社区治理视角下电信网络诈骗犯罪治理对策研究

张 浩

(新疆警察学院，新疆·乌鲁木齐 830011)

2021年4月9日，习近平总书记对打击治理电信网络诈骗犯罪工作作出重要指示，要求坚持以人民为中心，强化系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理，坚持齐抓共管、群防群治。(1)习近平对打击治理电信网络诈骗犯罪工作作出重要指示[EB/OL].(2021-04-11)[2022-03-16].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1696711237849132801&wfr=spider&for=pc.指示中“以人民为中心”“源头治理”“群防群治”的表述与社区治理的内涵一致。社区治理的内涵中包括“以人民为中心”“群防群治”等内容。2021年国务院下发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，要坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。电信网络诈骗犯罪作为威胁社区居民财产安全的重大问题，是考验基层治理能力的“重大难题”。要解决此难题，提高社区的治理能力与效果，就必须调动社区每一个人，每一个主体的积极性，在建立基层治理共同体的过程中，实现对电信网络诈骗犯罪的有效打击。

社区治理是社会治理的微观构成。“朝阳群众”“西城大妈”“广州街坊”等群众组织在打击违法犯罪中扮演的重要角色，已深入人心。社会力量已成为维护社会稳定的不可或缺的力量。在复杂严峻的电信网络诈骗犯罪形势下，社区要主动作为，突出治理优势，发挥社区不同主体的优势，实现反诈工作由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，使反诈举措落“实”落“细”，有效提升治理水平，筑牢“社区反诈堡垒”。

20世纪80年代以来，“社区”这一概念被引入我国基层社会治理领域。社区通用的概念为若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体。在我国，社区是指通过行政区划确定的管理单元，包括城市社区与农村社区。随着我国经济社会快速转型，社会结构日益分化，“单位社会”逐渐向“多元社会”过渡，社区治理对社会发展的重要性逐渐凸显。(2)陈文.城市社会“碎片化治理”的生成机理与消解逻辑[J].经济社会体制比较，2017，(03).社区治理成效已成为社会和谐发展的“风向标”。社区治理效果越好，社会和谐稳定程度越高，反之亦然。

社区治理是指通过社区内个人、社会组织、基层政权组织等主体间的互动，对涉及各利益群体组织的社区公共事务进行协调和管理的活动过程与机制。(3)严春鹤，安民兵.城市社区治理现代化的现实困境与推进路径[J].安阳工学院学报，2022，21(05).社区治理包含治理主体、治理内容、治理特征等内容。主体多元化是社区治理的典型特征。社区治理的多元主体包括基层党组织、基层政府、社会组织、社区居民等等。以参与社区治安防范的力量为例，有公安机关、社区干部、治保会、治安巡逻队、社会志愿者、公司企业等。对于社区电信网络诈骗犯罪打击治理工作，多元主体的强大力量是工作有效开展的基础和保障。社区治理的内容外延较广，涉及社区居民生活的方方面面。社区“安全问题”是关键内容，社区居民的人身财产安全、社区秩序的稳定是社区治理的重点目标。关于社区的“安全问题”，要发挥社区主体的组织、协调、统筹作用，要调动多元主体参与违法犯罪治理的积极性，首先协助公安机关对给社区安全带来隐患的问题进行治理，其次是要建立治理犯罪问题的长效机制，满足社区居民对社区安全的“预期”。社区治理具有自治单元小、治理事务少、精细化管理的内部特征，单元小表现为院落自治和门栋自治。(4)赵秀玲.“微自治”与中国基层民主治理[J].政治学研究，2014，(05).治理事务少是较于基层政府的管理内容而言的。正是事务较少，才可以实现精细化管理。对于电信网络诈骗犯罪打击治理工作，精细化管理有利于及时发现社区“苗头性”犯罪线索，确定社区易受害群体，加强社区反诈宣传效果，提升反诈工作效率。

