建国初期中国共产党探索党政关系的历史实践与现实启示

万军杰 付晓敏

新中国成立后，国内环境由战争转入和平，党的地位也发生显著变化，以前在革命战争环境下形成的党政关系模式和执政方式已不能适应现实需要。中国共产党应时而变，对如何恰当地处理党政关系进行了初步探索。实际上，抗日战争时期中国共产党在抗日民主根据地局部执政的条件下，对党的领导方式进行过具体的探索和实践，发展出一套适合当时情况的组织领导系统，为建国初期党政关系的处理积累了一定的经验。中华人民共和国建立之后，怎样在和平建设的全国执政环境下建立起一个有效管理庞杂国家事务的党政体系，成为中国共产党面临的一项重要且紧迫的课题。

党政关系自政党诞生以来就成为绕不开的话题，和政党、政权问题相伴而生。在马克思主义的政党理论中，无产阶级政党是用来夺取国家政权的工具，它们的“最近目的”是“使无产阶级形成为阶级，推翻资产阶级的统治，由无产阶级夺取政权”①。巴黎公社建立后，马克思曾对无产阶级的政权形式进行过设想。由于时代的局限和缺乏成熟的实践经验，马克思和恩格斯并没有提出党政关系相关的理论。随着越来越多无产阶级政党取得国家政权，党政关系问题也日益突出。基于马克思和恩格斯有关政党及无产阶级专政理论的丰厚成果，列宁结合俄国实际从理论和实践上丰富了党政关系内容。在巩固政权和国内战争时期，由于严峻的政治形势和军事斗争，俄国实行党政一体化的方针，“党的‘上层’和苏维埃的‘上层’融为一体”②，党直接管理国家事务，并在集中制的原则下，将权力高度集中于党中央，这是社会主义国家政党行政化的开始。国内战争结束后，列宁注意到战时共产主义政策与党高度集权的领导制度给农民和国家发展带来的消极影响，强调要培养苏维埃政府及工作人员的独立自主精神，“必须十分明确地划分党（及其中央） 的苏维埃政权的职责……党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导，不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预”③。如此认知之下，列宁及时调整了经济政策和党对国家的领导方式。

中国共产党对党政关系问题的关注起源于井冈山的政权初创年代，进一步实践于抗日战争时期的陕甘宁边区，并在建国后有了更加深入的探索。有关这些探索与实践，目前学界已经积累了比较丰硕的理论成果。从时间范围来看，既有研究以新中国成立为界划分为两个阶段，即局部执政时期和全国执政时期，且多侧重于对建国后党政关系的探讨，并区分为过渡时期、全面建设社会主义时期、“文革”时期和新时期等几个阶段④。在研究角度的选择上，有学者将党政关系与党的执政能力建设、党的政治建设、政治体制改革、国家治理逻辑等放在同一语境下考察，以党政关系的视域探研与其息息相关的党建、政权建设等问题⑤。具体对象而言，有学者从社会制度出发，将苏联、东欧、中国等社会主义国家作为研究对象，或者依国家的发展程度，选取发达国家如美、英、法等国及典型的发展中国家中、印等国的党政关系为样本，以横向视域对党政关系于不同国家的普遍性和特殊性进行比较⑥。还有学者根据历史惯性、国内国际形势、政治传统、封建思想等层面探寻党政关系问题产生的原因，围绕党的领导、依法治党、社会主义市场经济体制改革等方面细述新型党政关系的构建思路⑦。

