公共管理学报》2015年第3期。

在对政府购买社会组织服务目标置换的分析中，我们发现政府购买社会组织服务的目标置换形式多样：“将手段当目的”“粗制滥造”甚至“作假”等。在对因果机制的进一步研究中，研究发现了政府购买社会组织服务目标被替换的内在机理也是多元的。S市政府购买社会组织服务给我们展现了一个不同逻辑相互作用的一个场域，主要体现出三重逻辑之间的张力带来的目标置换。

要解决政府购买社会组织服务中目标置换的问题，需要消解不同逻辑之间的张力和冲突。一是政府购买社会组织服务要以社会需求为导向，从中央政府、地方政府和社会组织都要把关注点放在社会的需求上，对多元需求进行精准识别与有效整合。政府、社会组织和民众要建立常态化的沟通联系机制，克服“政府主导”的偏狭，遵循“非必要不购买”的原则，避免政府为了购买而购买、为了创新而创新，避免培育一批为了生存而承接购买的社会组织，最终防范政府购买目标置换，从而节约公共资金。如果地方政府编制不足，公共服务的确需要政府来提供，政府直接生产更能降低交易成本、维护服务的稳定性和质量。这种情况就需要严格按照“三定”的原则因事设岗，而不是一味追求“小政府”而压缩编制，去购买服务。

二是在中央政府、地方政府和社会组织层面，从宏观政策到细则，在购买社会组织服务全过程中都应该给予社会组织更独立的空间、更坚定的支持和更完善的制度保障。购买服务项目设计和考核指标设定，在满足政府治理目标和社会需求的同时，也需要考虑到是否有利于社会组织专业能力的提升。政府和社会组织之间签定合同规范合理，日常运作中边界清晰，双方遵守契约精神，营造平等信任的环境。政府因为拥有资源和权力双重优势，所以需要注重边界，只有让社会组织不受行政干扰和合同外工作的摊派，提升自己专业化能力，才能更好地提供服务、实现政府购买服务的目标。

三是社会组织践行组织使命，用专业手段解决社会问题、深耕细作，“有为才有位”。社会组织从使命愿景、战略规划、内部治理、人才培养、资源拓展等多个方面加强专业性建设，打造其专业品牌，减轻对政府购买服务项目资金的依赖，扩大在承接政府购买服务中的专业话语权。专业性能提升社会组织的谈判权，面临政府的各种行政摊派，更有助于社会组织说“不”，赢得政府的理解和尊重。当社会组织专业化能力提升了，提供更多社会问题的解决方案，将有效的方法不断推广，政府购买社会组织服务的目标才能更好地达成。

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