“价值—工具—环境”视角下黑、浙、粤人才政策比较

□ 王 炜 李玉超

习近平总书记在二十大报告中指出，要坚持教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动，加快建设教育强国、科技强国、人才强国，坚持为党育人、为国育才，全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才，聚天下英才而用之。

实施人才强国战略关键要建设高素质人才队伍，通过实行更加开放的人才政策，构筑集聚国内外优秀人才的科研创新高地。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，激发人才创新活力，全方位培养、引进、用好人才，造就更多国际一流的科技领军人才和创新团队，培养具有国际竞争力的青年科技人才后备军。但是，根据第七次全国人口普查数据，我国人口流动仍然不均衡，呈现出向东南部以及经济发达地区集中的趋势。其中，东北地区人口下降1.20%，人口流失1101 万人，尤其是黑龙江省人口所占比重下降0.6%，为全国之首。流出人口中高学历人才流失严重，其中，大学专科及以上学历的流动人口占比达18.5%，远远高于省内流动人口和省外流入人口中高学历人口的占比。跨省流出的大学专科及以上学历人口数量是省内流动和省外流入合计数的1.53 倍[1]。而作为人口流入热点省份的浙江省，2019年年末人口净流入84.1万人，成为全国人口流入最多的省份；
广东省2019年常住人口增量175 万人，位居全国第一。去除区位因素、经济因素、自然因素等外生因素，政策作为内生因素如何导致人才流动的差异，本文从政策价值属性、政策工具以及政策实施环境的角度，分析黑、浙、粤三个省份人才政策的差异，以及政策效果的区别。

首先，政策的价值取向决定了公共政策的系统构成和工具选择。政策价值观指“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好，个人愿望和目标；
价值观包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向”[2]。它规定了政策体制建立组织设计的总要求、权责分配的总原则、政策执行的总依据、政策评价的总标准等。任何一项公共政策的出台，都必须包含政策主体的价值选择，体现政策主体的价值观。公共政策的价值取向就是对政策系统行为的选择，即对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择[3]。从政策制定角度看，政策价值观是政策制定和执行的价值准则，表现出来的是具体的政策价值观念，会直接影响政策主体的政策过程、政策动机、政策目标、政策方向和指导原则。从政策执行角度看，政策价值会影响政策执行对象的心理和需求，如政策认知、政策态度、政策情感等，这些心理和需求因素通过具体行为方式影响政策的效力和效果。

其次，政策工具引导了资源分配，体现了政策目标。20世纪80年代，英国学者胡德（Hood）在《政府的工具》一书中对政策工具做出了系统阐释，此后，政策工具成为政策分析的重要研究内容。虽然，关于政策工具的类型目前还没有形成共识，但是，罗斯威尔（Rothwell）和泽格菲尔德（Zegveld）[4]依据政策工具影响层面，将政策工具划分为供给型、需求型和环境型，这是目前政策分析普遍认可的三种类型。通过政策类型的划分，研究政策的作用范围、引导方向，可以实现社会资源的分配，并体现一定时期的政策目标。

最后，政策环境制约着政策制定和执行的全过程。政策环境是影响公共政策产生、发展的自然因素和社会因素的总和。自然环境、经济环境、制度与文化环境、国际环境等都是较为重要的政策环境。不同地区的经济社会发展状况、人口、生活习惯等均会影响政策的制定和执行。在政策制定过程中，制定者首先要了解环境的基本特性，再确定政策的实施目标和优先顺序。政策价值的确定和选择不能脱离实际环境，需要根据确定的政策环境选择合适的政策工具，通过政策执行实现政策预期的价值目标。政策价值、政策工具、政策环境三者相互关联、互相影响，构成了政策制定、执行、评估的关键要素。