一些概念的界定存在不同的定义。“建国初期”的时间界限，有认为是建国起的前三年，即从1949—1952年，党和国家的主要任务是肃清反革命势力和恢复发展国民经济；
另有看法是建国起的前七年，即从1949—1956年，党和国家完成了社会主义改造，建成了社会主义制度。1953年新中国实行“一五计划”，开始进行大规模有计划的经济建设，党中央开始强化对政府等机关的集中统一领导，党政关系与之前相比出现明显变化。本文“建国初期”的时间范围为前三年。至于“党”和“政”的含义，不同语境下也有不同的理解。本文中的“党”是与国家政权机关层次相对等的党组织，即中国共产党及其组织；
“政”指国家的政权机关，既指政府，也包括如人大、人民法院、检察院等权力机关。广义上的党政关系包涵执政党与立法、行政和司法机构之间的相互关系，狭义上的党政关系则具体指拥有执政权力的执政党与拥有行政权力的政府之间的相互关系⑧。执政党和国家政权之间既有联系又有区别。二者联系而言，政党与政权是分不开的，任何政党要实现自己的政治纲领和政治目标就必须掌握政权，因此政党的目标即是夺取政权实现本阶级的利益。二者之区别，一是在本质上，执政党是阶级组织，代表着特定阶级利益，而国家政权是公共权力组织，代表着公众利益；
二是在职能上，“国家就是从人类社会中分化出来的管理机构”⑨，具有内外两方面的职能，国家机构是实现这些职能的前提和基础，而政党的职能是“制定路线、方针和政策，给人民指出奋斗方向和奋斗目标，领导、组织和动员人民为实现党的路线和目标而斗争”⑩。党和政府的关系不可以简单地理解为隶属或上下级的关系，它们之间是一种领导与被领导、决策与执行良性互动的关系，但“这种领导作用只能是一种引领、引带、导向和统领的作用，而不是一种直接干预型的指挥作用”。良性互动是指党的意志要通过人大等立法程序上升为国家的意志，政府对党的决策的执行也并非僵硬死板的，而是具有主观能动性地结合实际加以执行，并且党与政府之间存在着相互监督的关系，党和政府的决策和执行要“既相互制约又相互协调”，二者“按照法定权限和程序行使权力”。

要而言之，学界现有研究大多在一个较大的时间范围内，从党政关系的广义层面探研党与立法、行政、司法等权力机关的关系和变迁，内容上则多从较为宏观的线索和框架出发，缺少微观的切入点，不够具体而微。本文侧重狭义方面的党政关系，主要关注中共中央和中央政府的关系，着重分析建国前三年中国共产党对人民政府的领导方式的探索及其重要的现实意义。

建国初期，由于所面临情况的复杂艰巨性，中国共产党坚持党的一元化领导的前提下，对如何处理党政关系进行了积极探索和有效实践。通过在政府机关中建立党的领导系统、设立党组和党委以及重大事项的请示报告等方式实现党对政府的领导。党的领导是一种政治领导，对政府实行方针政策上的间接领导，而非直接干涉和包办。出台文件从而划分党政职能，规定政府职权范围的事项由政府实施，不再由党中央代行。党的重要领导人也多次对党政关系问题提出明确主张。

（一） 坚持党的一元化领导是处理党政关系的前提

党的一元化领导体制是在革命战争年代形成的，即“在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会”，党的委员会对党、政、军、民等一切工作实行统一领导。在全国执政初期，中国共产党面临着国内外错综复杂的形势。一是国民党残余的反革命势力仍觊觎着国内政权，以美国为首的帝国主义国家妄图孤立、封锁、威胁新中国，国内外严峻的政治军事斗争形势需要一个集中有力的指挥中心。二是新中国百废待兴，“经济恢复和民主改革的繁重任务也需要强有力的组织领导”。政府各级政权的组织和发展尚不健全，而党在新民主主义革命的淬炼下形成了较为成熟的组织和领导系统。中国共产党是唯一带领人民结束受尽屈辱压迫的半殖民地半封建的社会形态，建立起独立自主的新中国的政党，故而建国初期党的政治威望非常高。为巩固新生的民主政权，“党在抗日战争时期形成的一元化领导方式继续延续下来”。这一时期虽然延续了一元化领导体制，不但党政相对分离，党政职能边际较明确，党基本上做到了对于工作“在思想上、政治上、方针政策上起领导作用”，却没有包办一切、干涉一切。

