院校两级管理模式下预算绩效管理体系探究
时间：2023-04-25 11:45:03 来源：千叶帆 本文已影响人
□ 魏 蓉,顾国庆
2003年党的十六届三中全会首次提出“建立预算绩效评价体系”的概念，在多年的实践和改革下，2019年教育部明确提出要“构建适合教育行业的预算绩效管理体系”。高校如何以预算绩效管理作为切入点，合理分配权责利的关系，成为高校财务管理工作的重要问题。随着高校办学规模的扩大和院校两级管理模式的推进，高校财务管理活动也面临挑战，传统的财务集权式管理已经难以满足学校发展需要。二级学院作为办学主体，合理的财权分配更能激发办学活力，资金管理分配权限正在逐渐下放到二级学院。随着国家预算绩效管理改革要求的提高，越来越多的高校开始实施预算绩效管理，但是将二级学院作为预算绩效管理对象的高校为数不多，二级学院的绩效指标设定也缺乏通用的标准，所以无论是理论还是实践，院校两级管理模式下的预算绩效管理体系仍需要进一步的研究。
1.高校预算绩效管理的内涵与意义
预算绩效是指预算资金预计达到的产出和效果。预算绩效管理是预算管理的重要部分，是一种以目标为导向、绩效指标为核心的管理形式。随着我国经济发展进入转型的关键时期，为了实现高质量转型发展目标、优化经济结构、全面深化改革，必须以全面预算绩效管理为突破口，加快建设全面规范、约束有力的预算绩效管理体系，发挥好财政职能作用。
高校预算收入来源主要是财政拨款。在高校转型和内涵式发展的要求下，如何加大资金统筹力度，将有限资金发挥到最大效益成为关键问题。部分高校的财政拨款资金使用效率低，损失浪费问题较为突出，绩效评价结果与预算安排的挂钩机制尚未建立。高校财政资金既要维持日常教学运行，又要保证人才队伍建设、学科建设、科研、人才培养等发展要求。2018年，《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》提出要科学管理使用教育经费，全面落实管理责任，建立健全“谁使用谁负责”的教育经费管理责任体系；
建立全覆盖、全过程、全方位的教育经费监管体系，改进管理方式，提高使用绩效。教育部于2019年12月18日印发了《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》，文件明确指出，“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化教育资源配置、提升教育公共服务质量、构建服务全民终身学习教育体系、推动加快实现教育现代化的重要举措”，要构建适合教育行业的预算绩效管理体系，全面改进管理方式。
预算绩效管理体系主要包括预算绩效目标的确定、预算绩效指标选择、预算绩效评价和结果应用。高校预算绩效管理体系是全覆盖、全过程、全方位的监管体系。“全覆盖”指预算绩效管理应当覆盖所有财政资金和非财政资金的收支；
“全过程”指预算绩效管理应当贯穿预算编制、执行、监督全过程，实现绩效与预算管理一体化，建立事前、事中、事后的预算绩效管理闭环系统；
“全方位”指预算绩效管理要落实到所有预算主体单位和部门。我国高等教育正处在飞速发展和变革的关键时期，高校的管理模式能够直接影响学校整体的资金使用效益。
2.目前院校两级管理模式存在的问题
院校两级管理是指高校按照一定的目标和原则，整合、优化学校教育教学资源，形成学校和学院两个管理层级。通过学校分权和重心下移，转变学校部门的管理职能，明确学校和学院的职责和权限，形成学校宏观决策、部门协调配合、学院实体运行的管理模式。[1]由于院校两级管理存在分权与配合，实行两级管理的高校普遍存在权责利划分不平衡的现象。主要表现为：第一，存在一般性事务下放、基本运行经费支配权下放，核心财权、人事权、资源配置权仍集中在校级的现象。学校作为金字塔顶端的宏观调控者，传统的科层制管理思维模式仍然存在，学校层面没有梳理出二级学院的权责清单，学院习惯于听从职能部门的指挥和安排，缺乏主动性。学校在对于学院的资源配置决策方面缺乏科学性和导向性。二级学院在争取预算资金时，没有很大的自主权，大部分是被动接受学校安排的预算资金进行常规的教育教学活动，只能按照学生人数或者教职工人数获得一定的预算经费，并在此额度内享有对经费的自主管理权。第二，存在学院之间发展不平衡现象。由于学科发展存在差异，学院的发展阶段不同，需要的财力支持也不同。学院办学没有成本约束和回报的要求，且办学效益、科研成果转化等存在滞后性，传统的预算经费核算方式可能会进一步加重学院之间的不平衡发展。
