乡村振兴背景下乡村建设行动的内在逻辑与推进策略
时间：2023-02-28 20:40:06 来源：千叶帆 本文已影响人
李伟嘉
（山西大学政治与公共管理学院 山西 太原030006）
2020年我国完成了脱贫攻坚与全面建成小康社会的关键任务，在此基础上向全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。党的十九届五中全会提出优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，实施“乡村建设行动”[1]，乡村建设行动被置于社会主义现代化建设的重要位置，也被纳入乡村振兴战略的范畴重点实施。乡村建设行动的提出，充分说明“十四五”时期“三农”工作的重点，即统筹城乡协调发展，促进城乡公共服务均等化，用好乡村建设空间，形成城乡互促的大市场格局，加快构建新发展格局。乡村建设行动在乡村振兴中扮演重要角色，也是需要着力解决的重点和难点。
我国对乡村建设的探索具有深厚的历史渊源。从既有研究来看，学界有关乡村建设的研究可以追溯到民国之前。结合现有最新观点和社会政策背景，乡村建设可以归纳为以下几个阶段：第一，乡村建设伊始阶段（1912年以前）。此阶段尚未有学者提出“乡村建设”一词，只是通过乡村不同权利主体对农村养老、救助、自治、缓和基层矛盾和稳定乡村秩序所作出的探索。第二，乡村建设运动阶段（1912—1948年）。在此阶段，由于西方现代化对我国的冲击，农村逐步面临饥荒、凋敝的危机，社会结构动荡，农村出现整体性衰败。这一现实境况激发一些知识分子“拯救”乡村，出现了以晏阳初、梁漱溟等人为代表所开展的乡村建设运动，出现了“定县实验、邹平实验以及清华大学社会学系的清河实验”，主要解决乡村如何发展的现实问题。费孝通提出乡村建设方案：在实行农民合作的基础上进行工业化建设，以保存村庄主体性为原则进行乡土重建，通过一套文化价值标准确立社会变革方向，实现乡村与现代化发展的接续，复原社会结构，引导乡村变迁。第三，改革开放前的探索阶段（1949—1977年）。中华人民共和国成立后，开展了农村土地改革和农业集体化运动，农业发展纲要等一系列政策文件提出要进行大规模的社会主义农村建设。第四，社会主义新农村建设与改革阶段（1978—2011年）。家庭联产承包责任制开启新的经济制度改革，赋予农民土地使用权。由于优先发展重工业和偏向城市的发展战略导致“三农”问题愈发严重，此阶段开始废除农业税，提出社会主义新农村建设，目的是为了改变农村发展滞后的局面。实施发展干预项目，国家主导下的“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”任务成为促进乡村发展的重要因素。第五，精准扶贫与乡村振兴阶段（2012—2020年）。党的十八大以来，根据我国社会主要矛盾发生变化的实际，党中央提出实施乡村振兴战略，以“创新、协调、绿色、开放、共享”为发展理念，以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为要求，不断追求乡村发展的高质量高标准，推动脱贫攻坚和乡村振兴工作。第六，乡村建设行动阶段（2020年后）。我国首次提出“乡村建设行动”，要求围绕县域城镇、村庄规划、基础设施、乡村人才等方面开展乡村建设。
推动乡村建设和乡村发展是为摆脱社会转型问题作出的努力，也是新时代我国提高发展质量、重视“三农”问题的真实写照，目的是在2035年能够实现乡村振兴、推动农业农村现代化的远景目标[2]。当前，学术界有关乡村建设的研究主要在关于近百年来乡村建设的回溯与经验研究，介绍西方国家等域外经验，探索乡村建设与乡村振兴之间的内在关联等方面，对乡村建设行动这一新表述的内在机理、实施乡村建设行动应遵循的基本原则和基本理念、推进乡村建设行动的策略、实现乡村治理的最优化等方面的研究还比较缺乏，这正是本文想要阐述的几个问题。
一种特定的发展战略或发展模式都有其自身的特点，其发展目标、发展内容、发展路径值得深入考察[3]。“三农”问题是全面建设现代化强国必须解决的问题，基于现代化或现代性视角，可以从价值引领、制度或政策改革创新、农民主体性及美好生活需要三个维度，探寻乡村建设行动的内在机理与实践逻辑[4]。
