疫情背景下的实用性村庄规划编制与管理
时间：2023-04-22 19:30:05 来源：千叶帆 本文已影响人
郝玉雷
（昆明地信科技咨询服务有限公司，云南 昆明 650000）
2022 年，中央一号文件全面部署了农村建设，要求把巩固扩大扶贫工作和乡村振兴有机结合起来，大力推进农村建设，加快城市化进程，强化农村基础设施，实施五年农村人居环境整治和改善工程，提高农村基本公共服务水平，全面推动农村消费、加快城乡一体化发展、加强农村投资保障、深化农村改革。纵观乡村工业经济的发展历程，为促进乡村工业的可持续、最优发展，必须贯彻“多规合一”的思想，必须根据现有村庄实际发展的情况，科学规划计划，有效整合与乡村有关的资源，使所有综合项目，包括土地的经营，都能顺利进行[1]。
1.1 实用性村庄规划与传统意义上村庄规划编制存在的区别
多规合一实用性村庄规划与传统的村庄规划相比有4 个方面的不同。
（1）在思想观念方面，从传统的建筑开发转向主动的底线思维控制，突出生态文明的主体。
（2）在编制基础上，从以地形图为工作底数到以地形图结合地理信息系统并举等方面的转换，保证规划的精确度。
（3）在用途管制方面，传统规划主要以刚性控制为主，新时期既要体现规划的刚性，也要体现规划的弹性，通过编制“能用”“管用”“好用”的实用性村庄规划，主动地为农村经济社会发展提供灵活的发展空间。
（4）在编制成果方面，要在蓝图计划基础上，通过对全域空间数据库进行有效的扩充，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，按法定程序进行动态优化和更新，使各种规划内容与之相适应[2]。
1.2 优化开展村庄多元化科学规划的实践整合
多规合一是将经济、社会、土地、环境保护、城乡规划等多种规划有机结合起来，将整个空间的综合性要素综合起来，从而得到一份蓝图或者一份规划[3]。
2.1 多规合一，规划引领
根据“多规合一”总体要求，在规划工作底图、技术标准、范围、指标、目标期限、数据建库建设等方面实现统一，指导村庄保护、建设和发展。
2.2 坚持节约集约、保护优先
以国土空间规划确定的新增建设用地规模为控制上限，优化乡村各类用地布局，节约集约用地，盘活存量、严控增量，合理安排各类设施，重点解决用途管制、生态保护修复与国土综合整治、村民建房等问题。严格保护乡村自然景观格局和村庄肌理，保护耕地和永久基本农田，保护村庄良好的生态空间格局。
2.3 突出村庄特色
要坚持“见山、见水、记住乡情”的要求，坚持“以多元为美”的全域规划思想，突出地方特色、文化特色和时代特色，并在一定程度上保持村落特色、农业景观、乡土文化，避免“千村一面”现象的发生。
多规合一实用性村庄规划是国土空间开发与保护，实施国土空间用途管制，开展各项建设活动的依据。统筹考虑土地利用、产业发展、公共基础设施建设、居住区布局、人居环境整治、生态保护、历史文化传承和保护地方特色等方面，提出“多规合一”村庄规划理念，是广大农村国土空间功能调控的重要手段，对改善农村生产生活、保护生态、促进乡村发展具有重大意义。
新冠疫情暴发于2020 年初，并持续至今。由于城乡之间的流动日趋频繁，对乡村经济社会发展与防疫工作造成极大影响。乡村发展面临的问题与挑战主要表现如下。
4.1 乡村治理能力较弱，应急管理系统不完善
疫情初暴发时，许多农村地区的反应迟缓、意识薄弱，只对回乡的人员进行了登记，并未采取必要的隔离措施。造成这种情况的主要原因是，目前农村基层防控机制和治理方式仍采取由上至下、上传下达、层层落实、责任包干的单轨治理方式，这种单一的防控手段、被动的治理方式，使得疫情防控的效率大大降低。
4.2 对乡村产业冲击较大
疫情中、高风险地区，村民被隔离家中，经济活动水平显著降低，导致农产品销售不畅，再加上交通不便、物流条件不佳，给乡村地区各项产业发展带来了更大的压力和挑战。
