浅论设备监理与工程监理的关系和地位:装饰监理和工程监理

　　摘 要：工程监理和设备监理都是对工程建设项目中的设备的质量、进度、投资进行监控，但二者在范围、依据、从业人员、工作方法等方面有很大的差异。针对现阶段以建设工程监理取代设备监理，监理工程师、设备监理师工作范围不清等混乱现象，本文通过对现行法律框架下法律关系的梳理，理清了设备监理和工程监理的关系和地位，引入广义设备的概念，提出了相关对策和建议。
　　关键词：设备；建设；监理；关系
　　
　　近几/年我国设备监理工作长足的发展的同时，也取得了一定的成绩，但从宏观角度来看，我国的设备监理制度还没有真正建立。从奥的斯电梯事故频发，到深圳游乐场安全事故，到温州“7.23”动车追尾事故，以及我国生产经营单位由设备原因而导致的安全生产事故发生率长期居高不下，无不暴露了一个问题――设备监理长期缺位。
　　设备工程的质量好坏，事关安全生产和广大人民群众生命财产的安全，是人命关天的大事，仅仅依靠主管部门的监管和设备生产、安装、使用单位的自律是远远不够的，必须引入独立的第三方进行全方位全过程监控，这是历来以久有关各方早已形成的共识。然而相当时期以来，设备监理工作得不到有效发展，相当范围内建设工程监理替代设备监理，设备监理制度形同虚设；广大设备师处境尴尬，地方设备监理协会工作举步维艰；有关主管部门之间职能不清，责任不清，九龙治水，推诿扯皮；由设备工程质量而引发的安全生产事故频发。
　　究其原因，有关学者和广大同行都归咎为三点：一是，设备监理工作实施时间尚短，有待实际工作中不断发展完善；第二，法律体系不完善，例如《重大设备监理条例》长期没有出台，设备监理无法可依；第三，广大业主对设备工程监理工作认识不足。以上三点笔者并不苟同。要想迅速有效建立设备监理制度，形成工程项目管理的新格局，当务之急是依据现行法律框架，厘清设备监理与建设工程监理的关系和地位，使设备监理工作迅速回到正确的轨道上来。本文针对现阶段设备监理和建设工程监理工作中的错误认识、做法及其成因做一粗浅的探索和分析，并提出了相关对策和建议，供有关部门领导、业内学者、广大设备监理师共同探讨。
　　一、设备监理和的建设工程监理概念
　　“设备监理是指依法设立的设备监理单位，接受项目法人或建设单位的委托，按照与项目法人或建设单位签订的监理合同的约定，根据国家有关法规、规章、技术标准，对设备形成的全过程和/或最终形成的结果，包括设备的设计、采购、制造、安装、调试等的质量、进度和投资等实施监督和控制。这里的设备是指新建项目、改扩建项目中用于满足工业生产工艺流程、形成生产能力的成套设备、单元设备及信息系统的硬件和配套软件。” 1
　　“所谓建设工程监理，是指具有相应资质的工程监理企业，接受建设单位的委托，承担其项目管理工作，代表建设单位对承建单位的建设行为进行监控的专业化服务活动。建设工程监理的范围可以分为工程范围和建设阶段范围。建设阶段主要包括工程建设的投资决策阶段和实施阶段，全过程监理应当包括决策阶段、设计阶段、施工阶段，但目前主要是建设工程施工阶段。” 2
　　二、现阶段有关错误观点、做法及成因分析
　　由于现行法律法规、规章规范关于工程建设项目、建设工程、建筑活动、建筑工程的表述不一，容易产生歧义和理解的偏差，更有甚者基于自身需要和想象去曲解法律法规的涵义，乃至对设备监理和建设工程监理的概念与相互关系形成了错误认识，长期得不到纠正，而寄希望于《重大设备监理条例》出台，就能使设备监理工作一蹴是不切实际的空想。下文从设备监理和建设工程监理共同依据《质量振兴纲要》入手，通过对现行法律框架的法律关系梳理，剖析错误成因，重新明晰有关概念，我们不难得出正确结论。
　　2.1工程监理包括建设监理和设备监理
　　设备监理和建设工程监理的共同依据是《质量振兴纲要》（国务院1996年12月24日发布）【（十九）健全工程项目质量管理制度。工程项目建设中实行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。大中型建设项目和国家重点工程要推行建设监理制度；对重点建设项目中的成套设备，在项目法人责任制的基础上，建立设备监理制度。】