适配性是一定语境下的双因素或多因素间相互关联、配合的属性。两个或两个以上的对象，它们之间有内在或者外在的联系，并且这种联系可以通过一定的方法定量展示。政策适配性指政策之间的关联性与适合性，即在政策制定与实施过程中，依据政策价值选择的政策工具能否适应政策环境，是否有效地发挥了政策的预期目标和作用。人才政策的比较分析，可以从政策价值、政策工具、政策环境三个维度的适配性进行分析，只有明确环境的优势劣势、选择适用的政策工具，才能更好地体现“以人才为中心”的政策价值观。依据三者的内在机制和逻辑关系，本文构建了“价值—工具—环境”人才政策分析框架，确定各部分的构成要素，并进行人才政策的分析比较。

1.政策工具维度

针对政策内容的影响力，本文选用罗斯威尔（Rothwell）和泽格菲尔德（Zegveld）将人才政策分为供给型、需求型和环境型的政策工具分类方法。将供给型政策工具划分为经济投入、基础建设、公共服务以及培训支持；
需求型政策工具分为政府采购、人才外包、示范工程、机构设置；
环境型政策工具分为职业发展、成果转换、税收优惠、产权保护等促进人才发展的环境工具。

2.政策环境维度

环境因素是对政策产生的所有内、外部影响因素的总和。政治体制、经济发展、社会文化、人口结构、科技创新等宏观因素，以及组织结构、组织文化和体制、领导风格及工作作风等中微观因素都会对政策的制定和执行产生影响。其中，经济、社会环境引致的人才集聚效果明显。经济环境对人才政策的影响主要体现在两个方面：一是当地的经济体制和经济发展水平，直接影响了人才薪酬福利水平和工作条件；
二是由于经济发展水平不同产生教育投入的差异，进而带来公民文化素质的不同，间接影响了人们对人才政策的关注程度和认知理解。同时，财政投入、税收优惠等也制约了政策的执行力。社会发展环境对人才政策的影响包括两个方面：一是社会文化氛围会影响公民的包容性、理解力，对政策的关注程度、理解能力、流动意愿等；
二是传统观念的影响，对于能否创新性提出人才政策和如何有效进行政策执行也有较深远的影响。因此，本文重在分析经济和社会环境对人才政策制定和执行的影响。

3.政策价值维度

政策价值维度是政策价值观的体现，可以划分为四个方面。一是政策目标。政策目标是政策制定者通过政策的有效实施所要取得的效果，可以从多个维度评价人才政策，如人才质量、人才规模、人才流动、人才效益[5]；
或者人才素质、人才投入及人才创新方向等[6]。本文将人才政策目标归纳为：社会层面是人才创新；
组织层面是团队建设、组织结构优化；
个人层面是人才激励、人才培育和人才评价。二是价值取向。按照要达成的政策目标，可以分为人才培育、人才评价、人才激励和人才集聚四个方面，与之相对应的政策价值取向分别是规范、公平、满意和效率。三是人才偏好。本文将人才分为高层次人才、中层次人才和基层人才，研究政策对不同层次人才的偏好和激励力度的区别。四是政策结果，通过人才政策执行后，专业人才结构变化以及人才的创造力等对政策结果进行评价分析。

根据上述分析，本文政策“工具—环境—价值”构成要素和分析框架如表1所示。

表1 政策“价值—工具—环境”构成要素及含义阐释

（一）政策来源

通过对黑龙江省、浙江省、广东省政府官网、教育厅、人力资源社会保障厅等其他部门颁发人才相关文件进行搜索、整理，政策搜集的原则为：自十八大以来颁布的政策文本，颁布时间为2013—2021年，并且截至2021年12月31日现行有效的或者执行期间未被废止的文件；
以“人才”为主要关键词进行文件搜索；
颁发部门为省级政府，不包括各市县乡发布的政策。按照以上规则共查到政策文本，黑龙江省90 条、浙江省91 条、广东省91 条，共计272 条政策文本。