打击犯罪、维护稳定是社会治理的重要内容，对于社区而言，从社区层面打击治理违法犯罪，维护社区居民的人身财产安全是社区治理的重要内容。因此，打击电信网络诈骗犯罪是社区治理的“必答题”。

(一)打击治理电信网络诈骗犯罪是提升社区治理能力的重要考验

《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，社区要提升平安建设能力，坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强综治中心规范化建设。(5)中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见[EB/OL].(2021-07-11)[2022-06-15].http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/11/content_5624201.htm.打击治理违法犯罪是平安建设、综治建设的重要内容。犯罪治理能力是社区治理能力的具体表现。社区层面开展好犯罪治理工作，控制好犯罪的“基础环节”，也是坚持践行“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的“枫桥经验”的具体要求。因此，打击电信网络诈骗犯罪，是加强基层治理体系和治理能力现代化建设的要求，是提升社区治理能力的重要考验。

(二)社区治理与打击治理电信网络诈骗犯罪有着较多的契合点

社区治理为社会治理的最小单元，一个个社区治理系统组合成了社会治理的大系统。小单元治理具有诸多优势，治理措施具有针对性、治理目标更明确、治理方式多元化、治理效果更好。针对电信网络诈骗犯罪问题的治理，社区治理有着违法犯罪线索来源广，宣传效果好等优势。首先社区是违法犯罪线索来源的重要场所。无论是犯罪嫌疑人还是受害人，都是生活在社区中的个体。犯罪信息或多或少会暴露于社区范围中，每一位社区居民都应该成为“情报员”“安全员”，都可能会成为侦破违法犯罪案件的关键人员。对于社区干部、保安人员等社区治安防范力量，可以通过日常的社区巡逻、入户走访和流动人口管理等工作，敏锐地发现社区中的不稳定因素和违法犯罪线索，这些信息是公安工作顺利开展的基础，有利于公安机关快速破案，也有利于预防犯罪。其次是社区干部、志愿者参与反诈宣传，效果会更好。社区居民之间的“面对面”沟通较于社区民警的线上宣传，效果会更好。目前，开展反诈宣传的主要力量是社区民警，社区民警的反诈宣传方式主要是通过社区居民的微信群发送反诈视频、文字、图片等，或者在社区张贴反诈宣传的横幅。社区干部、志愿者的线下“有效沟通”可以补充社区民警线上宣传的不足。社区干部、志愿者还可以在受害人被骗后，及时帮助其报案，并指导其留存证据，同时也可以疏导受害人的负面情绪。总而言之，社区治理工作与电信网络诈骗犯罪打击治理工作有着较多的契合点。

(一)发挥社区党组织的引领作用

社区党组织是党在社区执政的组织基础和力量支撑。坚持和加强党对社区治理工作的全面领导，实现社区党组织在社区治理中的全面覆盖和有效服务，是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的现实要求。(6)赵泽仙.社区治理视域下提升社区党组织组织力的路径探析[J].新西部，2022,(08).社区党支部是中国共产党的基层党组织，社区党组织承担着领导社区居民委员会和各类社区组织、整合社区各类资源、保护社区群众人身财产安全等任务。社区要以党建促群建，有效推进管理工作。(7)梁宇栋.组织化一体化：基层党组织引领社区治理的实践路径[J].领导科学论坛，2022，(03).

在打击治理电信网络诈骗犯罪工作中，要充分发挥社区党组织的引领作用。首先街道办要将打击治理成绩纳入对社区党支部工作考核的指标，将打击治理成绩分解为入户宣传的次数、宣传的方式是否丰富、是否排查出安全问题、是否协助公安机关开展侦查工作等具体指标。通过具体指标的制定，指引社区党组织开展相关工作。其次发挥社区大党委的功能。(8)卢先福.社区“大党委”制与城市社会管理创新-山东省潍坊市奎文区推进城市社会管理创新的实践探索[J].人民论坛，2011，(18).社区大党委是指社区各单位党组织相互联系，沟通信息，交流经验、研究、协调社区党建和社区工作的区域化党建组织实体。社区大党委可以实现不同单位党组织的高效沟通。因此，在打击治理电信网络诈骗犯罪中，社区大党委可以有效构建起打击治理的“一盘棋”工作格局，有利于各单位同一步调，凝聚打击合力，开展“集群战役”。