院校两级管理改革的初衷是要将学院作为办学主体，职能部门起辅助和服务的作用。然而，学校对学院的管理能力不信任，不敢将权力完全下放，二级学院独立管理或核算缺乏制度保障。因此，院校两级管理改革要建立信任，梳理学校职能部门与学院的权利和责任；
需要综合考虑和分层、分类指导二级学院的发展；
建立权、责、利相统一的管理机制，科学定位职能部门的地位和作用。要理清权责，就需要梳理各学院和职能部门的工作目标和预计达到的效果，建立和完善目标导向的预算绩效管理体系并实施差异化考核。在符合学校总体战略目标的基础上，考虑不同学科的发展规律和学院办学实际，制定科学、完善的绩效考核指标，并通过绩效评价和结果应用反馈工作成效。预算绩效管理体系的构建过程，与院校两级管理的问题矛盾的解决不谋而合。
院校两级管理模式下预算绩效管理体系构建的目标就是在保障学校经费收支合法合规的基础上，最大程度提高资金使用效益，通过制定预算绩效目标，合理分配权责；
通过合理的指标选取，保障资金使用效益；
通过预算绩效评价反促预算管理，并且可以反馈和修订学校整体的发展目标。在绩效目标确定阶段，学校依据发展规划和工作要点分解预算绩效目标到各学院、部门，再由学校统一汇总。预算绩效指标主要是针对目标的分解，用具体指标结果反映目标的完成情况，便于监督。绩效评价和结果应用主要通过定期或动态的绩效评价，分析投入产出比和资金的使用效率，并将绩效评价结果与预算挂钩。预算绩效管理各环节之间互相关联、衔接，并循环交替，见图1所示。
图1 预算绩效管理各环节示意图
1.预算绩效目标是预算编制的起点
预算绩效管理以绩效目标作为权责划分和预算编制的基础，二级学院围绕具体的预算绩效目标开展工作，职能部门仅起到服务和监督的作用。二级学院在选取预算绩效目标时应遵循全面性、协调性、合理性、绩效性原则。根据新预算法的要求，预算单位要施行全面预算，即将全部收入和支出纳入预算管理。高校在编制财务预算时，不仅要将财政拨款纳入预算管理，还要将非财政拨款的收支，包括各类创收经费、科研收入、捐赠收入等纳入预算。二级学院在制定预算绩效目标时，要综合考虑学校整体的发展规划，学院在某一时期内的经济业务规划，应当与高校整体的发展目标相统一。在推进院校两级管理的过程中，可以把预算绩效目标的梳理作为起点，将学校发展规划落实衔接到二级学院。二级学院结合自身的学科特点和发展阶段制定学院自身的事业发展规划。在设定绩效目标时，也要考虑提高资源利用率，综合考量投入与产出，将有效资金用到刀刃上，保障资金的使用效益。
预算绩效目标是预算编制的起点。学校可以根据五年期规划的轻重缓急顺序，确定预算项目库，并设置项目库的预定绩效目标，对于非项目库的临时资金需求，学校层面有权拒绝。科学的绩效目标可以作为学校编制校内预算时的取舍依据。二级学院面对非常规的任务指标时，由于缺乏科学的测算和规划，前期准备不充分，往往因担心预算被砍而提高预算申报金额，造成学院、部门之间互争经费，学校为了协调各部门需求，往往忙得不可开交。在学校统筹规划二级学院具体绩效目标时，可以通过科学、民主、集中讨论等方式，对预算期内各项支出的必要性、合理性及各项收入的可行性进行分析，逐项审议决策，甄别和筛选有价值的项目，统筹规划有限的资金。预算编制方法可以采用零基预算，以经过论证的绩效目标，作为预算收入测算、预算资金划拨的依据。这样才能使预算资金发挥最大的作用，保障高校长期发展规划的实施，促进决策的科学性、民主性，推动高校的发展和进步。
2.预算绩效指标的构建是预算绩效管理的核心