　　此处同时提出了“建设监理制度”和“设备监理制度”，但由此派生出“建设监理”和“设备监理”两个并列名词是不正确的，工程监理包括建设监理和设备监理也过于牵强。
　　“建设监理”应该理解为“建设工程监理”，“推行建设监理制度”就是“实行工程监理制”；“在项目法人责任制的基础上，建立设备监理制度”应该理解为“建立设备监理‘机制’”。
　　2.2工程建设项目分为建设工程项目和设备工程项目
　　《中华人民共和国招投标法》第三条：【在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目……】，由于《招投标法》适用范围较为广泛，涵盖了工程建设领域的各个方面，有人依据其中“工程建设项目”一词提出：工程建设项目分为建设工程项目和设备工程项目，工程监理也分为建设工程监理和设备工程监理。
　　“为了叙述方便，这里将设备的设计、采购、制造、安装、调试设备形成的全过程和/或最终形成的结果统称设备工程。将以设备工程为主的建设项目简称为设备工程项目……设备监理也可以称为设备工程监理，两者的内涵是相同的。” 3
　　显然“设备工程项目”是对应于“建设工程项目”而提出的，以示两者的区别。
　　“在我国投资建设活动中，不同管理部门和项目管理阶段，对项目有不同的称谓。常用的有投资项目、建设项目、工程项目……
　　投资项目。即固定资产投资项目的简称，是指为实行某种特定目的，投入资金和资源，在规定的期限内建造或购置固定资产的一整套活动。投资项目包括两类：一类是兴工动土的建造工程，如工厂、铁路、公路、矿山、水电站；一类是单纯的设备购置，如购买飞机、车船。
　　建设项目。是指按照一个主体设计进行建设并能独立发挥作用的工程实体。建设项目依次划分为单项工程、单位工程、单元工程。
　　工程项目。在实际工作中，工程项目有时等同于建设项目，是勘察设计、施工和竣工时常用的项目称谓。
　　本书所将投资项目，主要是指为某特定目的而进行投资建设并含有一定建筑安装工程，形成固定资产的项目，也称作固定资产投资项目。” 4
　　“我国根据投资管理体制和项目建设程序，对投资周期作如下划分和界定。前期阶段、准备阶段、实施阶段、运营阶段。
　　实施阶段。从投资项目的主体工程破土动工起，到工程竣工交付运营止。这阶段的主要工作有：建筑工程施工、设备采购安装、工程监理、合同管理、生产准备、试生产考核、竣工验收等。” 5
　　以上论述表明，不管对“项目”如何称谓，其内涵应该是统一的，即“固定资产投资项目”；“建设工程”的内涵也是统一的，即“固定资产投资项目”的实施阶段。本文所有“工程建设项目”、“建设工程项目”“工程建设”、“建设工程”引用此涵义。
　　因此不管设备工程占建设项目比重有多大，依然还是建设工程项目。“设备工程”包含于“建设工程项目”之中，“设备工程项目”的说法是错误的，“设备工程监理”也是不存在的概念。
　　2.3建设监理的对象是建筑工程的施工过程和设备安装过程的土建部分
　　《中华人民共和国建筑法》（91号国家主席令1998年3月1日施行）【第三条：建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的的线路、管道、设备的安装活动。】【第三十条：国家推行建筑工程监理制度】
　　许多人从字面理解，“建筑”就是指各类房屋建筑，“设备”指的是建筑设备或公用设备，而建筑内的水、暖、卫、电、电梯等设备的安装附属于建筑工程；“国家仅推行（房屋）建筑工程或土建工程的监理制度”。并且由此推论出设备监理与建设监理的关系：“任何建设项目都包括建筑工程和设备工程两个组成部分，这两个组成部分是不可分割的” 6，“建设监理的对象是建筑工程的施工过程，其中也包括设备的安装过程，但仅限于设备安装过程的土建部分；设备监理的对象则是设备的设计、制造、检验、储运、安装、调试等工程，在设备安装工程中与建设监理之间是上下序的关系。从监理制度和监理分工上看，建设监理和设备监理之间有明确的分界线，即设备监理负责设备安装工程中土建施工完毕后的设备安装工作。……” 7