多元主体要在社区党组织的领带下，“守好一段渠,种好责任”，立足自身，积极参与到打击犯罪的工作中。首先街道办要认真学习领会政府关于电信网络诈骗犯罪治理工作的相关指示精神和通知内容，及时做好传达解读工作，同时统筹安排好相关工作；
其次社区居民委员会要认真研究本社区电信网络诈骗犯罪案件的发生规律，分析犯罪特点，找准受害群体受骗的原因，及时组织社区相关力量开展有针对性的预防工作。社区各类自治组织要发挥自身优势，要将业务工作与打击治理电信网络诈骗工作有机融合，切实担负起维护社区安全的重要职责；
最后社区志愿者要有“主人翁”精神，树立奉献、服务的理念，关心关注受害群体的情况。要敏锐发现苗头性犯罪问题，对发现的问题及时上报；
对于辖区企事业单位，尤其是与电信网络诈骗“黑灰产业链”相关联的企业，要尽好社会责任，铲除诈骗分子犯罪的“土壤”。

(二)发挥社区网格管理员、楼栋长的作用

我国社区网格化管理于2011年开始出现，在近年来得到不断发展。《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。党的十九届四中全会提出，“健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务”。由此可见，网格化管理模式在社区治理中得到的关注越来越高。社区居民对于社区工作的参与格局往往形成以“关键群众”为中心的“邻里差序格局”，越靠近中心人员，群众的参与程度越高，人情和面子的作用也越大，反之越倾向于理性算计个人利益。(9)熊易寒.社区选举:在政治冷漠与高投票率之间[J].社会，2008，(03).很显然，要充分调动社区居民参与社区工作的积极性，就需要突出“关键群众”的中心性。社区管理者是典型的“关键群众”代表，社区管理者的重要性不言而喻。社区网格化管理中出现了网格管理员、楼栋长的管理角色。

关于网格管理的模式，一般300至500户为一个网格，(10)宁夏出台《城市社区网格员管理办法》 每个网格内居民规模控制在300至500户[EB/OL].(2021-04-08)[2022-05-16].https://www.sohu.com/na/459540855_120229638.网格下再设置小单元，通常按照楼栋划分。社区治理的效果受网格化管理水平的影响，而网格管理的水平又受限于网格管理员、楼栋长“中心性”作用的发挥。关于管理主体，网格管理模式下形成了“1+X”网格管理队伍，即每个网格除配备1名网格员外，X个楼栋长。(11)夏国锋，刘辉.从“网格化管理”到“网络化治理”——社会管理模式与秩序观的转型[J].湖北文理学院学报，2012，33(10).要发挥网络管理员、楼栋长的作用，需要从以下几种方面着手。一是创建高效的联络平台，缩短网格管理员、楼栋长与其他社区居民的距离。社区网格管理的重要特点是可以发挥信息技术的便捷优势。网格管理员、楼栋长可以通过社区服务呼叫中心、移动电子服务、公共信息终端、互动电视服务等等接收社区居民的各类诉求。较为常见的方式是通过利用微信、QQ、微博等社交软件进行联络沟通。如此便捷的沟通方式使得网格管理人员的反诈宣传方式更加丰富，同时也为受害者与网格管理人员的实时沟通提供了平台，网格管理员、楼栋长可以通过各类平台为受害人提供必要的帮助，有利于快速“止损挽损”。2022年4月22日，深圳市龙华区观澜街道广培社区网格员接到受害群众的求助电话后，在稳定群众情绪后，及时向公安机关报案，成功劝阻拦截了一宗“冒充公检法”诈骗，避免了受害群众45万元财产损失。(12)45万元保住了，广培社区网格员成功拦截一起网络诈骗[EB/OL].(2022-04-26)[2022-05-16].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1731173034809631485&wfr=spider&for=pc.二是要提升网格管理员、楼栋长的管理能力，增强网格管理人员发现、收集违法犯罪线索的能力。可加强对网格人员的培训。定期进行专业培训, 提高其防范治理电信网络诈骗犯罪的专业技能。