预算绩效指标选取是预算绩效管理的核心，也是预算绩效管理的难点。绩效指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具，是绩效目标的细化和量化描述。制订的绩效指标应与绩效目标对应相关、凸显重点、简洁适用。对于预算绩效指标的选取和构建，已经有不少学者做过研究。如樊秀娣从同济大学的管理实践入手，总结了校内院系办学评估方案，从校内院系绩效评估的目的和思路、做法和特点、实际作用和对评估结果的辩证认识等方面来总结和探讨校内院系办学绩效评估指标。[4]吕世彦、郭德红论述了构建二级学院办学绩效评估指标体系的目的、原则，并制定了二级学院绩效考核评估指标体系。[5]张亚伟设计了资源配置指标体系和绩效产出指标体系，并运用综合定量指标法对二级学院的资源配置与绩效进行了量化评价。[6]刘国斌、冀晶焱将平衡计分卡(BSC)和关键绩效指标(KPI)的概念运用于高校绩效预算评价环节,探索构建高效的绩效预算评价体系的主要指标。[7]周清明、蒋维通过因子分析法，论述了院校两级管理模式下学院预算管理绩效评价体系的构建原则和指标选择。[8]
2019年，财政部门开始将高校预算资金的绩效指标纳入考核范围。高校预算绩效指标选取与评价，不仅是学校发展的要求，也是上级单位对财政资金使用效率进行监督考察的重要手段。对于财政专项资金的预算绩效评价目前包含三个级别指标和指标值：一级指标包括产出、过程、决策、履职、满意度、学校治理；
二级指标主要是学校层面的发展规划任务指标；
三级指标是细分到学院和部门的预算绩效指标。其中，三级指标是绩效目标最终能达到的、可衡量的效果。对于二级学院而言，预算指标选取主要是三级指标，是结合学院自身工作目标和发展规划的细分指标。目前，大部分高校的预算绩效评价指标体系构建还处于初级阶段，存在一些问题，主要体现在：第一，预算指标选择与学校本身的发展规划脱节，各部门、学院将工作任务生搬硬套成预算绩效指标，导致定性指标过多；
第二，对预算绩效评价的认识仍然局限在财务层面，将此项工作看成是财务的事，没有将业务发展与预算绩效指标选取相结合；
第三，指标可衡量性不够，特别是定量的效益指标，难以形成横向的可比性；
第四，指标没有匹配到相应的预算资金，与预算的关联性不强，没有将资金使用量、工作量纳入考虑范围，投入产出意识较弱。
由于各高校类型和发展侧重点不同，高校绩效指标选取还没有形成统一体系。二级学院预算绩效管理指标的选取，应当体现全面性、效益性、经济性和可操作性，并注意平衡好财务指标与业务指标、共性指标与个性指标、定性指标与定量指标。预算绩效管理实际上强调的是预算资金的使用效率，属于财务指标，但是预算绩效管理的原则除了提高资金使用效益，更重要的是推动业务的发展，而且资金使用效益更多的是通过业务的发展来体现的。因此，在选取预算绩效指标时，财务指标和业务指标应当有合理的权重。二级学院之间由于学科专业、发展阶段不同，存在一定的办学差异，用同一套指标体系衡量有失公正。在指标设计选取时，既要考虑到二级学院一般性、普遍性的工作内容与发展目标，又要有侧重点，体现学院的办学个性。在指标选择时应当以共性指标为主，以保证横向可比性。如可以增加一些具有学院特色的指标，并赋予相应权重。预算绩效管理的定性指标是对目标实现程度的文字性表述，定量指标是用数值判断目标完成情况。由于高校发展具有长期性，教学科研的效益具有外部性和滞后性，绩效目标完成情况难以完全用数字来表达，因此在预算绩效指标选取时，要将定性指标和定量指标相结合，以定量指标为主，保证绩效指标的全面性。
基于上述问题和原则，二级学院的共性指标可以从以下五个维度进行设计，如表1所示：
表1 二级学院预算绩效指标
3.预算绩效的评价和结果应用是预算绩效管理的关键
科学的绩效考核评价和结果应用，既是保证学校战略发展目标实现的重要手段，也是推进预算绩效管理的关键。科学合理的预算绩效评价能够充分激发和调动学院的积极性、创造性。
