河湖长制在黄河流域治理中存在的问题及对策研究

郭 路 郭兆晖

保护好水资源、改善水生态环境，是习近平生态文明思想的重要内容，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设、建设美丽中国的内在要求。碧水也是美丽中国的重要体现，水生态环境保护是中国特色社会主义经济和社会发展的应有之义。2014年3月，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的水利工作新思路，之后明确了国家治水方针。2019年9月，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会指出，黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位，为黄河流域治理指明了方向，并进一步强调，要完善流域管理体系，完善跨区域管理协调机制，完善河长制湖长制组织体系。2021年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，提出将黄河流域生态保护和高质量发展作为事关中华民族伟大复兴的千秋大计。

河湖长制是我国流域治理的一种创新制度，在国家级层面和地方层面均有具体实践和创新做法，并起到了重要作用。在梳理河湖长制历史演进的基础上，对黄河流域河湖长制的整体践行与重点举措进行分析，黄河流域实施河湖长制取得显著成效。

（一）河湖长制的历史演进

2003年，浙江省长兴县在全国率先实行河长制。[1]为进一步保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态，2016年12月，《关于全面推行河长制的意见》规定了河长制在水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等六个方面的主要任务。截至2018年6月底，全国已全面建立河长制。[2]2017年12月，《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》规定了湖长制在水域空间管控、岸线管理保护、水资源保护和水污染防治、水环境综合整治、生态治理与修复、执法监管等六个方面的主要任务。截至2018年底，全国已全面建立湖长制。[3]各地各部门将湖长制纳入河长制工作体系，统称为“河湖长制”，开展统一部署安排，统一推进落实，统一检查考核。

截至2021年12月底，我国河湖长制责任体系全面建立，省、市、县、乡、村五级河湖长达120 余万名，河湖乱象得到有力遏制，资源管控明显加强，河湖面貌实现历史性改变。[4]全面推行河湖长制是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，党的十九届五中全会作出“强化河湖长制”部署要求，党的十九届六中全会将河湖长制写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。目前，河湖长制已成为流域治理的中国模式，中国生态文明建设的一个新实践，推进水环境治理体系和治理能力的一项重要制度。

（二）黄河流域河湖长制的整体践行与重点举措

黄河沿线九省区扎实落实黄河生态保护与高质量发展的战略，积极推动完善现有河湖长制与黄河流域水资源环境特性相适应，将其整体践行和重点举措建立在河湖长制的内部制度与外部机制的衔接之上。

1.宏观层面：黄河流域河湖长制的整体践行

一是积极改变黄河流域“先发展后治理”的传统发展模式，厘清经济增长与经济发展、环境保护与经济发展之间的关系，学习和借鉴国外发达国家和地区的发展历程、经验以及技术来治理黄河流域水环境恶化，大幅减少黄河流域污染量。近年来，尽管我国经济发展非常迅速，科学技术高速发展，生产力高效布局，工业发展逐渐转变为集约型增长方式，生产增长率大大超过了人口增长率，但面临的水环境污染问题也日益严峻。长期以来，片面追求经济快速增长的短视行为，对生态环境造成的危害已经威胁到黄河流域居民的生存安全。黄河流域内分布着多级行政区划，涉及公共资源、基础设施建设、生态系统、历史文化、人口资源、财富累积等方面。随着我国向后工业化阶段①美国区域发展和区域规划专家弗里德曼按照人类社会经济发展的不同历史阶段，将区域经济发展分为农业经济占绝对优势阶段、农业经济向工业化过渡阶段、工业化中期（或中级）阶段、工业化后期（或高级）及后工业化阶段等。的生态文明转型，黄河沿线九省区通过实行河湖长制，采取推广清洁生产、淘汰落后产能、开发新技术、大力开展污水治理、减少废水排放量等措施，使得对黄河流域水环境的负面影响明显减小，流域水环境治理有较大改善。

二是协调发展黄河流域的产业结构和产业布局，进一步加强黄河治理开发保护与管理，抓住流域治理这个关键，实现水资源的可持续利用，保障黄河流域在人畜饮水、自然灾害、生态环境、能源资源、粮食燃料等方面的安全，以实现环境保护与经济发展之间的良性循环。要实现区域经济的可持续发展，必须保持资源结构与产业结构的协调一致。[5]合理的产业结构是区域健康发展的前提，是保护生态环境、实现区域经济持续发展的保证。[6]黄河沿线九省区在确定生产力布局、产业发展方向时，将黄河流域环境容量以及水环境承载力作为重点考虑，尤其是水环境容量。为防止出现经济发展带来的压力超过资源环境承载力的情况，黄河沿线九省区通过流域治理来保护和改善环境质量，恢复资源的可再生能力，促进生态的良性循环，为保护和改善环境投入更多的资本、技术等要素。