（二）文本编码

根据选取的政策文本，按照政策工具需要一句一条地逐条分解，通过政策工具—政策环境—政策属性分析单元进行编码，其中A代表黑龙江省政策，B 代表浙江省政策，C 代表广东省政策。如A-1-1 表示黑龙江省第一个政策文件中第一个政策条件，B-2-1 代表浙江省第二个政策文件中的第一个政策条件，C-4-2 代表广东省第四个政策文件中的第二个政策条件。最后得到政策条目共272 条，由于篇幅的原因，本文展示三省部分政策条目内容（见表2）。

表2 黑浙粤人才政策内容一览

按照上文的分析框架以及搜集的政策文本，分别进行黑、浙、粤三省人才政策价值、政策工具、政策环境两两要素交叉比较。

（一）政策价值与政策工具的适配性比较

由于政策价值体现为政策目标、政策取向、人才偏好、政策结果四个方面，本文分别比较三个省份在这四个方面与政策工具的适配性。

1.政策目标与政策工具交叉分析

通过政策文本分析，黑、浙、粤三省供给型、需求型、环境型政策工具都覆盖了相应政策目标，但覆盖率不完全并且存在工具与目标不适配的现象。如人才创新目标，黑龙江省主要依靠经济投入来实现，相比广东、浙江两省略显不足；
人才激励目标，黑龙江省和浙江省主要搭配了供给型和环境型政策工具，其中经济投入和人才环境占比较大，但是缺乏对需求型政策工具的使用，广东省则是合理搭配了三种政策工具；
人才培育政策目标，三省主要依靠需求型政策工具，直接获取人才；
人才评价政策目标，三省主要搭配了供给型和需求型政策工具以及少量的环境型政策工具；
团队建设政策目标，黑龙江省关注程度最高，主要依靠经济投入来实现，存在环境型和需求型政策工具部分缺失的现象。广东省政策工具与政策目标适配性相对较好，但是政策工具使用也存在不合理现象，例如，选拔评价政策目标和税收优惠工具不适配，培育引导政策目标和产权保护不适配。三个省份环境型政策工具中都没有使用法律法规政策工具加强人才保护、提高人才使用的规范性，存在政策工具缺失现象，降低了政策实施效果（见表3）。

表3 政策工具—政策目标交叉比较 单位：%

2.政策价值取向和政策工具交叉分析

通过政策文本分析，三个省份的政策取向重心都是人才满意度即人才激励，比例都在50%以上，其中，广东省政策取向得分最高，为59.3%。其次是效率，即人才集聚占20%左右，最后是公平性和规范性。可见三个省份的政策制定重心以及人才观念更注重效率和满意度，即人才的关爱和引进优秀人才，但是忽略潜在的人才和对人才的开发使用。单就某一政策取向来看，人才激励较多搭配的是供给型和环境型政策工具，集聚人才主要搭配需求型政策工具，人才评价和人才培育则是搭配了需求型和环境型政策工具，浙江、广东两省都利用人才示范工程来达到吸引人才、聚集人才的目的，相较于黑龙江省具有借鉴意义（见表4）。

表4 政策价值取向—政策工具交叉分析 单位：%

3.人才偏好与政策工具的交叉分析

通过政策文本分析，三个省份的人才政策偏好都以高层次人才为重心，将高层次人才作为人才引进的重心，特别是广东省高层次人才政策工具覆盖率高达72.6%。而基层和中层人才政策力度较为薄弱，基层和中层人才政策工具使用总和占比40%左右，黑龙江、广东两省政策工具使用率对基层人才覆盖仅7%左右，并且黑龙江省的基层人才政策缺乏使用需求型政策工具，广东省基层人才政策缺乏供给型政策工具，三个省份的人才政策对于基层、中层次人才关注不够（见表5）。