(三)加强志愿者队伍建设

社区要培养积极公民(指有意愿、有能力、有热情参与社区公共事务，关心社区发展的公民)，(13)[美]理查德·C博克斯.公民治理：引领21世纪的美国社区[M].北京：中国人民大学出版社，2013.补强“8小时”外的力量。积极公民具体表现为志愿者组织。志愿者组织中有不同职业、年龄、学历的人员，有退休的公安民警、专业的心理学专家、从事法律工作的专业人员等等，他们可以发挥不同优势，有效应对社区的违法犯罪问题。根据《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告(2021)》中数据，到2021年，我国的实名志愿者总数已达2.31亿。(14)中国志愿服务发展达到一个新的里程碑高点，志愿者总量2.31亿人[EB/OL].(2022-01-27)[2022-05-16].https://www.pishu.cn/psgd/577894.shtml.针对社区志愿者队伍建设问题。首先要增加志愿者人数，采取多种方式扩充志愿者队伍，鼓励志愿者参与到违法犯罪活动的打击治理工作中。要建立科学的奖励机制，对于表现优秀的志愿者要给予奖励，奖励要秉持公平公正原则。要给予志愿者适当的补贴，如交通费、餐饮费等等。多对志愿者进行精神奖励，将优秀志愿者的典型事迹在社区进行宣传，可在社区公告栏里展出，这样能增强志愿者的荣誉感，提升志愿者参与工作的积极性。其次在队伍建设中，可以发挥九型人格理论优势。九型人格理论指出，要建设一支优秀的队伍，发挥出队伍的战斗力，需要在队伍中包含领导型、忠诚型、完美型三类群体。(15)王浩泽.九型人格理论在社区志愿者招募中的应用[J].内蒙古科技与经济，2022，(01).对于打击违法犯罪、维护社区安全的志愿者队伍建设而言，同样需要这些群体。领导型具有正义感、具有较强的意志力，适合扮演队伍的领导者角色，可以领导志愿者开展各种维护治安秩序的活动；
忠诚型具有细心谨慎的特质，能敏锐察觉到社区违法犯罪的风险；
完美型具有较强的原则性，道德品质较高。能在领导者的带领下，开展好各项工作，确保各项反诈措施的有效落实。

志愿者队伍在反诈工作中最重要的作用体现在反诈宣传上。志愿者参与宣传有诸多优势。志愿者来自于社区，相互之间较为熟悉，可以利用身边事教育警示身边人，这样的宣传方式较于单纯的“说教”，效果会更好。社区志愿者的反诈宣传具有宣传方式灵活，宣传速度快、受众接受度高的特点。在社区出现诈骗案例后，社区志愿者可以在社区干部的组织领导下，大范围、高密度的开展上门宣传，实现面对面宣传的全覆盖。基于上述内容可知，在社区治理中要充分发挥志愿者的沟通优势，增强反诈宣传效果。

