浅论我国证券业自律监管问题
时间：2020-04-27 05:22:52 来源：千叶帆 本文已影响人
我国证券业自律监管的现状
我国证券市场是一个新兴的市场，建立在经济转轨的过程中，从最初的建立和市场规则的设计、法规的完善到整个市场的操作运行，都离不开政府监管，政府监管在其中起着举足轻重的作用。因此至今为止，我国证券业的监管是以政府监管为主的集中型监管模式，自律监管机制并不完善。为了强化自律监管职能，我国立法部门多次修订了《证券法》，最后一次的修订是在2005年，并于2006年1月1日正式施行。新的《证券法》在法律上明确了证券交易所作为自律组织的地位，强化了其自律监管职能，这是我国立法上的一个重大发展，同时也规定了交易所自律管理的职能和性质，赋予了交易所一定的自主权，明确了交易所制定规则的范围、内容以及程序；新的《证券法》同时也明确了证券业协会的自律组织地位，并在法律上明确了它的性质——社会团体法人，同时规定了证券业协会的职责。这些都是新的《证券法》比较进步的规定，为我国自律组织的监管提供了法律依据；除此之外，还有《证券交易所管理办法》和《证券业协会章程》这两个部门规章对自律监管的具体操作进行规定。
我国证券业自律监管存在的问题
相对于证券市场建立之初的时期，我国证券市场的监管现在已经有了很大的发展，但仍存在不少问题，尤其是自律监管方面。自律监管两个主要的主体是证券交易所和证券业协会，接下来对我国这两大自律监管主体存在的问题进行分析。
证券交易所存在的问题
1、地位和性质不明确。就其地位而言，新的《证券法》第102条规定，“证券交易所是为证券集中交易提供场所和设施，组织和监督证券交易，实行自律管理的法人”；第105条第2款同时也规定“实行会员制的证券交易所的财产积累归会员所有，其权益由会员共同享有”。根据这两款的规定，我国证券交易所应是实行会员制的自律管理的法人。而实际上，我国的证券交易所的会员制的治理结构并没有发挥其真正的作用，证券交易所仍然受到行政化的思维方式的影响，基本上成为了政府的代言人。上海证券交易所研究中心在2002年5月13日发布的一份报告中指出，“我国证券交易所是没有自主利益的载体，也不是自律性管理的独立法人，更多的是一个执行国家有关管理部门法规与性质命令的执行机构”，因此，有学者称其为“行政会员制”。就其性质而言，我国的两家证券交易所均登记为国有性质的事业单位。按国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定：“事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”而新的《证券法》规定证券交易所为会员制，其既不是国家机关举办的，又没有利用国有资产举办，更不是国家为了社会公益的目的举办的，这样就使得证券交易所的事业单位法人的性质名不正，言不顺，也削弱了其自律监管的权威性和有效性。
2、人事任免方面缺乏独立性。新的《证券法》第106条和第107条对证券交易所的治理结构做了规定，其规定证券交易所设理事会，并设总经理一名，由国务院证券监督管理机构任免。根据《证券交易所管理办法》的规定，证券交易所的治理结构包括会员大会、理事会和专门委员会，理事会相当于公司的董事会，是证券交易所的决策机构；同时还规定，理事长、副理事长由证监会提名，理事会选举产生，证券交易所的总经理、副总经理由证监会任免，其法定代表人为总经理。根据《公司法》的规定和参照公司的治理结构，董事长是公司的法定代表人，而证券交易所理事会相当于公司的董事会，那么其法定代表人应是理事长，但证监会却以法律规范的形式规定总经理为其法定代表人，且总经理由证监会任免，那么他就主要对证监会负责，而不是对会员，其考虑到更多的是政府利益而不是投资者和会员的利益。
3、监管手段缺失，监管权力不足。新的《证券法》和《证券交易所管理办法》都没有对证券交易所有哪些监管手段做具体的规定，只是规定了其有纪律处分权和对违规违法行为进行查处、处罚或制裁的权力，但是却没有规定具体的措施。上海和深圳两家交易所在其上市规则中也就规定了四项纪律处分措施，即通报批评，公开谴责，公开认定其不适合担任上市公司董事、监事、高级管理人员，以及建议公司更换董事会秘书，而且只适用于上市公司及其高级管理人员。证券交易所监管手段的缺失，使得证券交易所的监管行为缺乏权威性，没有威慑力，很难发挥其一线监管的作用。
证券业协会存在的不足