　　上述观点把“建筑活动”狭义的理解为“建筑活动=建筑工程=房屋建筑工程=土建工程”，同时做出“建设工程监理=建设监理=房屋建筑监理=土建监理”的错误推论。
　　准确把握“建筑活动”的涵义非常重要。“各类房屋建筑”指的是各类工业与民用建筑，“与其配套……设备”不仅仅是指建筑设备或公用设备，而“建筑活动”是指“建设行为”，其内涵与“建设工程”相一致。
　　《建设工程质量管理条例》（国务院令279号2000年1月30日发布）、《建设工程安全生产管理条例》（国务院令393号2004年2月1日施行）【第二条：建设工程指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装饰工程。】
　　两部法规“建设工程”的定义是对《建筑法》“建筑活动”涵义的拓展和修正。《建筑法》是两《条例》上位法；同时两《条例》是新法，《建筑法》是旧法；两《条例》又是《建筑法》有关质量管理、安全生产管理方面的特别规定，两《条例》是特别法，《建筑法》是一般法。不同的法律对同一事项，可能会有不同规定，这就存在规范竞合的问题，一般来说，上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法。按此原则，两《条例》“建设工程”的定义是对《建筑法》“建筑活动”修正。
　　事实上《建筑法》是现阶段我国工程建设领域普遍遵守的上位法、一般法。由于《建筑法》立法时间较早，有些规定不够明确具体，已不能适应工程建设项目发展形势的需要，所以要尽快推动《建筑法》的修订，使之真正成为工程建设项目的根本法律依据。
　　而“国家推行建筑工程监理制度”指的是国家推行“建筑（活动）”“工程监理制度”，或“建设工程监理制度”。
　　建设工程监理的对象包括了设备安装工程，而不是所谓的“建筑工程的施工过程，其中也包括设备的安装过程，但仅限于设备安装过程的土建部分”。 须知，建设工程监理除房屋建筑工程专业外还包括冶炼工程、矿山工程、化工石油工程、水利水电工程、电力工程、农林工程、铁路工程、公路工程、港口与航道工程、航天工程、通信工程、市政公用工程、机电安装工程共计14个专业类别。另外，也不是“任何建设项目都包括建筑工程和设备工程两个组成部分”，例如公路建设项目既没有（房屋）建筑工程，也没有设备工程。
　　2.4建设监理对设备的关注主要限于设备到达现场
　　“由于建设监理对设备的关注主要限于设备到达现场之后的检验和安装过程，其工作的空间往往仅限于工地现场，如果此时发现设备有问题，也只能对设备进行维修和改造，设备本身的质量问题不能得到根本解决。……建设监理的对象是与设备安装相关的的土建部分，而设备监理则着重于其后的设备安装和调试工作，两者的业务内容是互补的关系。” 8
　　该段论述本身不能自圆其说，既然建设监理的对象仅仅是与设备安装相关的的土建部分，为什么还要对设备到达现场之后的检验和安装过程进行关注呢？《建设工程监理规范》（GB50319―2000）【1.0.2：本规范适用于新建、扩建、改建建设工程施工、设备采购和制造的监理工作。2术语 设备监造：监理单位依据委托监理合同和设备订货合同对设备的制造过程进行的监督活动。8.2设备监造（略）。】“设备监造”就是对设备的制造过程进行的监督活动。建设工程监理对设备的监控并不限于工地现场检验和安装过程，亦已延伸至设备的制造过程。
　　2.5建设工程工程监理完全可以替代设备监理
　　建设工程监理已经包括了设备安装工程监理，设备监造也已经向设备制造阶段延伸，设备监理完全可以由建设工程监理替代。