(四)增强入户走访的实效性

社区干部、社区民警、社区治安力量在入户走访过程中，要敏锐察觉社区居民的“特殊”情况，增强入户走访的实效性。要善于发现电信网络诈骗的苗头性信息，对于一些“特殊”设备、情绪状态“有可疑”的人员要进行特别关注。如在“断卡”和“净网2022”等专项行动中，重庆市公安机关在侦破了一起为境外电信网络诈骗团伙提供技术服务的案件，打掉了一个专门为境外电信网络诈骗集团架设GOIP设备的犯罪团伙。该案的线索来源即为日常入户走访工作。(16)架设GOIP设备为境外诈骗集团提供帮助，4人被抓[EB/OL].(2022-04-29)[2022-05-15].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1731422870688347679&wfr=spider&for=pc.由于电信网络诈骗犯罪嫌疑人通过远程通讯方式实施诈骗活动，(17)周鑫淼.电信网络诈骗的特点及法律应对[J].网络安全技术与应用，2022，(05).犯罪团伙往往是异地作案，因此在入户走访中加强对流动人口的管理。社区干部与社区民警，要加强对辖区的宾馆、酒店、旅店、招待所以及可供住宿的其他经营性服务场所进行管理，对住宿的重点人员和流动人员进行登记、摸排。通过“地毯式”摸排、“督导式”走访、“机动式”巡查，全面摸排涉电诈线索。如福建省公安局机关侦办的一起“杀猪盘”诈骗犯罪案件中，案件线索来源于对流动人口的排查。社区干部在入户走访时发现辖区一办公楼的六楼有可疑情况，通过社区群众了解到，该办公楼经常有可疑人员出没。社区干部于是联系户主，户主称房屋已租。社区干部迅速联系社区民警，对流动人口信息进行了清查，发现该伙人员可能涉嫌犯罪。经公安机关进一步调查，该团伙租住房屋目的是实施电信网络诈骗。公安机关对该团伙进行了抓捕，共扣押电脑20余台，手机60余部，手机流量卡100余张，抓获24名嫌疑人。(18)24人一锅端！三明警方抓捕现场[EB/OL].(2022-03-10)[2022-05-15].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1726872636413781085&wfr=spider&for=pc.

(五)发挥社区警务模式的优势

社区警务模式有着诸多优势，包括密切警民关系，及时发现、解决社区治安问题,最大限度地预防和减少犯罪等。(19)焦玲，孙正林.国外社区警务建设的经验及启示[J].河南警察学院学报，2011,20(01).这些优势可以很好应对电信网络诈骗犯罪问题的治理。社区警务是公安工作与社区工作的结合。二者结合程度越深，社区警务运行的情况越好，社区警务的优势更突出。当前，我国社区警务模式存在警民关系有待加强，社区民警参与社区工作的深度不够的问题。关于我国的社区警务工作，可以借鉴其他国家的经验。如日本的交番相谈员制度。(20)程婧.日本现代警务的主要特色[J].江苏警官学院学报，2020，35(06).交番相谈员是由地方警察本部长委派具有地方公务员身份、精通警察业务且经验丰富的退休警官出任街头交番常设的来访相谈员。由于相谈员工作期间不着警服，可以给居民亲切感，能拉近与民众的距离，从而有助于和谐警民关系构建。基于交番相谈员制度的实践效果，我国可以发挥退休民警的“余热”，聘用退休民警加入其所在社区的警务室参与工作，这样不仅可以拉近警务室与社区的距离，还可以增强社区警务工作效率。如澳大利亚的邻里联防制度。邻里联防通常是应当地居民的要求而由公安机关发起组织，公安机关负责划分邻里联防的区域范围,召集会议,帮助推选居民代表及负责人,分发预防犯罪有关的宣传材料。(21)马丽华，陈晓宇.谈澳大利亚的社区警务[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2004，(02).邻里联防的主要任务是发动群众举报犯罪活动；
传授关于个人和家庭预防犯罪的方法；
开展宣传预防犯罪等。基于邻里联防的优势，我国的社区警务工作要突出社区居民的作用，充分调动社区居民参与维护社区安全稳定的积极性。社区警务工作中，社区民警的反诈宣传、紧急止付、止损等工作的顺利开展要以和谐的警民关系为基础，只有警民关系和谐，工作的效果才能得以发挥。无论是交番相谈员制度还是邻里联防制度，都以拉近警察与群众的关系为中心，都以发挥合力为目标。因此在电信网络诈骗犯罪治理中，需要充分发挥社区警务的优势。