（二） 坚持党对政府工作的领导是处理党政关系的原则

中华人民共和国成立后，中国共产党对国家政权的工作不是直接指挥，而是在政府机关内设置党的组织，增加党组织的人员配置，通过在政府机关中建立党委和党组的方式，来加强党对政府工作的领导。1949年11月，《中共中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》颁布，这是新中国成立不久后，党中央首次就机关内党的建设发布的文件，可见党对组织建设和党政关系的重视。文件规定，各级政府机关党委的职能，在于按照中央人民政府的政策和决议保证行政任务的完成。明确在没有特殊情况下，所有中央人民政府机关的党员，除了政府工作外，还必须一律参加支部组织。将党的组织活动也纳入到工作的一部分，从组织和纪律上对政府机关的党员进行约束。同一时间，中央政治局通过了《中共中央关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，强调党组的作用既要将政府工作中产生的请示报告传达给党中央，也要依据党中央的指令，对政府机关内的工作进行指导，从而保证中央政策和决定的传达和实现。政府机关中的支部生活和党组活动助益中国共产党对政府工作的领导，促进了机关内党的建设的发展完善。此外，党还运用党管干部的原则、对政权机关工作进行监督等方式方法加强对国家政权的领导。与这一时期的党政关系相适应，政府及其各级组织是治国的主体，国家事务不由党直接管理，而是在党的方针政策的指导下，在国家政权机关党组及党员负责同志的努力工作下，通过政府的施政行为来实现。总体而言，建国初期党政关系具有较明显的“寓党于政”的特征。

（三） 注意区分党政职能是处理党政关系的关键

建国初期，中国共产党虽然摆脱了以往战争环境的残酷性和斗争性，但是又面临复杂尖锐的巩固政权和恢复发展的新形势。在沿袭一元化领导体制的前提下，党也开始对党政职能分开进行探索，以便充分调动社会各界人才参与行政机关和国家建设的积极性，实现新政权的巩固。1949年11月，中宣部依据党中央的要求发布指示，强调政府拥有职权范围内事项的讨论决定和颁布实施的权力，“不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知”。多位党和国家的领导人对如何处理党政关系也提出了自己的观点。1950年4月，周恩来在全国统战工作会议上强调，党政之间是既有联系也有区别的，“党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻”。1951年9月，董必武《论加强人民代表会议的工作》指出，“党领导着国家政权，但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看作一个东西”。新中国成立初期的重大方针政策和重要决策，如土地革命、抗美援朝、“三反”“五反”运动等，都是由党中央提出，经政协委员会协商讨论后授予政府组织实施。可知当时的党中央对区分党和政府的职能这一问题已较为重视，并致力于在实践中进行具体的探索。

建国初期中国共产党处理党政关系的实践，为党的领导体制和党政关系的改革提供了一些宝贵的经验和启示。要分清党政职能，处理好党政关系，党政不分会给党的建设和国家的民主政治带来诸多不利影响。党政关系模式要因时而变，符合实际，与时代环境的变化和党的执政目标相适应。破除妨碍党政关系和谐发展的制度瓶颈，完善具有科学性、适应性和系统性的制度体系。加强党和政府的思想组织和作风建设，从党政两方面着手构建党政同一、协同发展的新型党政关系。

（一） 新型党政关系的构建要划分好执政党与政权机关的权力边界

中国共产党和政权机关虽都是人民利益的代表者和维护者，但它们具有不同的性质、地位、职能，是两种完全不同的政治存在形式。党组织不是国家政权机关，不具有直接行使国家权力的职能，不能代替国家政权机关直接从事国家管理工作。简单地以党代政、党政不分，不仅会给国家的现代化带来阻碍，也不利于执政党自身的建设。而划分好执政党与政权机关的权力边界，有利于避免党政不分带来的种种问题。行政机关在行政范围内行使职能，可以充分调动社会各阶级在国家政权建设中的积极性，使权力资源得到更加科学合理的配置。党“集中精力管党，管路线、方针、政策。

这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，还有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”。能够使民主集中制得到有效贯彻，从而健全党和国家的工作机制和组织原则，推动国家的民主政治建设。

注意区分党的领导作用和包办的区别，分清党政的职能，不能因为党的领导作用就抹杀替代政府机关的职能，也不能因为它们之间的密切联系就忽略掉了彼此必要的职能区分。党的职能是管大政方针、政策和计划的制定，各级政府的职能是管具体业务和政策执行。遵循科学执政的要求，把握执政规律，党对国家的领导要依据相关的法律法规和民主程序，使党的主张经过人大等立法机关的法定程序上升为国家意志，这是党实现对国家和社会的全面领导的重要民主程序。改革开放和社会主义建设新时期，邓小平十分重视党的权力过于集中的问题，提出改革党和国家的领导体制，对党政关系做了更深一步的探索。“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”全面深化改革的新时代，正确处理党政关系尤为重要，要始终坚持“总揽全局、协调各方”的原则，提高党的领导本领。