我国的证券业协会成立于1991年8月28日，是经中国人民银行批准，向民政部依法注册成立的全国性证券行业自律性组织，采取会员制。证券经营机构必须加入证券业协会，未加入证券业协会的证券经营机构不得营业。像其他的社会团体一样，证券业协会自成立之日起就具有“官民二重性”，为会员的利益对会员进行监督，同时又是政府利益的代表。
中国证券业协会的主要职责是自律、服务和传导。自律是指在没有人现场监督的情况下，通过自己要求自己，变被动为主动，自觉地遵循法度，拿它来约束自己的一言一行。而我国证券业协会由于其“行政背景”，其职责几乎全是证监会赋予，这样就导致证券业协会对证监会过分依赖。同时，证券业协会的自律监管手段也相对缺失，新的《证券法》对证券业协会的规定很少，对其监管手段也就赋予了调解权、纪律处分权等，这些手段都没有很大的强制性，无法对会员形成威慑性，限制了证券业协会自律管理的空间。
完善我国证券业自律监管的建议
就我国目前的情况而言，证券交易所和证券业协会是我国证券业自律监管的两大主要主体，完善这两大主体自律监管，会更好地使我国证券市场自律监管的作用得到有效、充分的发挥。
证券交易所自律监管的完善
第一，从法律上明确交易所的地位和性质。首先应从监管理念入手，改变证券交易所作为证监会的“附属机构”的观念。其次，完善证券方面的法律法规，改变其国有事业单位的性质，免受“业务主管部门”的干预。我们可以把实行会员制的证券交易所改制成为公司制。世界著名的交易所，向新加坡交易所、纳斯达克股票市场、香港交易所、东京证券交易所都已经变成了公司制交易所，且香港交易所、伦敦证券交易所本身已变成了上市公司。改制为公司制更能确保证券交易的公正性，增进社会公众的信任度，能促使交易所为了获得最大的利润而不断创新其业务规则和新品种，能加强对投资者利益的保护。但是实行公司制后，我们也要注意其不妥的地方，如要注意投资者利益、证券交易所利益和社会公共利益的协调，要防止增加监管权力而引起的权力滥用风险以及要避免滋生金融风险，威胁交易所的存续能力等。
第二， 证监会应当适当放权，应将人事任免权返还给证券交易所，证券交易所的总经理由其理事会选举产生后不再报证监会批准，而且在法律上明确规定总经理不再是证券交易所的法定代表人，而是理事长，同时还要取消证监会对理事长、副理事长的提名权，改由会员单位提名，会员大会选举产生。
第三， 要丰富交易所的监管手段，使交易所的监管手段有威慑力。笔者认为可以赋予证券交易所调查权和一定的处罚权。证券交易所处于一线的监管位置，对于证券市场出现的风险能及早的察觉到，如果赋予证券交易所调查权和一定的处罚权，那么证券交易所可以对风险及早的进行调查，并对相关人员给予处罚，这样就避免了上报给证监会处理的麻烦的程序，节约了成本，提高了效率，也能防止风险进一步扩大。在处罚权方面，美国证券交易所作为自律组织被授予了广泛的权力，包括开除、暂停营业、限制其业务活动、罚款、谴责、禁止或暂停其雇员的业务行为及其它一切适当的处罚，事实上它被授予了证券交易委员会专有监管权之外的所有监管权和轻微处罚权。因此笔者建议赋予我国证券交易所除限制人身自由以外的一定的处罚权。这样，证券交易所的监管行为就有了坚强的后盾，既可以威慑会员的行为，其自律监管地位也会得到稳定。
证券业协会自律监管的完善
对于证券业协会的自律监管主要从以下两个方面来完善：
首先，应增强证券业协会的独立性，摆脱证监会的控制。证券业协会自成立之初就带有很浓的行政色彩，对证监会的依赖很强，要改变这种状态，证券业协会就要充分发挥其自律监管者的地位，把会员利益摆在首位，而不是一味的执行主管部门的意志，同时也要改变我国传统的思维方式和实践模式，提高证券业协会的地位。
其次，要强化证券业协会的监管职能。既然《证券业协会章程》规定自律是证券业协会的首要职责，为了能很好的实现自律监管这一职责，其监管职能就不能仅限于对会员之间、会员与客户之间发生的证券业务纠纷进行调解，以及制定自律规则、职业标准和业务规范，对会员进行管理并按照规定给予纪律处分。笔者认为应赋予证券业协会一定的调查权，并规定具体的纪律处分权，如警告、通报批评、责令改正、取消从业资格和取消会员资格等，这样就会使其自律监管职能落到实处，对会员起到威慑作用，能约束会员的行为。
自律监管对完善我国证券市场的监管体系有重要作用，我们要充分发挥自律监管的优势，合理利用社会的有效资源，努力与世界接轨，为法治社会的建设做出贡献。
（作者单位：湖南师范大学法学院）
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