经济反腐中纪检监察合署办公制度纪法衔接协调研究
时间：2023-02-05 11:15:05 来源：千叶帆 本文已影响人
陈炳蕙 卢侄鑫
摘 要：近年来，政治腐败与经济腐败交织的腐败案件逐渐增多，政商勾结的利益集团为反腐事业带来新的挑战。我国监察委所实行的纪检监察合署办公体制，实现了党的纪律检查权与国家监察权的有机统一，有利于开展全面的反腐工作。合署办公体制并不意味着一个机关既执纪又执法的“纪法混同”，而是党的十八届四中全会所提到的“国法与党规的协调与衔接”，要正确处理纪法关系，保证监察制度的良性发展。
关键词：合署办公;纪法衔接;路径
中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.16.059
党的十八届中央纪律检查委员会在党的十九大工作报告中指出：“政治腐败和经济腐败相互交织形成利益集团，严重危害党和国家政治安全”。为回应这一新型利益集团腐败态势，保护我国的经济发展，当前以纪检和监察合署办公制度作为监察反腐体制改革的核心，遵循“一个机构、两块牌子”的工作机制，实现党的纪律检查权和国家监察权的有机统一，形成了强大的反腐合力。但合署办公机制也带来了一系列现实问题，其中“党纪”和“国法”如何衔接和协调就是其中之一，本文通过对纪检监察合署办公制度的剖析，探寻纪法衔接和协调的机制。
1 纪检监察合署办公体制概述
1.1 历史沿革
当前的纪检监察合署办公体制并不是毫无基础的“空中楼阁”，而是一直以来反腐斗争工作经验累积的必然结果，致力于反腐的纪委和监委虽起源于不同的历史阶段，但反腐的工作目标却是一致的，两者之间合署办公早在1952年2月就初见苗头，可见其制度由来已久。
党的中央纪律检查委员会产生于1927年4月召开的党的第五次代表大会，依照党章中纪律的规定主抓党内的纪律检查工作;对政府及其公职人员进行监督的人民监察委员会则于1949年10月成立。1952年2月9日，考虑到政府机关中的公职人员大部分为党员，中共中央下发《中共中央关于加强纪律检查工作的指示》提出：“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公”，对纪检监察合署办公的体制进行了初步的尝试。
合署办公体制之后经历了长期的艰苦探索，在1954年9月人民监察委员会被撤销，由国家监察部代替其行使监察职权。1987年党的十三大确立了党政分开的政治体制改革路线，中央纪律检查委员会和国家监察部被分开，由此产生了很多问题，难以强力的打击新型腐败犯罪。直至1992年党的十四大才恢复了纪检监察合署办公的工作体制。
1.2 查办案件工作流程
当前纪检监察合署办公体制下查办腐败案件的工作流程大致可以分为：受理、初步核实、立案、调查、移送审理五项，具体如下：
（1）纪检监察机关对于贪腐案件、党员违纪案件的举报进行逐一审查处理，并进行受理登记。
（2）对受理的违法违纪案件的线索材料进行初步的调查核实。
（3）根据管辖权限的划定交由相应的纪检监察机关，该机关认为需要追究纪律或者法律责任的交由相应的部门起草立案审查调查呈批报告送纪检监察机关主要负责人批准立案并向被审查调查人宣布。
（4）批准成立审查调查组并制定审查调查谈话方案、外查方案，调查组严格执行方案进行审查调查。
（5）对经过立案并需要追究其责任的案件向审理机关移送。
1.3 所依据的相关党纪与国法
根据不完全统计，合署办公体制运行中所涉及的党内法规与国家法律如下：《党章》《中国共产党廉洁自律准则》《党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等;《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》《公务员法》《监察法》《机关事务监督条例》等。
从以上列举可以看出，国家法律以宪法为统摄，包含刑事法律、行政法律和各类相关条例。党内法规则以党章为统摄，包含各项准则和纪律条例，两者之间属于不同的规范体系。
2 合署办公体制下党纪与国法衔接和协调的必要性
纪检监察合署办公并不意味着两个机构的简单融合，而是统一于反腐职能下的相互配合与相互协作。工作中所依据的党内法规和国家法律，虽在大框架上同属中国特色社会主义法治体系，但就其具体制度而言，两者在立法主体、内容、实施方式等方面都存在着不同，不能相互取代。因此它们之间的衔接和协调从宏观、中观、微观三个层面来看有其深刻的必要性。