　　《中华人民共和国产品质量法》（71号国家主席令2000年7月8日修正）【第二条：本法所称产品是指经过加工、制作、用于销售的产品，建设工程不适用本法规定，但建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备、属于前款规定的产品范围的，适用本法规定。】
　　设备制造有其固有的规律性，设备工程质量具有隐蔽性的特点，甚至在试运行和验收环节都未必显现。拖到远营阶段，轻者故障频繁，影响生产效率和项目效益，缩短设备的使用寿命和经济寿命；重者引发安全生产事故，造成人员伤亡和重大经济损失。为此必须对设备的全过程进行监督控制，同时设备监理工作需由不同的专业技术基础和法律知识背景的设备监理师承担，“建设工程工程监理完全可以替代设备监理”的说法，或者由监理工程师替代设备监理师工作的做法都是错误的。
　　2.6设备监理工作必须全部由设备监理师担任
　　设备监理涵盖设备形成的全过程（设计、制造、安装、调试），在第一类投资项目“固定资产投资项目”实施阶段（建设工程），设备监理包括两部分工作，即设备安装过程（安装、调试）和设备其他过程（设计、制造）的监理工作。
　　设备安装工程是建设工程的一个部分，适用于《建设工程质量管理条例》，有其不同于设备制造的规律和特点，设备监理师并不熟悉掌握。设备安装过程监理工作虽然同属设备监理，如同由监理工程师替代设备监理师一样，由设备监理师承担设备安装过程监理工作同样也是错误的，当然设备监造工作也应该由设备监理师担任更为专业、合理。
　　2.7设备监理法律依据不足
　　建设工程监理的依据比较充分，法律体系比较完整，主要包括《建筑法》、《招投标法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程监理规范》等，从法律法规、国家强制性规范、部门规章到技术规范涵盖了建设工程的方方面面。设备监理的依据主要就是《产品质量法》和《设备监理管理暂行办法》，而且《产品质量法》只规定了设备本身制造质量的适用，并没有涉及设备的进度和投资。是否可以据此说《产品质量法》不是建立设备监理制度的法律依据，或者说设备监理无法可依，或仅凭规范性文件和部门规章就不能建立设备监理制度呢？
　　当然不是，设备监理不但不是无法可依，而是有法不依。设备监理既包括在工程监理之中，又是对工程监理未涵盖的内容进行补充和完善，工程监理的所有法律法规依据都是设备监理依据，同时设备监理依据还囊括了产品质量法律法规体系。
　　设备监理脱离了建设程序和工程监理的想法和做法都是错误的，即便是《重大设备监理条例》也不能游离于《建筑法》和《产品质量法》以外。
　　2.8设备监理的对象仅为重大设备或成套设备
　　《设备监理管理暂行办法》（国质检联[2001]174号2001年12月31日）【第一条（目的）为保证重点项目的顺利实施，加强对建设项目重要设备设计、制造、安装等过程的监督和管理，保证设备质量和投资效益，促进设备监理活动的规范有序，制定本办法。第三条（重要设备定义）本办法所称重要设备是指：国家大中型基本建设项目、限额以上技术改造项目等所需的主要设备、国家重点信息系统的重要硬件及相配套的应用软件（以下统称设备）。第四条（设备监理定义）设备监理是指依法设立的设备监理（企业法人）单位，依据本办法，受项目法人或建设单位（以下称委托人）委托，并根据依供货合同而签定的监理合同的约定，按照国家有关法规、规章、技术标准，对重要设备的设计、制造、检验、储运、安装、调试等过程的质量、进度和投资等实施监督。
　　“对于不同类型的建设项目，建设监理与设备监理在项目管理中的地位有所不同。在生产性项目中，通常设备工程起主要作用，项目的投资、建设时间和最终结果在较大程度上由设备工程决定，这类项目中的土建工程起辅助作用。生产性项目的监理以设备监理为主，以建设监理为辅，厂房、办公楼等建筑的存在是以保证设备的运行和实现项目生产效益为目的的；……尽管非生产性项目中也包括设备（给排水、采暖、通风、空调等建筑设备），但这些设备是为了建筑物能更好的发挥使用功能而存在的，一般不需要成套专用设备，因而可以不实行设备监理；有些非生产性项目可能需要一些专用设备，但这种建设项目是否实行设备监理由业主决定……” 9