（二） 新型党政关系的构建要与时代环境的变化和党的执政目标相适应

不同的历史时期，中国共产党的领导方式所产生的实际效果和作用是不一样的。抗日战争时期和建国初期，党采取既坚持党的一元化领导又不包办政府工作的方针，这种领导方式于当时的特殊环境是非常合乎实际的。革命战争年代，党面对敌强我弱的帝国主义侵略，需要党内的政治精英睿智果断的决策，党的一元化领导体制“适应了当时的特殊历史环境，极大地统一了各抗日根据地和各种组织的步调，保证了党的路线、方针和政策的贯彻执行，对克服困难、巩固根据地和加强党的建设起了重大作用”，不但保证了党在严峻的形势下能够以最高效率集中一切资源解决帝国主义和中华民族这个主要矛盾，而且又不包办政府工作，使政府能够依据各根据地复杂的斗争状况灵活地制定政策，把各根据地的党政军民统一起来，从而赢得了抗日战争的胜利，并进一步实现了解放全中国的目标。建国初期，民主革命的遗留问题以及百废待兴的国民经济需要适当的集权，党的一元化领导体制保障党的集中统一领导和新生的民主政权的稳定，同时又促成政府在职权范围内的职能发挥，调动各阶层优秀人士参与国家政权建设的积极性，“对于统一指挥、集中力量、协调一致地完成经济恢复和民主改革的任务，起了十分重要的作用”。

从实际效果来看，抗日战争时期以及建国初期这种党政体系的确给国家的社会改造和社会变革带来了极大的助推作用。然而，随着实践的发展和认识的深化，党的一元化领导方式越来越不适合和平建设年代经济和社会的发展要求，越来越不适合民主政治的建设要求。“社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。”改革开放时期，邓小平开始着手对阻碍经济和社会发展的旧的党政关系进行改革，使之适应市场经济的发展要求和民主政治的建设要求。新时代的伟大征程中，需要在前辈领导人实践的基础上，继续对党政关系进行符合时代发展要求和反映时代跳动脉搏的探索，更好地服务于建设社会主义现代化强国的伟大目标。

（三） 新型党政关系的构建要坚持和完善党的领导制度体系

建立规范科学的领导制度与执政体制是正确处理党政关系的重要保证。影响党政关系良性发展的因素主要是体制障碍。“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”要处理好党政关系，实现国家的政治文明，就必须从制度上下功夫，依靠制度的保障。习近平在庆祝建党100 周年大会的讲话中指出，必须坚持和不断完善党的领导，充分发挥党总揽全局，协调各方的领导核心作用。而坚持和完善党的领导，与党的领导制度的完善是分不开的。建国初期党对党政分工领导模式探索中断的原因，除了客观执政环境的影响外，和党的科学领导制度不健全也有较大关系。

改革开放和社会主义建设新时期，以邓小平为主要代表的党的领导集体开始从制度上探索党的领导的新经验，先后制定修改了《关于党内政治生活的若干准则》等一系列重要规定和重大制度，在坚持和完善党的领导制度体系方面取得极大的进展和突破。中国特色社会主义新时代，党中央把坚持和完善党的领导制度与党的建设的伟大工程相结合，将党的制度建设提升到更高的水平。党的十八大以来，党中央出台了一系列具有规范性和制度性的工作条例和规定，“努力构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，在党的制度建设的理论上取得了重大成果，为党的制度建设指明了方向和目标。党的十九大对《党章》做出修改，新增添了党的领导有关内容，为党和国家各项工作从全党思想的基本准则和行为的重要遵循方面提供了根本的政治保证。党的十九届四中全会特别强调，“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。继往开来，开拓创新，走好新时代的长征路，需要继续坚定不移地坚持和完善党的领导制度体系，“着力从制度安排上发挥党的领导这个最大的体制优势，统筹考虑党和国家各类机构设置，协调好并发挥出各类机构职能作用，完善科学领导和决策、有效管理和执行的体制机制，确保党长期执政和国家长治久安”。

