“强国梦”背景下巴西高等教育战略选择与发展困境

胡昳昀，范丽珺，王志伟

（1.北京师范大学国际与比较教育研究院，北京 100875；
2.香港大学教育学院，香港；
3.教育部国际合作与交流司，北京 100816）

21世纪，新兴国家群体性崛起推动了国际体系的变革，形塑着国际力量对比的新格局。巴西作为新兴经济体国家、“金砖国家”（BRICS）成员表现抢眼，2006年，巴西经济总量首次突破1万亿美元，世界排名第八位；
2010年达到2.09万亿美元，世界排名第七位；
2011年巴西经济总量超越了英国，跃居世界第六位。[1]虽然近几年巴西经济有所下滑，但经济体量仍居拉美首位。巴西在经济上的突出表现，再次创造了“巴西奇迹”，赢得了世人的关注。与此同时，巴西不甘屈居于“平庸国家”的定位参与国际事务，努力提升其国际影响力及声望，争取在世界体系中扮演“强国”角色。从对“强国”的通行标准来看，巴西尚不具备跻身“强国之列”的实力。[2]在某种意义上，巴西将自身定位为“可以扮演关键角色的新兴大国”，其中“关键角色”既包括“区域性强国”的角色，也有“影响以及形塑世界”规则的要义。由于地缘政治和自身发展的特殊性，巴西采取了淡化硬实力、着力发展软实力的策略。[3]教育作为软实力的重要组成部分，提升教育尤其是高等教育的国际竞争力与影响力，自然成为巴西进入“强国俱乐部”的重要手段之一。虽然，巴西并未提出“建设高等教育强国”的口号，但是加快发展高等教育助力国家竞争力和影响力的提升，已经成为一种“世界性”特征，巴西也不例外。在此背景下，人们不仅关注巴西高等教育崛起的战略选择，而且更加关注巴西高等教育的未来发展趋势及其通过教育助力巴西向“世界性强国”迈进的举措。为此，本文对巴西高等教育发展的战略选择进行分析，以揭示巴西通过高等教育发展助力大国崛起的实质与未来发展趋势。

高等教育是国家发展的重要基石，其发展水平是一个国家发展水平和发展潜力的重要指标。巴西大力发展高等教育既顺应了国家发展战略的总体需求，也是巴西在受到知识经济外部冲击的情况下做出的战略回应。

（一）加强高等教育建设以实现国家发展战略的总体要求

巴西作为拉美的大国位于世界“外围”强国之列，被归属于边缘国家圈的较为发达国家。针对国家身份突破的问题，考察巴西近现代史可以发现，巴西一直怀揣着“强国”情结，不仅提出过“脱离第三世界，进入第一世界”等具体口号[4]，而且还长期努力寻求“在国际事务中担任重要大国角色的国际认同”[5]。自20世纪90年代起，巴西寻求“大国地位”已成为其外交政策的一个重要目的。1995年，费尔南多·恩里克·卡多佐（Fernando Henrique Cardoso）总统上位，大力推行“大国外交”和“总统外交”的外交政策，明确指出“作为一个世界性大国，在重大国际决策时巴西不应该被排除在外，而应该站在世界政治舞台之中”[6]。为了提升巴西的世界地位，继任的路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦（Luiz Inácio Lula da Silva）总统和迪尔玛·罗塞芙（Dіlmа Roussеあ）总统落实并延续了卡多佐的大国外交政策，积极谋求成为联合国安理会常任理事国，大力推动与金砖国家和拉美一体化组织的合作，在一系列关键的全球治理论坛中扮演了重要角色，将巴西外交的全球影响力提高到前所未有的水平。巴西政府将高等教育合作作为公共外交政策的一部分，视其为巴西追求地区领导力和加强国际地位的战略资源。同时，在巴西不断强化自身软实力的背景下，教育已成为推动国家软实力提升的重要工具，教育软实力构筑了国家对内发展与对外交往格局的重要力量。[7]因此，随着高等教育在提升国际地位和国际影响力的过程中发挥着越来越重要的作用，巴西实现“强国”的国家发展战略也对高等教育的变革与发展提出了相应的战略要求。