　　只要是设备，其质量就适用于《产品质量法》，就应该进行全过程监控。而不仅仅局限于重大设备，还应包括建筑设备、公用设备、生产设备，尤其是公共建筑中的特种设备，虽然监管部门和设备生产、安装、使用单位严防死守，却依然事故不断，就是因为设备监理长期缺位，缺少独立的第三方进行全方位全过程监控，奥的斯电梯事故就是最好的例证。
　　为此，需要引入广义的“设备”和“设备监理”概念，将设备监理的对象由重要设备向所有的设备延伸，包括成套设备、生产设备、需安装的设备、不需安装的设备、建筑设备、公用设备、特种设备等……实行全方位全过程的设备监理。
　　三、应对策略与建议
　　3.1设备工程、设备监理概念及其与工程监理的关系
　　设备工程泛指与设备有关工作，狭义的是对设备的设计、采购、制造、安装、调试等设备形成的全过程和/或最终形成结果的统称，广义的还应包括设备监理工作。本文设备工程引用狭义的概念。
　　其实“建设工程监理”的表述也不很准确，翻阅大量的法律法规，除《建设工程监理规范》外，大多数表述都是一致的：工程监理、工程监理单位、工程监理制度等。
　　“工程监理的基本概念：所谓工程监理，是指具有相应资质的监理单位，接受客户（工程项目业主）的委托，依据国家有关工程建设的法律、法规，对工程建设实施的专业化监督管理。” 10正确把握了“建设工程”的涵义，就会发现“工程监理”和“建设工程监理”内涵是相同的。
　　至此不难得出正确结论。
　　设备监理就是对所有设备形成的全过程（设计、制造、安装、调试）和/或最终形成的结果进行监督控制。设备监理横跨两类投资项目，在第一类投资项目“固定资产投资项目”实施阶段，设备监理包括在工程监理之中，它包括两部分工作，即设备安装过程（安装、调试）监理工作和设备其他过程（设计、制造）的监理工作，“设备监造”是设备监理在设备制造过程的特殊称谓；在第二类投资项目（单纯的设备购置）中，设备监理包括设备的全过程（设计、制造、安装、调试）的监理工作，工程监理并不涉及。设备监理既包括在工程监理之中，又是对工程监理未涵盖的内容进行补充和完善。
　　“甚至有一些生产性项目，如机车车辆制造项目，其中的设备工程起决定性的作用，在这类项目中，往往不需要建设监理。”11 这段话要区别对待，首先要分清机车车辆制造项目处于是工程建设项目的哪个阶段，如处于项目的实施阶段其就是建设工程，符合第一类投资项目的特征，设备监理的表现形式就是工程监理；如处于项目的运营阶段就是产品制造，符合第二类投资项目的特征，仅需要设备监理而不需要工程监理。
　　3.2工程监理与设备监理分工与协调的建议
　　现阶段设备监理和建设监理协调的有关观点也是错误的。“设备工程项目因内容复杂、专业繁多，因此一般都有多个监理单位。各个监理单位之间，特别是设备监理和建设监理之间要加强联系、互相尊重、互相配合、划分清楚各自的监理范围与界限，不留空白。不好划分的，由双方协商以一方为主，另一方密切配合，共同对工程质量、进度、造价等的文件进行签认，竣工后由双方共同验收。建立双方总监理工程师的协商制度、交流情况、交流经验、取长补短，共同完成监理任务。” 12
　　建设工程项目因内容复杂、专业繁多，一般都有多个监理单位。但从合同管理的角度和合同法律关系来看，一个标段应该只有一个项目监理机构，否则就会责任不清、推诿扯皮，给工程质量留下隐患。
　　建议：鼓励非土建/房屋建筑类的其他专业背景（包括建筑电气、建筑设备、安装）的监理工程师，加强学习、更新知识，通过考试取得设备监理师资格；鼓励大中型的建设工程监理单位转型升级，取得设备监理单位资质，将业务范围向全方位全过程的设备监理拓展；提倡工程监理单位和设备监理单位组成联合体，共同承担工程监理任务，对监理结果承担连带责任。