表5 政策工具—人才偏好交叉分析 单位：%

4.政策结果与政策工具交叉分析

政策结果的评价既涉及人才创新能力的发挥，也涉及人才引进效果、队伍建设的结果，本文将专利数和高端人才的拥有量作为人才政策评价的指标。

一方面，创新能力的激发与科研成果的创造可以视为政策产生的效果，可以用来评价人才政策的效果。自2013年开始，广东、浙江、黑龙江三省的专利总量逐年增长，广东省增速最快，截至2021年年底，广东省全省专利授权总量为87.22 万件，位于全国第一；
全省有效发明专利量43.96 万件，也居全国首位，这与广东省使用供给型政策工具激励人才和环境型政策工具产权保护相关。黑龙江省授权专利38 884件，比上年增长36.6%；
其中发明专利6 337件，增长37.8%。浙江省全年专利授权量46.5 万件，其中发明专利授权量5.7 万件，科技进步贡献率为66%。“浙江制造”标准新增627 个，累计2 606 个。浙江省、黑龙江省相比广东省产出较少，侧面反映了两省政策效果相对较弱。

另一方面，高端人才的拥有量是地区竞争力的重要体现。截至2018年末浙江省人才资源总量接近1 100万人，入选国家“人才计划”人才662 人，居全国第4 位，其中创业人才数量居全国首位。广东省通过“广东特支计划”选出优秀人才93 人；
“扬帆计划”培养了高层次人才126 人，引进紧缺人才81 人；
在粤工作院士191 人，入选国家“人才计划”653 人，“万人计划”210 人。两省合理分配使用政策工具，搭配自身优势，人才队伍越来越大，与之相比，黑龙江省人才资源稀缺，人才流失现象依旧存在。相比而言，由于黑龙江省三种政策工具使用最不均衡，供给型政策过多、需求型和环境型政策明显不足，缺乏政策工具的合理搭配，最终人才引进成效不高。

（二）政策工具与政策环境的适配性分析

经济环境对人口流动影响显著。黑龙江省主要依靠实体经济，随着经济进入稳步增长的新常态，黑龙江省经济增速放慢，城镇居民人均收入增长缓慢，薪酬水平相对较低，对人才的吸引力不够，导致黑龙江省人口持续流出，青壮年劳动力和优秀人才资源不断流失。浙江省有着优越的地理位置和丰富的资源，依靠制造业的发展，经济总量和人均收入逐年增加，能够依靠线上经济带动地区发展，加快浙江制造业的转型升级，促使城镇居民人均收入水平不断提升，吸引了大量的人才流入。广东省地处中国大陆南端，粤港澳合作频繁，经济增长连年居全国首位。广东省人口增速较快，主要来源于自然增长和引入式增长。浙江、广东两省由于良好的经济基础和稳定的经济增速，大量使用供给型政策工具，取得了显著成果，政策环境优化提升。黑龙江省经济增速缓慢，依然大力推进使用供给型政策工具，造成“小马拉大车”困境，为人才提供的资金、福利等方面的待遇相对匮乏，人才流失、优质劳动力供给减少，造成发展环境的不良循环。浙江省、广东省政策工具使用较为合理，充分发挥自身优势，引进人才带动经济增长，实现良性循环。从人口集聚趋势看，浙江省和广东省人口数逐年增加，未来可以适度降低需求型政策工具，提升环境型政策工具，避免人口过多导致的资源分配不均，人才环境被破坏。

（三）政策价值与政策环境的适配性分析

政策制定过程中要分析政策环境来体现政策价值。广东省2021年国民经济和社会发展统计公报显示，全省居民人均可支配收入44 993 元，比上年增长9.7%。人均消费水平同比增长。根据马斯洛需求层次理论，当解决温饱问题后，人才更渴望获得尊重和自我实现。在人才政策制定过程中，人才政策价值的重心如果放在较低层次的物质激励上，将不利于人才的长远发展。黑龙江省2021年居民人均可支配收入27 159 元，比上年增长9.1%，相比广东省人均可支配收入较低，居民对于经济的依赖性较强，黑龙江省在政策制定时把人才激励和人才培育作为重心，给予人才舒适的工作环境，实现人才培育和人才激励的目标，达到政策价值和环境的适配性。浙江省和黑龙江省人才数量相比广东省还有一定的差距，因此，两省都用集聚人才的政策取向和培育引导的政策目标，加大人才队伍建设，有效提升人才队伍数量和质量，也体现了价值和环境的适配性。