（二）高等教育转型发展以回应全球知识经济的外部冲击

随着知识经济的发展，越来越多的人认识到，国家间的差距不仅仅是表象的经济差距，其背后还是科技差距和教育差距，尤其是高等教育之间的差距。[8]美国学者菲利普·阿特巴赫（Philip G.Altbach）将经济世界中的“中心—边缘”理论应用于高等教育领域，将全球高等教育场域分为两个部分，即“中心”和“边缘”部分。“中心”部分以欧、美、日等国家的大学为主，从事知识创新型的研究工作；
“边缘”部分主要由亚、非、拉等第三世界国家的大学构成，主要从事科研知识的复制工作。[9]可以说，知识依附关系已经成为未来政治或经济领域的新型依附关系的基础。因此，为了摆脱知识依附关系，寻找一条自主发展的强国之路，巴西等新兴大国群体性崛起成为推动国际高等教育体系转型的重要力量。但是，当前巴西高等教育体系仍属于大而不强的体系范畴，人口大国、经济发展势态良好，但世界一流大学数量、诺贝尔奖获奖数、高被引作者数等指标仍与美国、德国等世界高等教育强国存在一定差距。因此，对知识经济的渴望从外部冲击着巴西的高等教育系统，致力于打造具有国际影响力的高等教育体系，成为巴西高等教育发展的必经之路。

巴西在推动高等教育发展的进程中注重优先满足国内高等教育需求，提升教育质量，培养国际化人才等；
同时，重视发展全球性合作伙伴关系，尤其是重视加强与拉美区域、发展中国家的高等教育合作，以期寻求国际层面的教育影响力以及话语权。纵观巴西高等教育发展的战略，主要包括扩大高等教育规模、建设研究型大学、打造区域教育合作网络平台等。

（一）推动高等教育大众化转型，为高等教育高水平发展提供人才保障

受葡萄牙殖民统治的影响，巴西高等教育较其他拉美国家起步较晚，高等教育在20世纪90年代以前一直为极少数的社会精英服务，各项高等教育指标（如学校数量和入学人数）在一定程度上落后于同等发展水平国家，扩大教育规模、实现高等教育由精英化到大众化转型是巴西争取“后来者居上”的重要手段。1988年，巴西颁布了第八部宪法，该宪法特别强调国家有责任为全体公民提供优质且公平的教育服务。此外，1996年通过的第9394号法案《国家教育指导方针和基础法》也特别指出，扩大高等教育体系规模，提高教育质量，完善大学质量评估制度等。在一系列政策的引导下，经过近三十年的发展，巴西高等教育无论是从学校数量还是学生人数上都呈现出井喷式的增长。高等教育机构总数由1995年的894所增加到2019年的2608所，其中，公立学校由210所增长到302所，私立学校由684所增长到2306所。[10]巴西于2014年颁布了国家首个十年教育规划《国家教育计划》，该规划确立了2014—2024年巴西教育体系的指导方针、目标和策略，明确提出十年间要将巴西高等教育毛入学率提高到50%，净入学率提高到 33%。[11]2019年，巴西高等教育入学人数达到约860万人，毛入学率为44.4%，[12]巴西高等教育正由大众化阶段稳步迈向普及化阶段。

除此之外，为了保障和扩大弱势群体接受高等教育的机会，巴西自20世纪90年代颁布并实施了一系列教育平权政策。1999年成立的“高等教育学生贷款基金”、2004年实施的“全民大学方案”，这些都旨在为就读于私立高等教育机构的资优贫困学生提供教育资助，保障其入学就读的权利。2012年，巴西还实行了“教育配额制度”，要求所有联邦大学为公立中学的黑人、残疾人和低收入家庭毕业生群体预留50%的入学名额，以提升弱势群体接受优质高等教育的机会。[13]目前，巴西已经拥有拉丁美洲最大规模、世界第四大规模的高等教育体系，这为巴西建设世界性强国奠定了人才基础。