　　在同一项目监理机构中，对设备监理工作也要进行分工。设备安装过程的监理工作由监理工程师（员）担任，设备其他过程设备监理工作由设备监理师（员）担任，视设备工程占工程建设项目的比重和实际工作的需要，决定总监理工程师的人选。
　　监理工程师（员）和设备监理师（员）要互相尊重，互相学习，重视工程监理和设备监理的差异。设备监理师（员）要加强工程建设方面的法律法规和建设程序有关知识的学习，监理工程师（员）也要加强产品质量方面法律法规知识的学习，全方位提高业务素质。
　　3.3工程监理与设备监理监督管理的建议
　　设备监理作为工程监理的不可缺少的组成部分，不能简单划归建设工程监理的第15个专业类别。引入广义的设备概念后，建设工程的14个专业类别中的设备都需要的全方位全过程监理。
　　建议一：尽快推动《建筑法》有关条款的修订，在此基础上加快《建设工程（设备）监理条例》立法进程。
　　建议二：建设行政主管部门负责全国建设工程监理的统一监督管理工作；建设行政主管部门和质量监督主管部门共同负责全国建设工程设备监理的统一监督管理工作；质量监督主管部门负责全国第二类投资项目设备监理的统一监督管理工作；国务院其他有关部门配合建设行政主管部门和质量监督主管部门工程监理和设备监理的统一监督管理工作。
　　四、结语
　　由于本人才疏学浅，手头资料匮乏，工作之余的一点拙见，不到之处恳请大家批评指正，更多希望是引发大家换一个思路思考设备监理工作有关问题。衷心希望有关部门齐心协力、齐抓共管，迅速建立有效的设备监理制度，使我国的工程建设事业健康发展、蓬勃发展，形成国家、业主、工程监理企业、监理从业人员多赢的局面。
　　2012年新春来临之际，让我们展开双臂拥抱设备监理的春天，愿广大设备监理师“钱”景看好。
　　 1 中国设备监理协会组织编写、汪洋主编《设备工程监理导论》天津：天津大学出版社.2004.12：1页
　　 2 中国建设监理协会组织编写《建设工程监理概论》――北京：知识产权出版社.2003.1：2~3页
　　 3 中国设备监理协会组织编写、汪洋主编《设备工程监理导论》天津：天津大学出版社.2004.12：1页
　　 4 《全国注册咨询工程师（投资）资格考试参考教材》编写委员会编著《工程咨询概论：2008年版》北京：中国计划出版社.2007.11：7页
　　 5 《全国注册咨询工程师（投资）资格考试参考教材》编写委员会编著《工程咨询概论：2008年版》北京：中国计划出版社.2007.11：8页
　　 6中国设备监理协会组织编写、汪洋主编《设备工程监理导论》天津：天津大学出版社.2004.12：8页
　　7 中国设备监理协会组织编写、汪洋主编《设备工程监理导论》天津：天津大学出版社.2004.12：10页
　　8 中国设备监理协会组织编写、汪洋主编《设备工程监理导论》天津：天津大学出版社.2004.12：10页
　　9 中国设备监理协会组织编写、汪洋主编《设备工程监理导论》天津：天津大学出版社.2004.12：7页
　　 10 《全国注册咨询工程师（投资）资格考试参考教材》编写委员会编著《工程咨询概论：2008年版》北京：中国计划出版社.2007.11：108页
　　 11中国设备监理协会组织编写、汪洋主编《设备工程监理导论》天津：天津大学出版社.2004.12：7页
　　12 中国设备监理协会组织编写、汪洋主编《设备工程监理导论》天津：天津大学出版社.2004.12：57页
　　参考文献
　　[1]中国建设监理协会组织编写《建设工程监理概论》――北京：知识产权出版社.2003.1
　　[2]中国设备监理协会组织编写、汪洋主编《设备工程监理导论》天津：天津大学出版社.2003.1
　　[3]《全国注册咨询工程师（投资）资格考试参考教材》编写委员会编著《工程咨询概论：2008年版》北京：中国计划出版社.2007.11
　　[4]杨纯麟 高灼宣《也谈设备监理》《中国设备监理》2007年12月第4期

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