由于人才政策间的整体比较无法量化，所以选用AHP 层次分析法对人才政策进行量化比较。首先，将人才政策内容中涉及的工具—环境—价值等因素进行拆解，分为具体关联的指标；
其次，通过专家打分的方式，将所有指标每两个进行重要性比较，计算出权重；
最后，通过权重的排序结果对黑龙江、浙江、广东三省人才政策进行比较与评价。利用yaahp12.5 软件，本文建立了三地人才政策比较模型，并进行了一致性检验。在前文分析的基础上设计了3 个一级指标分别是政策价值、政策工具、政策环境；
9 个二级指标分别是政策目标、政策取向、人才偏好、政策评价、供给型、需求型、环境型、人口环境、经济环境。采用成对比较法和1～9 的比较尺度进行比较，对各项指标进行权重赋值比较，得到整体评价结果。建立的层次结构模型如图1所示。

图1 人才政策评价体系模型

从人才政策判断矩阵（见表6）可以看出，指标权重政策价值＞政策工具＞政策环境，其中政策价值权重最高占半数多，可见在政策制定过程中，政策价值最为重要，远超政策工具和政策环境带来的影响。其次是政策工具合理使用的影响，最后是人才政策环境带来的差异。

表6 人才政策评价体系判断矩阵

根据最终评分结果，三个省份人才政策在价值—工具—环境三个因素适配程度的综合权重结果为浙江省（0.3667）、广东省（0.3589）、黑龙江省（0.2744）。可以看出，浙江省和广东省差距不大，综合三种政策因素适配方面较好，而黑龙江省在综合政策工具、政策环境、政策价值的合理适配方面，与两省还存在一定差距。基于AHP 法的人才政策评价体系，将人才政策的内容进行不同层次的划分，进行定量的研究并辅以前文的分析，在政策适配程度上，浙江省＞广东省＞黑龙江省的最终结果也反映了三省之间政策的差别以及浙江广东两省人才吸引的优势。

通过对黑、浙、粤三省人才政策“价值—工具—环境”适配性分析，可见，浙江省三者的适配性最好，在稳定的经济状态和增加的人口下，结合产业发展缺乏的人才，合理分配使用政策工具，实现了政策价值，达到了政策目标。其次是广东省，广东省不断加强引进人才，实现了政策目标，但是在政策价值和政策环境方面适配性有待提升，特别是人口大量集聚，仍然大量使用供给型政策工具，可能造成资源的浪费。黑龙江省在政策工具和环境以及价值的适配方面仍有欠缺，如经济水平低，着重使用供给型政策工具，但是供给型工具的激励性有限；
人才重心存在偏差，对高端人才引进力度不够；
重视人才激励、忽视人才培育等，因此，还需要进一步结合自身环境合理确定政策价值，结合省情分析定位将政策工具、政策环境有效融入政策价值中，发挥优势、弥补劣势，避免出现政策工具重心偏差，政策工具缺失导致政策价值无法体现。总之，政策的设计和政策工具的选用，一定要与各省的经济发展相适配。政策环境、政策价值、政策工具协同作用是一个系统关联活动，贯穿于人才政策制定、执行、反馈的全过程，每一个环节都要精确分析、明确目标、优先选择，让人才政策更加具有激励性。

文章虽然从价值、工具、环境的视角对黑粤浙三省的政策文本进行了交叉分析，但是由于政策文本有限，没有从政策协同、政策效力等多角度进行更深入的分析，特别是2022年之后，一些新的人才政策相继出台，如黑龙江省颁布的“新时代龙江人才振兴60 条”，对于落实习近平总书记新时代人才工作的重要思想、推动黑龙江省全方位振兴具有重要的激励作用，也体现了适应时代发展需要的人才政策工具创新。相信在人才强国战略的指引下，通过政策的优化创新，各级各类人才必将充分焕发工作活力，为建设社会主义现代化强国贡献力量。

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