（二）重点推动研究型大学建设，“以点带面”逐步提高高等教育质量

马丁·特罗（Martin Trow）在高等教育发展阶段论中指出，量的增进必然要引起质的变化。[14]20世纪90年代，知识经济和全球化改变了国际竞争的模式，大学尤其是研究型大学是知识与技术创新、人才培养的核心构成，发展中国家不仅要通过高等教育规模的扩张在数量上完成从精英化向大众化的转变，在质量上也要努力在全球格局中与发达国家比肩。对知识经济的渴望从外部冲击着巴西的高等教育系统，因此，巴西自20世纪90年代末期起，举全国之力推动研究型大学的建设。

1.树立研究型大学的示范标杆

巴西政府瞄准已经具有较好基础的联邦公立大学，通过“火箭科学家”的发展路径打造世界顶尖一流大学。首先，巴西政府通过立法保障公立大学的发展，《国家教育指导方针和基础法》明确规定公立大学享有特殊的法律地位，充分保护公立大学在发展规划、人员聘用制度、资金使用等方面的自主权。其次，巴西通过经费资助着力推动公立大学的发展，对于联邦公立大学的投入从2003年的196.27亿雷亚尔（巴西流通货币）增加到2016年的476.26亿雷亚尔，增长了142.66%，占国内生产总值的比例由2003年的0.52%增长到2016年的0.74%，同比增长42.31%。[15]尽管自2016年起巴西对高等教育的投入有所下滑，2021年为359亿雷亚尔，但对公立大学的投入仍占主要部分。[16]顶级高校更是获得了巨大的资源优势，如一直在巴西排名第一的圣保罗大学（University of São Paulo），2022年得到了71亿雷亚尔的州政府拨款，占州税收的5.02%。[17]它作为巴西旗舰型的研究型大学，是其他大学争相模仿和追随的标杆。圣保罗大学成立于1934年，位于巴西最发达的圣保罗州，作为巴西第一所以研究为导向的大学，成立之初即实施客座教授计划，聘请来自欧洲的教授和研究人员协助其建成巴西最先进的高等教育中心，并始终保持与欧洲学术界的紧密联系，成为巴西高等教育国际化进程的领头羊。2013—2018年间，包括圣保罗大学在内的15所公立大学承担了巴西60%的科学产出。[18]在圣保罗大学等研究型大学的共同努力下，巴西在研究出版方面也取得了突破性的成绩。2013—2018年，巴西被列为世界上第十四大科学出版物生产国，在发展中国家里仅次于中国和印度，这将其对全球科学领域的影响力提高了15%。[19]

2.与世界一流大学开展合作

推动研究型大学建设的一个重要举措就是加强与世界一流大学的合作，通过国际合作提升大学的国际竞争力。2011年，巴西启动了“科学无国界计划”（Science without Borders），重点资助科学、技术、工程和数学（Science，

Technology，Engineering，Mathematics,STEM）等领域学生的科研交流活动，对标资助的是国际排名中具有绝对优势的巴西高等教育机构。2011—2017年项目执行期内，巴西政府对“科学无国界计划”的投资超过45亿美元[20]，该项目推动了巴西的大学与54个国家的高等教育机构开展交流与合作，涵盖了上海交通大学排名最佳的200所大学中的182所，有92,880名学生和研究人员参与到该项目。巴西学生赴欧美高校学习的数量增加近两倍，也得益于该项目，许多国家开始与巴西建立高等教育合作，接受巴西学生。[21]“科学无国界计划”极大程度上推动了巴西研究型大学的国际化进程，提升了巴西研究型大学在全球教育版图中的影响力。