目前，乡村地区产业质量不高，叠加疫情影响因素，产业发展难度更大。农产品的同质化问题十分突出，有地方特色的高品质绿色产业占比较低，大部分仍以原料生产为主。农村地区的产业发展状况较差，既没有充分利用现有的土地资源，又没有将现有农业生产要素有效利用起来，整体上看，农村地区的产业用地大多为低效的、闲置的，不仅浪费了大量的土地，而且不利于集约化。统计上看，大部分乡村地区工业、基础设施较为薄弱，特别是部分地区的给水、排水、道路、通讯、电力、燃气、卫生等相关基础设施相对匮乏或相对落后，很难保证乡村产业特别是具有地方特色的新产业、新业态项目的有序发展。
5.1 根据标准进行分层编制计划
首先，在乡村空间布局的总体规划层次上，分别从集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁整合等方面来明确乡村总体规划的类别与发展方向。其次，根据示范村、整治村和一般村等不同的村落类别，分别制定了不同的重点和深度。最后，结合各个村落的具体条件，决定是否搬迁、扩建、新建等。
5.2 引导村民参与编制规划
乡村规划员要按前期调研座谈、中期征求意见交流、后期公示解释等工作程序，在收集资料、调研访谈、方案比选、公告公示等各个环节引导村民参与村庄规划编制，在规划评审和审批环节进行相关工作台账展示，作为评审依据和硬性要求，将规划核心内容纳入村规民约。
5.3 编制简单实用的规划
编制标准化调查工作底和数据表，围绕生态保护、耕地保护、产业与建设空间布局、农房建设、基础设施建设、公共服务设施建设、防灾减灾、历史文化保护八大板块开展实地调研和规划研究。要正确掌握五图三表一则”的关键要素，加强控制的核心控制，精简结果，调整预算成本，缓解地方政府的压力。
5.4 编制特色鲜明的规划
在遵循自然规律的前提下，对村落的“山脉”“水脉”“地脉”“田脉”等进行了细致的整理，并遵循“反向”的思想，将建筑的土地融入生态与生产的空间之中。针对不同的村落，制订具有鲜明特点的发展道路，例如，通城县内冲村注重瑶族的瑶族和文化旅游，横冲村注重建设用地集聚、现代农业、畜牧业发展等，在确定了发展方向后，深入挖掘，并将其与政策、市场相融合，不断完善。
党的十九大报告明确提出了乡村振兴战略，五部委联合印发了《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，其中明确将强化村庄规划作为国家发展战略的重要内容，坚持以持续的方式推进国家发展。2019 年5 月10日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发，提出了要构建“五级三类”空间规划体系，“多规合一”的农村区域规划，以乡（镇）为单位，为乡村区域实施国土空间开发保护、城乡建设规划许可、建设项目建设等方面提供了政策依据[4]。如今疫情横行，村庄规划也因此受到很多影响，致使村庄规划进程也要做出相应改变，本文以上述疫情背景下我国乡村村庄发展存在的相关问题为前提，提出5 条实用性村庄规划编制有效路径，具体如下。
6.1 完善制定村庄规划方案
从地域特征中提炼出相应的特征，从而丰富街道周围的景观。科学合理地安排公共服务设施。为公共活动场所和公共绿地进行全方位的补充。同时，还应当根据当地的历史文化和有关的历史人物，开展诸如村史馆之类的公共展示场所，促进农村文化的发展，促进当地旅游文化交流。加快农村基础设施建设，改善农村居民的基本生活条件，促进农村的可持续发展。
6.2 规范村庄规划编制程序
《关于统筹推进村庄规划工作的意见》中，对乡镇人民政府机构编制工作进行了深入的阐述，批准工作由上级人民政府承担，同时，要将村庄规划合理地纳入国土空间“一张图”。关于村庄规划的规划要按照“村主导，镇组织，县批准，市统筹，省备案”的具体规定，有效结合各省、市的实际，要求相关各部门做好自己的本职工作，确保村庄规划编制工作的顺利进行。技术准备、实地调研、编制方案、审批成果一并备案，是多规合一村庄规划工作的四大部分，要求各乡（镇）规划编制要严格按照当地人民政府提出的指导意见和相关指导要求，确保各阶段的具体工作内容全部落实。