（一）乡村建设行动的必要性
第一，乡村建设行动是巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的重要部署。2020年全面建成小康社会后我国贫困表现出从绝对贫困转向相对贫困、物质贫困转向支出贫困的特点，必须巩固好脱贫攻坚成果，守好不发生规模性返贫的底线，逐步向乡村振兴过渡。乡村建设行动以县域治理平台为载体，有利于城乡融合发展，统筹城乡两个主体，构建一个新的村庄治理格局。乡村建设行动规定了具体实施建议，包括重点强化县域政务、经济、社会、文化等综合服务能力，促进公共服务均等化，补齐农村基础设施短板，改善人居环境，推动乡村人才队伍建设，深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济。这些内容与乡村振兴产业兴旺、治理有效、乡风文明、生活富裕、生态宜居的目标任务高度契合。可见，乡村建设行动是乡村振兴战略在新发展阶段的必然之举，具有重要意义。
第二，乡村建设行动是弥补发展短板、加快农业农村现代化的重要抓手。随着贫困治理取得重大成就，农民的福利需求与生活质量不断提高，我国乡村建设的着力点从“两不愁、三保障”转变为解决“发展不平衡不充分”的问题，以逐步实现共同富裕。发展是一切工作的重心，新发展阶段必须把发展质量放在更加突出的位置，乡村建设行动就是以提高经济社会发展质量为宗旨，关注农民生活质量的提升。同时，乡村建设行动还聚焦于使农业基础更加稳固、农业生产结构和布局明显优化、农业质量和竞争力明显提升、促进现代乡村产业体系的形成，从而推动实现农业现代化进程。
第三，乡村建设行动是提升基层治理能力的重要策略选择。提升基层社会治理水平是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。农业市场化的发展拓宽了农村的发展空间，农村原有的基层治理体系发生转变[5]，乡村建设行动能够缓解重大突发事件的影响，也能促进农村地区稳定发展。乡村建设行动着力于完善农村基础设施建设，包括水、电、气、公路、通信、物流、提高农房质量等，一方面提高农民生活质量，另一方面通过大力实施基础设施建设，为农民提供了大量的就业机会，也带动返乡创业青年积极投身于乡村振兴，充分发挥农民主体性作用，提高农村内生发展动力。
（二）乡村建设行动的主要特点
第一，乡村建设行动与全面建设社会主义现代化国家以及构建新发展格局的背景相适应。2006年我国提出进行社会主义新农村建设，现在的乡村建设行动无论在理论认知、制度安排还是实践基础上都超越了社会主义新农村建设的内涵，是对我国百年乡村建设的延续与传承，更是超越与创新。当前，我国已经战胜了困扰中华民族几千年的绝对贫困问题，所有的农民都达到了“两不愁、三保障”的底线水平。在全面建成小康社会和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的背景下，提出乡村建设行动，是站在新的历史起点作出的制度安排。同时，我国提出构建新发展格局，统筹国内国外两个大局，而乡村建设行动就是充分利用农村大循环，激发和拓展广大农村地区经济增长潜能与发展空间。总之，乡村建设行动能够巩固农村地区发展成果，巩固扩大内需的战略基点，进而服务新发展格局，助力经济高质量发展。
第二，乡村建设行动的内容体现出整体推进的特点。乡村建设行动主要有八个方面的布局，具体包括村庄规划、村庄公共基础设施建设、农村人居环境整治、提供基本公共服务、促进乡村消费、加快县域内城乡融合发展、加强乡村资金的投入、推动农村改革。乡村建设行动的主要目标是使乡村整体面貌焕然一新，使乡村发展更具活力，提高乡村文明程度，保障乡村安全稳定，在社会心态认知方面提升农民的获得感和幸福感。可见，乡村建设行动的主要内容与主要目标均具有整体推进的特点。
第三，乡村建设行动体现出统筹兼顾的方法与稳健务实的工作基调。一方面，要促进脱贫攻坚成果巩固与乡村建设行动的统筹协调，5年过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定，守住防止规模性返贫底线。在规划方面坚持全国一盘棋，不是像过去一样城是城、乡是乡，城乡分割，而是要把城乡统筹起来，建立全国统一的市场体系，特别是以县域为载体推进城乡融合。农村的医疗救助、教育质量与城市有很大区别，需要下大功夫。面对农村公共服务这个短板和痛点，可以通过完善社会保障体系来解决。另一方面，乡村建设行动要坚持实事求是，根据农民实际情况作出政策选择，尊重农民的主体地位，尊重农民的意愿和选择，践行从群众中来到群众中去的工作路线。