“科学无国界计划”结束之后，巴西于2018年11月启动了“机构国际化计划”。该计划持续4年，年度预算为8000万美元，最终遴选出36所高校（31所公立院校，5所私立院校），其中包括圣保罗大学、巴西利亚大学在内的研究型大学。该计划旨在促进巴西高等教育机构国际研究网络的建立，提高研究生国际学术发表的质量；
加强研究生国际培养合作，促进师生流动，尤其是博士、博士后和教师的国际流动与合作；
推动国际化背景下的巴西高等教育转型等。有意参与该计划的高等教育机构，根据自身国际化水平和发展需求，确定优先发展学科，主动建立国际合作伙伴关系，并向政府提交项目规划书，中标的高等教育机构可获得该计划的资助。该计划提出了巴西高等教育国际化可持续发展的新模式，充分重视各高等教育机构的自主性发展，鼓励各高等教育机构制定自身的国际化发展战略。[22]

3.提升研究生教育质量

创新型人才的培养是研究型大学的主要任务，而研究生教育作为高层次人才和拔尖创新人才的重要来源以及国家战略发展的重要保障，一直以来受到巴西政府的高度重视。从顶层设计来看，巴西早在1975年就颁布了第一个《国家研究生计划》，随后陆续出台了五个阶段性计划，旨在为研究生教育的发展提供指导方针和战略目标。《国家研究生计划（1975—1979年）》强调完善研究生教育体系，《国家研究生计划（1982—1985年）》提出建立研究生教育质量保障体系，《国家研究生计划（1986—1989年）》提到研究生培养力度必须高于目前或后续劳动力市场的需求，《国家研究生计划（2005—2010年）》则重视研究生培养体系和结构的调整。最新版本的《国家研究生计划（2011—2020年）》将“国际化与国际合作”列为一个独立的专题，并提出了加强研究生国际交流与合作的目标。2014年颁布的《国家教育计划》对研究生培养工作进行了规划，一是逐步增加研究生的招生人数，每年毕业的硕士研究生达到6万人，博士研究生达到2.5万人；
二是为了保障教育质量，将整个高等教育系统中有效行使职权的教师队伍中硕士和博士的比例提高到75%，其中博士至少占35%。[23]在质量保障方面，巴西于1998年建立了国家研究生系统，由教育部下属的高等教育人才促进协调局负责对研究生课程质量进行定期评估，每4年举行一次，全国所有研究生课程必须参与评估，评估结果由低到高被划分为1—7级，低于3级的课程将被叫停，6级以上的课程则被认定为达到国际卓越标准。在上述政策的推动下，巴西研究生教育发展迅速。首先，具有研究生招生资格的机构数量显著增长，1998—2017年开设研究生课程的高等教育机构由749所增至2138所。[24]其次，研究生项目在过去10年中增长了48.6%，从2011年的3128个项目增加到2020年的4650个。[25]最后，研究生和导师数量快速增长，1998—2019年研究生总数增长了四倍多，由92,350人增长到387,269人，导师数增长了近两倍，由58,237人增长到107,189人。[26]

（三）建立全球多边合作网络平台，全面提升教育影响力

2003年卢拉执政后曾表示，巴西应转变以往仅关注与欧美国家合作的发展思路，应寻求一种在富国与穷国之间保持平衡的外交政策。[27]受此影响，南南教育合作成为巴西国际交流与合作的优先领域。