6.3 贯彻土地利用规划引导
多规合一实用性村庄规划编制实施时，要充分考虑村庄的特性，平衡用地供求关系，根据村庄实际发展目标进行规划统筹，实现生态保护红线的全面落实，对耕地和永久基本农田进行合理规划，对现有的土地使用进行优化，并对现有的土地进行调整，使农村的零散建设用地得到有效盘活和利用，实现乡村生产生活及生态空间的优化，在土地利用、产业发展、乡村建设、生态修复、设施改善等方面，都要科学、合理地安排，同时也要把设施建设的具体要求讲清楚[5]。在实施绿色生态建设的过程中，村庄规划需要将村庄的生态协调作为核心，科学统筹全村土地利用方式，并将村庄生态布局所具备的维护价值充分展现出来。在保障耕地、基本农田建设的同时，积极推进农业发展的质量。
6.4 全面积极发展多元产业
乡村振兴的关键在于产业的振兴，只有不断推进工业的发展，才能真正实现农村的可持续发展。发展农村工业时，必须将经济效益、生态环境效益和社会效益有机地结合起来。通过对当地的工业现状进行全面的分析，使当地的农村与周边的村庄形成良性的错位发展，形成多元化的工业发展格局，将传统的农业向先进的现代化农业转化，同时立足现代农业基础，深化开展乡村旅游业。
在规划国土空间时，要使工业发展所需要的土地得到充分的保障，尽可能把有效的载体供给到工业发展的现实进程中。许多农村有较好的工业基础，因此，规划要根据发展的特定目标和需要，尽量落实各级政府的建议，在农村产业发展上要做到不贪大求洋，要因地制宜，有针对性地采取相关措施。以“现代农业+旅游”的发展模式为基础，全方位拓展工业发展的新格局。农村要把土地空间规划与工业发展的过程有机结合起来，才能真正实现工业发展的土地利用。在不增加建设用地总量的情况下，必须加强农村住宅用地的集约使用，以达到节约土地资源的目的，并使农村建设用地结构得到合理的调整，从而提高工业用地的比重。以耕地保护红线为基础，采用分散式布局，充分利用可流转的耕地，根据实际建设用地灵活配置，促进农村经济的可持续发展，将传统的农业向现代化农业转化。
6.5 有效调整产业生态结构
在多规合一实用性村庄规划编制过程中，提出农村产业结构的调整与发展要符合生态、环保、绿色一体化发展的要求。既要充分满足农村工业的创新需求，又要尽力为农村经济的科学化发展提供最大限度的支持。
产业发展过程中，要实现传统产业结构的积极转换，使农村工业和庭院经济有机结合，通过对庭院经济的正确引导，创造适宜的发展环境，把养殖业和种植业、手工业的良性发展理念结合起来，加强农业结构的调整，促进农村经济的可持续、最优的发展。在规划农村工业发展的过程中，要从城市到农村寻找一条科学的发展道路，通过合理的产业结构调整，既能改善居住环境，又能保证生态环境的健康，极大地提高农民的收入，从而达到快速、低投入的目的。在新时期，更易于适应快速变化的市场特征。
综上所述，本文在介绍了多规合一实用性村庄规划的相关内涵以及规划编制原则和意义之后，对目前疫情背景下我国乡村村庄发展存在的相关问题进行了概述，提出了完善制定村庄规划方案、规范村庄规划编制程序、贯彻土地利用规划引导、全面积极发展多元产业、有效调整产业生态结构等一系列实用性村庄规划编制的新型有效路径，从而得出，在实施乡村振兴战略的背景下，以“多规合一”实用性村庄规划的编制需求为基础，以问题为导向的具体方法，因地制宜地采取有针对性的措施，推进乡村规划体制深化改革，要有秩序地进行科学的指导，要使农村的发展重新焕发生机，更加强大，更加富裕，更加美好。
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