（四） 新型党政关系的构建要从执政党与政权机关双方着手

以党代政、党政不分的非常态化党政关系不适应新时代、新目标、新征程的发展要求，也会给党的建设带来诸多弊端。为了实现社会主义现代化强国的建设目标，把新时代党的建设的伟大工程推向前进，提高和改善党的执政能力和执政水平，必须探索新型的党政关系。这种新型的党政关系的基本特点是，既要发挥党对行政机关的有效影响，又要尊重和保障行政机关职能的行使；
既要树立党的权威，又要不挤占其他政治组织的空间；
既要实现党对行政机关在路线方针政策上的领导，又要不代替法律法规的贯彻执行；
既要做到科学民主、依法执政，又要有“决策科学、执行坚决、监督有力的权利运行机制”；
既要保证行政机关的相对独立性，又要使之自觉接受党的领导。新型党政关系的实现需要从党政双方上下功夫。

“在我国政治生活中，党是领导一切的。”新型党政关系的实现对党的领导能力和领导方式提出了更高的要求。首先，党要提升对国家政权机关的影响力和感召力。一方面体现在党的间接领导上，即提高党的路线、方针和政策对国家政权机关的影响力，做到科学执政。这就要求党在决策过程中，“提高战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维、法治思维、底线思维能力”，使党的路线、方针和政策能够适应时代发展的客观要求，以科学、客观的纲领引领国家政权机关的工作，增强党对国家政权机关的影响力。另一方面体现于执政党自身对国家政权机关的榜样性和示范性。领导干部“对全党全社会都具有风向标作用”，党的组织及党员干部要有强烈的法制意识、廉洁意识和民主意识，对自己严格要求。“打铁还需自身硬”，广大党员干部要“保持和发扬党的优良传统作风，使廉洁自律规范内化于心、外化于行”，党唯有把自身建设搞好，才能营造风清气正的党内政治生态，进而以良好的党风引领政风，实现党政一心。其次，从政府角度看，政府要摆正自身定位，加快由管理型政府向服务型政府转变。“深化行政体制改革、转变政府职能，不仅要取消和下放政府权力，还要改善和加强政府管理，提高政府效能，增强依法全面履职能力”。政府的机构是政府职能实现的载体，政府的机构改革需与政府的职能定位相适应，建立与之配套的机构体系，在实践中深入改革。还要完善行政监督体制，政府内部的行政监督“对于贯彻执行党的路线、方针和政策，确保政府机关的廉洁高效都起了积极作用”。

党政一体，同心共济，才能使党和国家的事业蒸蒸日上。建国初期，中国共产党对党政关系的处理以及党政分工领导模式的实践成效虽然不太显著，而且随着1953年大规模经济建设的展开又重新加强了以党代政、党政合一的领导方式，但是仍不失为探索党的领导制度和执政方式的一个良好开端，从而为十一届三中全会以后党政关系的处理积累了宝贵的经验。改革开放和社会主义建设新时期，中国共产党领导人承前启后，继往开来，不断结合社会发展变化的实际，丰富和发展着对这一课题的认知。中国特色社会主义新时代，党的领导提升到党的建设新的伟大工程的高度上，更须处理好党政关系，在发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用的基础上，注意党政职能边界，健全完善党的领导的制度体系，适应时代环境和党的执政目标的变化，加强党的自身建设，提高党的执政能力和领导水平，以党风引政风，以政风促党风，党政同心，共同把党和国家的伟大事业持续推向前进。

注释：

①《马克思恩格斯选集》第1 卷，人民出版社2012年版，第413页。

②⑩ 马守良：《党政关系的历史考察和改革趋势》，浙江人民出版社1988年版，第13、185页。

③《列宁全集》第43 卷，人民出版社2017年版，第68页。

④ 田湘波：
《近年来关于我党党政关系问题的研究》，《当代中国史研究》2002年第3 期。

⑤ 参见孙艺兵：
《党政关系视域中的执政能力建设》，人民出版社2009年版；
杨彬彬：《党的政治建设与党政关系调适》，《社会主义研究》2019年第5 期；
陈红太：《从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征》，《浙江学刊》2003年第6 期；
刘杰：《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》，《社会科学》2011年第12 期。

⑦ 朱联平：
《关于中国党政关系问题的再思考》，《前沿》 2005年第5 期。

⑧ 刘杰：《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》，《社会科学》2011年第12 期。

⑨《列宁选集》第4 卷，人民出版社1972年版，第45页。

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