1.打造拉美区域教育枢纽

巴西高度重视与拉美区域各国的教育合作，力图打造拉美区域高等教育枢纽。巴西将南方共同市场（Southern Common Market）①南方共同市场是南美地区最大的经济一体化组织，也是世界上第一个完全由发展中国家组成的共同市场。该组织的成员国为阿根廷、巴西、乌拉圭、巴拉圭；
智利、圭亚那、苏里南、秘鲁、厄瓜多尔和哥伦比亚等国为其联系国。作为打造区域教育枢纽的平台，把南方共同市场建成“像欧盟一样的区域一体化组织”看作维持巴西自主战略的必要条件[28]，助力巴西高等教育的自主发展。巴西利用其在南方共同市场中的领导和核心地位，在六个方面助推南方共同市场高等教育区域一体化议题。第一，建立南方共同市场成员国和联络国大学学位区域认证制度，主要针对农学、医学、工程、兽医、建筑、护理和牙科专业的国际质量认证和学位认证。第二，设立区域学术交流计划，推动区域认证制度下的七大学科领域的学生和研究人员的流动。第三，建立提升南方共同市场研究生课程质量的综合体系。该体系主要包括三个项目，即联合研究项目、加强研究生课程的伙伴关系项目以及人力资源培训项目。第四，建立南方共同市场高等教育机构教师交流合作计划，推动高等教育机构的教师和科研人员的合作与交流，提升教师教学能力和机构国际合作水平。第五，建立南方共同市场高等教育研究中心，为南方共同市场高等教育发展与一体化发展提供研究服务和政策支持，提出有助于制定南方共同市场高等教育公共政策和指导决策的倡议与行动。第六，建立南方共同市场综合流动系统，对南方共同市场的学术流动进行监测。

2.加强与非洲的高等教育合作

为进一步扩大在拉美区域外的教育国际影响力，鉴于历史传统与语言文化优势，巴西将非洲视为提升其国际教育地位的另一战略要地。巴西通过区域间和多边合作建立与非洲更加紧密的高等教育合作关系。“南美—非洲峰会”（Africa-South America Summit）、“南美—阿拉伯国家首脑会议”（Summit of South American-Arab Countries）、“印度—巴西—南非论坛”（India-Brazil-South Africa Dialogue Forum）和“金砖国家”等平台，为巴西在非洲开展国际教育合作铺设了“以点带面”的基本格局，并在一定程度上透过政治、经济维度辐射到科技、文化和教育合作领域。而“葡萄牙语国家共同体”（Community of Portuguese Language Countries）则是加强巴西与非洲国家之间联系的直接纽带，是推动巴西与非洲国家高等教育合作的最重要平台。该组织创立于1996年，成员包括巴西、葡萄牙及非洲的五个国家。自成立以来，其始终将科技创新和高等教育人才培养，作为推动葡萄牙语国家经济增长和社会发展的重要驱动力。该组织的主要合作机制为：一是共同颁布发展战略文件，为葡萄牙语国家共同体在高等教育和科技领域的合作提供指导方案；
二是定期举办高等教育和科技部部长会议，加强葡萄牙语国家间学生、教师和科研人员的交流与合作；
三是协同推动奖学金项目的实施，特别是向非洲葡萄牙语国家学生提供国际交流奖学金项目；
四是建立葡萄牙语国家科学知识数据库，成立葡萄牙语国家共同体科学知识开放访问门户，建立虚拟图书馆、虚拟教学资源中心、学术期刊网络，以巩固共同体国家的学术社区建设。2010年，巴西在与葡萄牙语国家共同体成员国的共同商议下，建立了葡萄牙语非洲—巴西国际一体化大学（University for International Integration of the Afro-Brazilian Lusophony），为巴西与葡萄牙语非洲国家的人才培养提供了实质性平台。该大学将50%的招生配额分给来自非巴西的葡萄牙语国家的学生，并有计划逐步在葡萄牙语国家共同体的所有非洲成员国都建立校区。[29]巴西还为非洲葡萄牙语国家提供高等教育服务培训课程，课程内容涉及教师培训、课程开发、教育管理、数字化教育等领域。例如，巴西圣保罗大学协助安哥拉建立起非洲首个护理学科硕士课程，巴西南里奥格兰德联邦大学协助佛得角大学开设了该校第一门农学课程。

巴西渴望在国际高等教育体系中崛起的愿望，从20世纪90年代起的教育改革中就已凸显，并取得了一定的成效。但是，周期性的政治动荡和经济危机损坏了巴西的信誉与实力[30]，导致其崛起进程一波三折，也使巴西通过高等教育发展助力“强国梦”之路，道阻且长。