（一）尊重农民主体性地位
农民是乡村建设、服务的主要对象，是建设主体，也是受益主体。中国共产党自成立以来，就明确要以人民为中心，将提高人民生活福祉作为奋斗目标，并贯穿于革命、建设和改革的进程中。党的十九大更是明确提出要以人民为中心，只有坚持人民的主体地位，乡村才能实现内源式发展、获得发展活力。坚持农民主体性地位，要建设一批规模适度的家庭农场。家庭农场是以家庭为单位、以家庭成员为主要劳动力的农业生产经营单位。家庭农场是培育高质量农民的载体，也是农业农村的典型表现形式，通过建设家庭农场可以克服农民自身发展的脆弱性因素，激发农民生产的积极性、稳定性、创造性。乡村建设行动要为家庭农场提供政策和制度环境，为现代农业发展注入新动能。同时，要完善农民合作机制，提高农民的自组织程度。由于村落表现出“熟人社会”的特征，推动乡村建设，就要以合作社方式构建村落社会共同体。合作社是农民农业生产最高级的组织形式，合作社要以家庭农场为基础，以农村社区为基本单位，通过共有资源形成相互信任的合作关系。村集体作为处理村级事务的有效落实者，要与合作社形成一体化格局，完善合作社功能，扩大合作社范围[6]。乡村建设行动要加快培育新型农业经营主体，推动农村人才振兴，提高农民科技文化素养，坚持尊重农民主体性地位的基本原则，实现农民的现实需求。
（二）以党政为主导，充分发挥社会力量的作用
乡村振兴战略是党和国家提出的重要战略部署，是全面建设社会主义现代化国家的重要历史任务，乡村建设行动必须在党的领导下构建新型乡村组织体系，只有加强党委统一领导，才能充分发挥制度优势。政府不仅是乡村建设行动的主体，还承担着乡村规划、资金投入等任务，要通过五级书记抓乡村振兴的工作机制，协调好部门之间的沟通，形成乡村建设的强大合力。发展型社会福利理论强调党组织和政府要在社会建设中发挥重要作用，同时也要加强社区、个人、社会组织等多元主体之间的合作，主张政府、社区和个人共同参与的多元化制度主义模式[7]，多主体共同成为社会福利供给方，分担福利责任，推动社会进步与发展。在乡村建设行动中除了发挥党政主导作用外，还要重视社会力量。“十四五”规划明确提出要发挥群团组织与社会组织的作用，规范市场主体，利用社会工作者、社会志愿者参与基层社会治理。社会组织、民营企业、志愿者在增加农村集体经济收入、提高农村内生发展活力方面表现出独特优势，同时社会组织在乡村文化建设、环境治理、互助养老、助残、教育服务方面能够弥补“政府失灵”，降低政府行政成本，提高资源配置效率。因此，动员社会力量积极参与乡村建设行动，在项目建设和财政扶持方面可以向社会力量发挥作用明显的农村倾斜，从而调动社会力量参与乡村建设的积极性。
（三）树立乡村整体性发展理念
实施乡村建设行动有利于实现乡村的全面振兴。所谓全面振兴，无论是从空间还是内容来看，乡村的所有要素都要实现现代化，实现产业、文化、组织、生态、人才的整体推进。但实践过程中很难有效实现理想效果，甚至在乡村建设中容易产生“建设性破坏”，根本原因在于我们缺乏对乡村价值与乡村发展规律的认知。实施乡村建设行动，必须要用长远的眼光看问题，树立整体性发展理念，制定中长期发展规划，谨防乡村建设行动出现不良倾向。乡村是一个有机整体，其功能不可替代，乡村的生产生活、教化、生态文化具有重要意义，我们要尊重乡村价值体系，如果人为割裂乡村这个整体，就会为了发展而损害农民利益。例如强迫农民“上楼”而削弱农民生计，为了搞环境整洁运动而影响农民生产，或者为了提高农产品产量而影响生态环境。必须认识到，农业、农村、农民是不可分割的，其功能和价值相互融合，如果排斥某一要素，必将造成农业现代化发展枯竭，乡村出现无序。同时，也要关注城乡差别，始终坚持因地制宜、循序渐进的基本原则，不能完全利用城市建设的方法来搞乡村建设，而是要把城市建设经验和乡村建设实际统筹起来，注重顶层设计，采取乡村特色发展模式，构建城乡一体化格局。因此，乡村建设行动要在新发展理念的指导下，坚持系统观念，应对发展过程中可能出现的风险。