2.1 宏观层面：中国特色社会主义法治体系建设的要求
2014年党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，正式从顶层设计的角度将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系之中。大方向上的把控勢必会反映在具体的制度运用之中，通过现实制度运行发现问题并通过反馈机制促进理论的完善，之后再运用到实践之中，形成“理论指导实践，实践影响理论”的完美闭环。在纪检监察合署办公的工作机制下纪法衔接和协调是响应建设中国特色社会法治体系这一宏观规划的必要，为我国经济良好发展保驾护航。
2.2 中观层面：打击新型经济腐败进路的应有之义
中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第二次会议公报中指出：要重点打击在政治问题和经济问题交织的利益集团。同时，随着我国的主要反腐斗争模式由运动反腐、权力反腐到制度反腐的转变。如何建立长效的反腐制度将成为当前应对新型经济腐败进路的主要议题。习近平总书记曾在党的十八届中央政治局第五次集体学习会议中指出，“如何靠制度更有效地防治腐败，仍然是我们面临的一个重大课题。”
2.3 微观层面：合署办公体制下反腐工作的需要
从纪检监察合署办公的工作实际来看，纪法关系含混不清则势必造成反腐工作的混乱，两者进行有效的衔接和协调是基于现实工作的需要，具体如下：94CF5066-F64A-4C12-86C1-5671D0C7BF21
（1）监督对象的部分重合。在反腐工作的具体办案过程中，纪委和监委各司其职，分别办案，被监督的人员身份可以分为三类：党员身份的公职人员、非党员身份的公职人员以及党员身份的非公职人员。其中查处经济腐败利益集团的案件涉及党员身份的公职人员，执纪的纪委和执法的监委势必会共同参与。此时，为了顺利查办案件就必须对相关党纪与国法进行有效的衔接和协调。
（2）议事决策机制的原则性合并。纪检监察合署办公在机构设置、职能分工和人员安排等方面进行了深度融合，为避免对于重大事项的重复讨论，提高工作效率，纪委和监委在决策机制上一般采取合并召开会议并通过民主集中制的方式达成内部决策的一致，而对于此项会议来说，此决策方式并不意味着其可以超过“以事实为依据，以法律为准绳”原则的束缚，每个决策仍然需要依据相应的党纪和国法。因此，纪法之间良好的衔接和协调是做出合理决策的关键因素。
（3）办案流程的互联互通。纪检监察合署办公导致其监督对象数量明显增加，案件也更加的多元，对于违纪又违法的案件，实践中一般分别进行立案，纪委的审查和监委的调查同步进行。但两个机关在处置方式、操作步骤和审批程序等办案流程上存在一定的差别，为避免办案中可能出现的冲突，则需要两机关在办案流程中互联互通，这极大的考验着党纪和国法的衔接程度。
3 纪检监察合署办公所带来的纪法衔接和协调的难题
马克思主义理论认为，实践是认识的来源，是检验真理的唯一标准，同时认识的程度也影响着实践的好坏。我国相关监察制度伴随着合署办公体制实践而进行不断地演进，直至2018年《监察法》的通过逐渐趋于稳定。但这并不意味着反腐制度实践探索的结束，相关党纪和国法仍有很多需要完善之处，纪法如何衔接和协调在制度和实践两个方面面临着相当多的难题。
3.1 《监察法》配套相关程序性规范的缺失
《监察法》作为监察委行使监察权的制度规定，条文规定较为粗略，程序正义难以得到制度保障，部分条文规定的法法衔接并不能有效地填补办案程序的空白。例如，党员的违纪案件调查中涉及宪法所规定公民权利的限制，没有制定相关的程序性法律予以保障。《监察法》对于监察办案来说独木难支，办案人员只能寻求其他党纪法规的填补，很容易产生制度滥用，通过行为找法，编织罪行。
3.2 缺乏相关“纪法衔接”的法律制度
纪法关系问题的理论研究终将表现为成文法律才能解决实际难题，当前纪检监察合署办公的体制之下对于纪法如何衔接的问题只在《监督执纪工作规则》中的部分条文有所规定，但该制度属于党内法规的范畴，监察委作为国家机关，其权力来源于人民，纪法衔接需要在法律层面上得到确认。然而，目前我国尚未就监察委办案过程中纪法如何衔接问题制定相关的法律，也未在其他监察法律中对其作出原则性规定。