（一）巴西高等教育发展缺少周密的计划和充足的资金

首先，巴西高等教育发展缺少周密的计划和连贯性。已有的经验表明：“由于配置先进的科研设施和从事前沿的科学研究需要大量的成本投入，因此要想快速建成世界一流大学，必须要有完善的政策和强有力的政府支持。”[31]这个论断对巴西高等教育发展助力“强国梦”亦是如此，强国宏图首先立足于国内，要依靠稳定的政治制度和权力结构。但是，巴西的高等教育发展始终缺少顶层规划，直到2014年巴西才制定了第一个国家十年教育计划，顶层设计的缺失导致巴西高等教育发展政策只是间歇性的。再加上巴西政权更迭频繁造成教育政策落实困难，从2000年至2022年，巴西已历经6届总统、16任教育部部长，党派博弈与政治利益的纠缠使其教育政策难以在不同政府间延续推行，高等教育政策的成效难以持续。

其次，高等教育质量和影响力的提升还需要经济“硬实力”的支撑，高等教育事业的发展需要大量的公共财政经费的支持，巴西经济在20世纪六七十年代出现“奇迹”般的腾飞之后，在20世纪末期陷入停滞，尽管后来有所复苏，但发展势头并不强劲，宏观经济形势很不稳定。尤其是从2015年以来政府用于高等教育的支出持续下滑，从2014年的464亿雷亚尔减至2021年的359亿雷亚尔[32]，为2011年以来的最低水平。特别是受新冠肺炎疫情影响，巴西政府的公共支出全面缩减，与10年前相比，国家科学技术发展委员会与巴西研究生培养奖学金的预算均下降了一半，所有联邦大学和研究机构的预算都被削减了30%。[33]以巴西特色国际化品牌项目“科学无国界计划”为例，政府多次表示实施该计划的成本极高，并产生了巨大的政府债务，因此该项目在执行6年后被迫叫停。

（二）巴西高等教育发展缺失公平的教育生态系统

经济学领域的“赶超模式”被应用于高等教育发展领域，在短时间内取得了一定成效。但在经济逻辑和政治逻辑主导的高等教育转型中，一种内生的教育逻辑常常被忽视，教育人文关怀被抛弃。推动社会流动作为高等教育的一种内生功能，并没有得到很好的发挥。巴西的教育发展深受殖民历史和军人执政的影响，具有高度集权的色彩，同时奉行新自由主义倡导的教育私有化，久而久之形成了基础教育阶段“公弱私强”、高等教育阶段“公强私弱”的独特教育运行逻辑[34]，这一特征导致巴西教育公平严重失衡，社会阶层固化。

在基础教育阶段，私立中小学教育质量远优于公立中小学，因此巴西中高收入人群将孩子送进收费昂贵的私立学校就读，在私立学校就读的学生由于接受了更高质量的教育服务，因此在高等教育入学方面具有更强的竞争优势。巴西的优质高等教育资源多为公立高等教育机构，得到政府的财政补贴，并实行学费免费政策。久而久之，中产阶级群体的子女几乎垄断了优质的私立基础教育资源以及免费且优质的高等教育资源。而巴西弱势群体子女由于在基础教育阶段并未获得优质的教育服务，因此很难考入优质的公立高等教育机构，只能选择自费的私立高等教育机构就读。然而由于私立高等教育机构缺乏政府的监管和资助，因此在财政、硬件设施和师资队伍等方面都处于劣势，无论是在质量上还是学术水平上均不尽如人意。此外，由于就读于巴西私立高等教育机构的学生多来源于中低收入家庭，他们无力承担昂贵的课程费用，而私立院校为了盈利和创收，则针对学生情况开设较多的费用低廉且与社会需求匹配度不高的专业，如工商管理、人文社科等，工程和科学、医学等热门但是费用高昂的学科则在私立高校中占比较小。[35]对于这种现象，巴西社会学家弗洛雷斯坦·费尔南德斯（Florestan Fernandes）毫不掩饰地批判，在一个由上级阶层控制的社会里，巴西公共设施服务的对象不是大众，而是特权阶层。[36]在这种教育运行逻辑之下，弱势群体越发难以获得优质的教育资源，竞争力越显不足，阶层固化现象愈发严重。而新冠肺炎疫情的暴发，进一步加剧了教育的不公平。由于停学导致学生学习兴趣和教学质量双下降，公立中小学辍学现象严重。巴西教育部国家教育研究所数据显示，公立学校的辍学率从2020年的2.3%上升至2021年的5.6%，其中最为贫困的北部地区最严重，辍学率为平均值的两倍。[37]公平教育生态系统的缺失已成为巴西“强国”建设的重要掣肘。