(六)社区与其他主体要加强联动

1.加强与金融机构、电信运营商等机构联动

黑灰产业链已成为电信网络诈骗犯罪屡打不禁的重要原因。(22)文硕，吴琪，郑锦莹.大数据智能化时代非接触性犯罪的侦查模式——以电信网络诈骗为例[J].政法学刊，2022,39(02).黑灰产业链涉及的主体包括金融机构、电信运营商、互联网服务商等。要解决黑灰产业链问题，相关部门必须同时发力。(23)秦帅，钟政，漆晨航.电信网络诈骗犯罪产业化现象与侦查对策[J].政法学刊，2022，39(03).《中华人民共和国反电信网络诈骗法》规定，金融、电信、网信、市场监管等有关部门依照职责履行监管主体责任，负责本行业领域反电信网络诈骗工作。电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者承担风险防控责任，建立反电信网络诈骗内部控制机制和安全责任制度，加强新业务涉诈风险安全评估。因此，社区要加强与金融机构、电信运营商等机构联动。社区管辖范围内有银行、电信公司等社会机构，社区干部可利用对辖区银行等机构开展安全指导的契机，与相关部门开展协作。具体可从以下几个方面着手，一是可以发挥相关机构专业人员的优势，鼓励他们参与社区反诈工作。如银行工作人员非常熟悉电信网络诈骗的资金转移过程，银行工作人员可利用自己的专业知识，进入社区开展反诈宣传；
二是相关机构要立足本职工作，负责好本机构的反电信网络诈骗工作，承担风险防控责任。“断卡”行动、“净网”行动、“断号”行动和“断流”行动的持续推进，意味着“管控”电话卡、银行卡已成为打击治理电信网络诈骗犯罪的关键。而“管控”的主体为电信运营商和银行，因此电信运营商和银行发挥主体责任，严格执行落实实名登记制度，审核好办卡人信息，防止出现“黑卡”问题。

2.突出媒体的宣传优势

在反诈宣传工作中，专业媒体有其特殊的优势。从传播者角度讲，专业媒体的编辑、记者宣传工作经验丰富，熟悉受众群体的需求，懂得如何宣传；
从传播媒介看，专业媒体的传播媒介较多，方式更多样。因此在社区反诈工作中，社区要联同辖区的专业媒体，开展形式多样的反诈宣传。既可采用设置LED屏、挂广告牌、贴横幅等方式，也可采用拍摄创意短视频、编排相关的节目等方式，形成媒体线上宣传与社区干部线下宣传相结合的良好态势，增强宣传效果。

3.加强对学校反诈工作的指导

在反诈宣传工作中，学校是重点场所，学生是重点对象。因此，必须强化社区与辖区内学校的联系，社区要加强对学校反诈工作的指导，督促学校开展好反诈宣传，切实发挥学校反诈的功能。学校的反诈工作主要有两个目标，一是防止学校的教师和学生成为诈骗的受害人。通过校园宣传，让学生充分认识电信网络诈骗犯罪的具体类型、运作模式、犯罪原因等内容，掌握防骗的基本知识和技能；
二是让教师和学生成为反诈的重要力量，教师为学生宣讲，学生为家庭成员宣讲。要鼓励学生成为家庭的反诈宣讲员，达到“小手拉大手，反诈一起走”的目的，在建设“无诈家庭”的基础上，构建起“无诈社区”。

“全警反诈、全社会反诈”的氛围已经初步形成，社会反诈要以社区反诈为前提和基础。当前社区治理在打击电信网络诈骗犯罪中的功能还未得到充分发挥，社区治理模式还需不断完善。社区治理要发挥社区党组织的引领作用、突出社区网格管理员的作用、加强志愿者队伍建设、增强入户走访的实效性、发挥社区警务模式的优势，同时要加强社区与其他社会机构的协同配合，有效建立起“社区反诈堡垒”。社区要在打击治理电信网络诈骗犯罪的实践中，全面提升治理能力与治理体系的现代化。

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