3.3 监察干部缺乏对于纪法关系的正确认识
国家监察委成立时间较短，大部分监察干部是由其他机关转隶而来，其来源大致分为两类：检察机关和纪委。由于其加入监察委的时间较短，对于合署办公的办案机制尚不熟悉，由于法律的滞后性不能提供制度参考，部分从纪委转隶过来的监察干部可能对于合署办公的工作机制存在误解，在办案过程中既执纪又执法，缺乏纪法区分的理念，对于违法违纪案件中的轻微刑事案件，其制裁措施通常由党纪处分代替，出现“以纪代刑”的情况。
4 纪检监察合署办公体制下纪法衔接与协调路径之探寻
纪检监察合署办公的监察体制改革中纪法关系良好衔接和协调是我国反腐事业开展并形成长效机制的关键，对其完善路径的探寻离不开大方向的指引，明确的基本原则为路径提供基础与开拓动力，具体的制度完善为监察改革道路披荆斩棘。
4.1 明确基本原则
4.1.1 坚持党的全面领导
中国共产党的领导是我国依法治国建设的根本保证也是中国特色社会主义的本质特征，纪法衔接和协调的上位概念“党内法规和国家法律衔接”是党最先提出的，监察机制最早出现在党内，是党保证自身廉洁性的重要制度保障。当前的监察体制改革中对于纪法关系问题，必须坚持党委的全面领导。
4.1.2 遵循“纪在法前”与“纪严于法”纪法关系
中国共产党的“先锋队”属性要求规范党员行为的党内法规较国家法律要更为严格，习近平总书记多次强调，“党章等党规对于党员的要求要比法律要求更高。”反映在监察委的具体工作过程中，就是要把纪律挺在法律之前，提倡“抓早抓小，发现问题及时处理”。这是完善纪法关系，实现其良好衔接和协调所需要遵循的重要前提性原则。
4.2 构建完备的监察制度规范体系
构建监察制度体系并不能延续以往国家中心主义的法律观，极力强调国家法律是唯一的依靠。而应当注意到，我国的特色社会主义法治体系是包含有：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系在内的完整系统。从腐败治理的角度来看，党内纪律和国家法律具有同等重要的作用。
就党内纪律规范而言，需要对党纪中与国家法律冲突的部分定时清理，同时在制定党纪时建立立法机关与党内法规制定机关的联合立法机制，对制定党纪中出现的紀法关系难题进行讨论，从而在立法阶段解决纪法关系难题。
而对于国家法律，我国与《监察法》配套的立法只有2020年6月出台的《政务处分法》，而其他的程序性规定却存在空白。作为行使调查权的机关，应当比照行使侦查权的公安机关有自己的相关调查程序规定，同时对于《监察法》中需要其他机关配合的问题也要制定细化的衔接法律，包括报批流程和批准主体。
4.3 提升监察干部的纪法关系认识
“一套班子”的人员组织结构，对于每一个监察干部而言，其执纪与执法素养决定着监察权是否能够得到良好的运行，对外部而言，纪法关系的协调解决也更能展现监察法治的权威，表现监察干部的“法治”素养。其具体措施：第一，通过开办讲座、举行会议讨论等方式加深监察干部对于纪法关系的认识，尤其对于纪委转隶过来的纪委干部，应当培养严谨的法律程序意识，了解证据提取规范与非法证据排除规则等证据制度。第二，制定工作办案手册，为监察干部在实际工作过程中常见的纪法关系问题提供解决途径。第三，树立纪法区分意识，在两委协同办案的工作流程中，对于既违纪又违法的被调查人的办案工作应当对参与调查的监察干部树立“纪法分开”的调查意识，对不同的证据注重分别保存，并依据不同的条文规定移交审判机关，杜绝“纪法混同”思想。
5 结语
国家监察委得到《宪法》的确认意味着我国制度反腐进程得到进一步的推进，但同样也带来了“纪法如何衔接”的难题，在“党内法规与国家法律需要协调与衔接”的大背景下，相关纪法衔接与协调制度的缺失与监察应对新型经济腐败实践中出现的“纪法混同”是当前监察制度改革的重要内容。笔者认为，构建纪法衔接与协调路径首先应当明确党的领导与“纪严于法”“纪在法前”的基本原则，其次应当构建完备的监察制度规范体系作支撑，最后提升监察干部的纪法关系思维用以保证执行，确保我国监察制度的蓬勃发展。
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