（三）巴西高等教育发展缺乏“软”支撑

世界高等教育中心经历了四次转移，这些世界高等教育中心的特征大致可分为两类。一类是以高水平人才和科技文化成果为标志的“硬指标”，它反映了高等教育体系的产出水平；
另一类是以制度创新和模式创新等为特征的“软指标”，它考察了高等教育内部的运行状况。[38]在很大程度上，“软指标”决定了“硬指标”，因为若没有价值理念、制度创新等这些“软指标”的存在，就不会有良好的内在运行状况，也就无法形成高水平的创新成果。当前，巴西在打造高等教育强国过程中，战略选择更偏向于对人才培养、成果产出等“硬指标”的强化，但其在高等教育的价值理念、制度创新等方面的“软指标”表现乏力。首先，巴西的高等教育长期受到依附发展的影响。殖民地时期，效仿法国高等教育模式。20世纪推行“南北外交”，谋求与中心国家建立相互依赖的关系，借鉴欧美国家的高等教育体系。20世纪末，巴西开始意识到高等教育自主发展的重要性，并通过多边高等教育合作寻求现实可行的高等教育变革之路，努力提升高等教育国际竞争力和影响力，试图打破西方发达国家对高等教育评价标准垄断的藩篱。[39]但由于巴西长期处于依附关系，缺少对自身教育的自省，因此，至今尚未提出被世界广为接受的教育理念和价值观。而教育理念和价值观不仅可以引领与规范一国的教育发展和改革，而且也会对世界产生积极的示范作用。[40]如英国的自由教育模式、德国的柏林大学模式、美国的威斯康星思想，都是这些国家成为高等教育强国的重要标记。其次，巴西社会动荡以及政治经济问题层出不穷，导致其高等教育制度的建立和政策的出台始终缺乏连贯性与一致性。以当下的世界一流大学建设运动为例，在各国纷纷制定和创建世界一流大学政策时，巴西虽然不是超然旁观的局外人，但也难以被称作热情活跃的参与者。[41]由此可见，巴西缺乏支持高等教育发展的坚定政治意愿和制度创新，而健全的制度是实现教育事业现代化发展的重要保障。从这个角度说，巴西在推动高等教育发展的进程中，不仅要重视“硬指标”的提高，而且要重视“软指标”的提升，而这对巴西而言仍然是一个极具挑战性的议题。

巴西外交部和国防部的前任部长塞尔索·阿莫林（Celso Amorim）曾多次强调，巴西在国际舞台上具有举足轻重的地位，在积极影响世界的格局与发展。[42]发展高等教育作为巴西对外提升国际影响力的战略之一，在其迈向“世界性强国”的道路上发挥了重要的作用，取得了长足的进展。从本质上来看，巴西发展高等教育助力“强国梦”的实现并不旨在与中俄甚至欧美等国平起平坐，更多的是为了争取自身利益和创造话语权空间，以图对全球秩序规则产生影响，并保护自身不为强权所逼迫。从现实发展考量，无论是高等教育领域，抑或是全球政治领域，巴西仍然是一个“规则接受者”，寻求的更多是被纳入，而不是推翻现有的世界高等教育体系结构。但是，作为一个有影响力的参与者，纳入并不意味着简单地接受现有国际秩序的规则，巴西正在积极利用自身在国际秩序中的地位，抓住高等教育发展机遇，开展区域性与世界性国际交流合作，努力成为高等教育体系的“规则重构者”。

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