对于二级学院的绩效评价应当兼顾共性和个性，在统筹学校总体发展目标的同时，充分考虑学科的发展规律和学院的发展现状。对绩效目标强化调研论证，既要分析学校、学院的重点学科进展情况，又要横向对比同类院校的目标完成情况和具体绩效指标值，合理设定各学院的分解目标，着力构建完善、科学的绩效评价机制。为保证二级学院绩效评价的公平公开性，可以采用自评、互评、第三方机构评价相结合的形式。自评是各学院按照规定要求，测算出本单位的绩效指标值或完成情况，并评价本学院目标的完成情况，形成预算绩效评价报告。互评指的是学院之间互相评价，由于学院之间存在利益制衡，互评的形式可以保证公平性，有利于发现自评中的问题。第三方机构评价指独立于学校之外的组织，主要包括专业咨询机构、会计师事务所、资产评估机构等。第三方评价可以结合现有的科学评价体系，用考察、调查、询问、汇报等形式进行绩效评价，更加客观公正、实事求是。
预算绩效评价的最终目的是结果应用，要加强对评价结果的运用，通过对考核评价结果的合理分析，将下一年度的预算经费与评价结果挂钩。对完成目标任务、绩效评价结果良好的学院在经费上予以奖励，反之予以扣减，充分发挥预算绩效评价的激励作用。学院绩效评价的结果可以和人事部门的制度改革相结合，在个人绩效上也给予适当奖惩。学校层面上，可以汇总绩效评价结果，对于评价优秀的学院在经费上给予保障和倾斜，有限安排项目经费；
绩效评价结果中反馈出的问题，可以通过集中讨论，反馈、修订学校的总体目标，如图2所示。
图2 预算绩效管理体系流程图
通过学校绩效目标的分解和下移，院校两级管理才能真正建立起“权责明确、财权清晰”的财务管理体制。学校依托绩效目标将足够的资金和教育教学资源下放到二级学院，通过绩效指标的体系的构建和结果评价，学校与二级学院之间能够形成一种委托代理的关系。绩效指标方便学校层面统一监管资金的使用效益和学院办学成果；
绩效评价可以督促二级学院形成自我约束、自我评价的管理意识。预算绩效管理体系使得二级学院对自身的发展目标、经费支出侧重点都有了相应的预期，从而达到目标、投入、产出、效果的良性循环。在这种动态管理的基础上，把考核与激励相结合，才能充分调动学院内部管理工作人员的积极性，优化学校资源配置，推动学校内涵式发展。
在院校两级管理模式下，按照绩效目标、指标选择、绩效评价、结果应用的思路，将二级学院看成预算编制和绩效管理的主体。职能部门通过监督、考察二级学院的绩效完成情况，并进行考评，反促下一年的预算编制并且修订学校整体的发展目标。J大学目前持续推进二级管理体制改革，职能部门负责统筹制定教学、科研、人才培养、实验室建设等任务目标，将任务分解到二级学院，监督考核二级学院的目标完成情况。二级学院在本学院的预算资金范围内，具有完全的经费使用自主权。部分人事管理、制度修订的权利也已下放到二级学院。在院校两级管理模式下，预算绩效管理体系的构建应当做到以下几个方面：
1.二级学院应当从学校发展角度出发选取合理的绩效目标
二级学院是预算编制的主体，也是绩效执行的主体，包括绩效目标制定、指标选取、绩效跟踪、绩效评价、落实绩效评价结果应用等。学校是预算绩效管理的主体，负责预算绩效管理工作的顶层制度设计、绩效指标监控、绩效评价，以及评价结果应用等。学校层面可以通过梳理权责清单，将权责划分到各学院，职能部门在管理职责范围内发挥协同作用。学院应完善预算绩效管理组织，明晰绩效管理责任，提高预算绩效意识，了解预算绩效管理的重要性，在预算申报时，预算经费应当在合理绩效目标的基础上进行核定和划拨。
J大学绩效目标的选取综合考虑了立项、执行、产出的全过程。重点考察绩效目标立项的依据及实施的可行性，绩效目标实现所需要投入的人力、财力、设备、制度建设等；
能够监控绩效目标实现过程中资金投入与管理、组织实施的可行性与计划性；