（一）科学推进乡村建设规划
乡村规划是根据乡村经济发展、产业项目、文化教育、生态环境等因素，在全面把握乡村发展现状和未来发展状态的基础上作出的制度安排与总体部署。乡村规划是乡村建设的前提，也是乡村建设的依据。乡村规划主要包括对农村产业结构、资源作出评析，根据区位因素与社区关系、经济发展方向制定具有技术性的建设规划。乡村规划要以提高农民生活质量为根本目标，注重在生态保护、历史传承的视角下推进建设水平、速度、规模与效益的均衡发展，并关照社会现实[8]。乡村建设行动需要投入大量资金与政府力量，重视投资效率，因此科学推进乡村规划建设尤为重要。规划先行，就是要明确村庄布局分类，根据现有基础，统筹县域城镇和村庄，通过优化乡村布局吸引社会力量进村，也要注重保留乡村特色风貌和传统村落，不搞大拆大建，尊重农民意愿。要深度挖掘社会建设、农村社区建设与乡村建设行动的内在联系与现实关联，注重乡村资源开发，激发农村社区建设力量。
（二）推进公共服务一体化
乡村建设行动过程中，要加强农村公共基础设施建设，把农村公共服务放到第一位，重点推进县、乡、村公共服务一体化，构建广泛覆盖乡村的公共服务体系，不断向农户推进延伸，从根本上实现农村公共服务和水、电、气、管、网等基础设施的有效覆盖和科学管护。提升公共服务水平，必须建立城乡公共资源均衡配置机制，统筹县、乡、村服务供给，逐步实现制度并轨、标准统一、城乡统筹的养老、医疗、文化、就业等公共服务建设。乡村建设行动必须补齐农村公共服务缺失的短板，加快缩小城乡发展差距。县级建制是我国管理体制中功能较为完备的政权组织，在建设过程中必须明确政府的主导地位，同时推进以县域为中心的治理模式。以县域治理为载体，提升县级政府在乡村建设过程中的综合服务能力。要探索以县域为单位的乡村建设行动需要的策略和运行逻辑，从县域层面制定行动指南，促进县级组织制度资源与乡村振兴战略的有机衔接，通过县域治理推动乡村建设进程。推进公共服务一体化，不仅要重视覆盖范围，而且也要提高覆盖效率。公共基础设施和公共服务具有公共属性，存在规模集聚效应，因此乡村建设行动中公共品的投入要避免效率低下，也就是说公共服务往村户覆盖延伸的过程中，要实行动态管理，根据人口聚集的方向和空间布局，不断调整优化。
（三）全面加强乡村人才队伍建设
人才是乡村建设行动中最活跃、最关键的因素，人才队伍在乡村振兴中扮演重要角色，能够在营造良好环境、带动乡村发展创新中发挥重要作用，乡村建设行动要取得成效，必须确保人才队伍的有效和稳定。人才振兴为乡村振兴提供基础，但广大农村地区人才流失较为严重，部分乡村呈现衰败景象，人才瓶颈是乡村建设过程中的制约因素，因此要通过提升人力资本水平实现人才对乡村振兴的促进作用。乡村建设行动需要各类人才，要结合农村发展实际，让基层干部、新乡贤、致富能手、职业农民、科技人才贡献力量。实现农业农村现代化，要培育新型职业农民，新型职业农民具有更高的生产技术和经营能力，也需要培育管理人才，发挥管理人才在计划、组织、协调、指挥、控制方面的作用。构建现代农业体系离不开科技支撑，随着现代信息技术的广泛发展，大数据农业、智慧农业、物联网农业都需要大量科技人才，要加强科技人才的引进，构建农村地区科技人才生态链，从多元维度形成合力，实现人才强农[9]。
（四）构建新型农村集体经济
农村集体具有维护公共基础设施建设与提供公共服务的职能，对构建新型农村集体经济发挥着重要作用。2021年中央一号文件明确提出优先保障农业农村公共预算，优惠政策向农村倾斜，支持发行债券用于基础设施建设，设立乡村振兴专有基金，建立金融等内设机构，支持产业发展，撬动社会力量，提供金融支持，构建新型农村集体经济，实现农村集体资产增值。同时支持市场化的运作方式，市场化运作方式对于乡村建设具有很大潜力，通过引进企业与社会资本，改革公共资源与资产的产权制度和运行制度，赋权乡村建设。例如可以鼓励以市场化运作的方式实施农村垃圾分类，在集中处置的同时，从事再生资源利用；
鼓励市场力量和村集体通过股份合作方式，实现良好的乡村建设与乡村运营。要不断探索农村集体资产增值和运营管理新模式，将农村集体产权改革成果转化成可持续的农村集体收入。