保证目标实现过程中的保障机制，包括制度、流程、内控和管理机制健全，预期能够达到的服务兑现的满意度，预期能够实现的社会效益、经济效益、生态效益和后续的可持续发展等方面。J大学在实际的绩效目标选择过程中，绩效目标与学校发展的长期任务目标基本吻合，因此，将学校12项基础工程和“十四五”发展规划重点工作任务作为学校总体的绩效目标。二级学院具体的绩效目标包括但不局限于开展调研、师资培训、人才招聘、学术交流、教学建设、实验室维护、开展校企合作、组织学生实习实训等。
目前J大学已经将二级学院作为预算编制的主体，需要编制本部门的收入支出预算，但是绩效目标的归口工作仍然在职能部门。比如，二级学院每年的收入预算，包含开放教育的注册报名费、城职院学费、各类培训费、社会合作项目费用等，但招生人数的绩效评价对象是招生处，学费应收尽收的工作职责归口到财务处。再比如，学院每年的支出预算中，科研工作、师资队伍、专业建设等工作，实际的绩效目标任务也是分配到对应的职能部门，由职能部门对各二级学院进行管理。后续工作中，应当将二级学院纳入绩效管理，二级学院也应当成为绩效考核、绩效评价的对象。
2.学校应当优化现有绩效指标并选取适应两级管理的绩效指标
绩效指标的制订应当依据行业标准、计划标准、历史标准和经验标准等确定指标值。指标值通常用数学符号加绝对值或相对值量化表示；
不能量化的，可以采用定性的分级分档形式表述，并具有可测量性。学校层面预算资金主要安排校内人员经费、行政运行经费、公共设施维修维护等学校运行保障经费。二级学院作为基层单位，对自身的工作情况有全面翔实的了解，基于自身情况编制的校内预算也更合理可行。学院的收入预算包含学生学费、住宿费、创收收入、科研收入等；
支出预算应涵盖年内所有教学科研、学科专业建设、学生工作等全部内容，所有业务应逐项足额纳入部门预算。对于学院发展所需要的专项资金，按照绩效目标的优先级，充分考虑学校的长期发展规划，合理安排预算资金，实现预算和绩效管理一体化，优化资源配置，提高资金使用效益。
2022年，J大学三级指标共有344个。各部门基本能做到合理选取绩效指标，能够明确每年目标最终实现的效果和效益。然而，在三级指标中，定性指标有236个，超过了指标总数的2/3。定性指标过多，就很难形成横向与纵向的可比性，缺乏连续性考评的基础。一些部门将日常的业务工作，比如制度建设、开展监督检查工作等也看成是本部门的绩效指标，造成绩效指标数量多但质量不高的现象。指标的设定在兼顾通用性时，可结合教育教学情况，增设更具有配适度的指标。对于开展在线教育的课程，可以增加视频资源人均浏览量，来判断视频资源的使用效率；
对于有人才引进需要的学院，可以用博士占总教职工的比例来衡量师资力量等。
3.学校应当构建二级学院预算绩效管理体系的制度保障
J大学暂时没有将二级学院纳入绩效考核的主体，绩效指标的选择与评价工作都归口在学校职能部门。二级学院没有作为绩效评价的主体，每年只需要进行收支预算的编制，不需要选取绩效指标。这就使得各个学院的工作成效难以有直观的表现，更不存在横纵向对比，也就无从谈及奖惩机制。对于财政专项资金，在进行绩效评价时存在难度。J大学目前每年年中进行当年上半年和去年全年的绩效评价工作，将各部门的绩效指标通过表格形式发送给各部门负责人，由各部门进行自评。这种自评的形式可能会缺乏客观公正性，可以采用互评或论证会形式进行评价，也可以申请由第三方专业机构出具评价报告。
制度是行动的保障，院校两级管理在权力下放的同时，必须有相应的管理制度和管理手段。目前高校层面的制度设计没有从深层次剖析现代大学制度的社会逻辑与教育规律，同时缺乏科学的理论研究框架[9]，高校的制度建设尚未完善。在推进院校两级管理的过程中，条理清晰、流程规范的管理制度是工作协调推进的基本保障。对于预算绩效管理而言，预算绩效主体权责下放到二级学院时，应制定明细的行动指南、管理方案，形成长效机制。在流程上，可以成立预算管理小组，制定预算绩效管理原则、过程、时间节点等，逐步推进预算绩效工作的科学化、标准化。在制度建设上，应有行之有效的制度规范，一方面明确量化计算依据和资金分配标准，以保证资金在二级学院分配时的公平性；
另一方面应考虑到相应的考核、奖励规定，使管理和激励相互结合，权责利相适应，充分调动二级学院的积极性。