2.微观层面：黄河沿线九省区河湖长制的重点举措

黄河沿线九省区根据黄河不同区段的生态需求，在落实河湖长制工作中采取不同的重点举措（见表1）。

表1 黄河沿线九省区实施河湖长制的重点举措

（三）黄河流域实施河湖长制成效显著

黄河沿线九省区通过实行河湖长制，进一步落实地方党委、政府对流域管理保护的主体责任，加强部门联动，吸纳社会群众参与，人们的环保意识增强，侵占河道、围垦湖泊、非法采砂、污染水体等突出问题得到有效解决，环境污染防治效果明显。由表2可知，与2019年相比，2020年黄河流域水质由轻度污染变为水质良好，Ⅳ类及以上水质断面占比由27%大幅降到13.5%，仅次于长江、珠江等流域。2020年，黄河流域Ⅰ-Ⅲ类水质断面占84.7%，比2014年提高25 个百分点。在137 个监测水质断面中，与2019年相比，2020年的Ⅴ类下降2.9 个百分点，已全面消除劣Ⅴ类。

表2 2014—2020年黄河流域淡水状况

通过全面推行河湖长制，水环境污染得到改善，黄河流域协调发展的经济态势开始显现。黄河流域GDP 从2007年的约1.7 万亿元上升至2018年的约23.9 万亿元，从占全国GDP 的8%增加至26.5%。[7]黄河是我国第二大河，其流域总面积约75 万平方公里，占全国流域总面积的7.92% 。流域上中下游涉及9 省（区），包括青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、陕西省、山西省、河南省和山东省，其中，山东省、河南省、四川省均为人口大省。截至2020年，全国总人口约14.12 亿人，流域内总人口约4.21 亿人，占全国总人口的29.82% 。截至2020年，黄河流域河湖管护责任体系基本形成，治理黄河乱象成效初步显现。[8]

黄河流域实施河湖长制如何实现机制的有效运转？古典经济学和近代新古典经济学引入资源有效配置作为机制是否有效的评判标准。诺贝尔奖获得者利奥尼德·赫维茨（Leonid Hurwicz）创立的机制设计理论（Mechanism Design Theory）引入信息有效利用和激励相容作为评判标准。因此，经济学界认为一个好的制度要符合三个方面的要求，分别是资源有效配置、信息有效利用和激励相容。具体来说，资源有效配置要求资源得以充分利用，既不存在资源浪费现象，也不需要改进经济效率；
信息有效利用要求在制度运行时花费尽可能低的信息成本；
激励相容要求制度能够协调包括集体利益和社会利益在内的各个经济单位的利益，以实现激励机制的一致性。[9]鉴于此，从资源有效配置、信息有效利用和激励相容三个要求出发，分析当前河湖长制在黄河流域治理中存在的问题。

（一）资源配置不合理

过度依赖行政权力和过度集中的决策权，使得流域治理具有极大的随意性和偶然性，又因为资金投入渠道单一，导致资源配置不合理，黄河流域各地存在治理差异。

1.开放性融资渠道单一。在落实河湖长制工作过程中，资金投入仍以各级政府财政投入为主要渠道，但是由于当地财政收入差异，导致不同地区的治理力度和治理成效存在较大差异。一些地区经济发展水平落后，各方面条件受到制约，财政资金缺口较大，致使河湖长在进行流域治理时的工作难度大、工作任务重，关于河湖保护的资金保障工作开展受限；
而在部分经济发展水平较高的地区，财政资金充足，河湖长在落实工作任务时可以提供资金保障，在短期内改变河湖现状并取得一定治理成效；
片面追求GDP 增长，“重发展、轻保护”思想的存在，导致各地区地方领导以及社会公众对流域治理工作缺乏足够重视，不利于流域的长期治理；
在如何积极引导社会资本参与河湖环境治理和保护方面做得不够，没有创造更多的共建平台载体、投融资渠道，企业和第三方参与度较低，成为制约流域治理的重要因素。

2.竞争性用水矛盾明显。黄河流域属于资源性缺水地区，有限的水资源在年内和年间的分配极不均匀，随着经济社会的发展和各地区人口数量的增加，城乡居民用水、能源基地用水过多挤占农业和生态环境水量，上、中、下游的用水量日益增加，黄河水资源调配不科学、不合理，用水矛盾日益激烈，使得粮食安全和生态安全的风险更大，黄河流域水资源保护工作亟须从流域层面统筹全面规划发展。目前黄河流域执行的还是1987年国务院批复的“八七分水”方案，国家也明确指出该方案是南水北调工程生效前的分水方案，但是目前南水北调东中线一期工程已经建成通水五年，黄河流域的河南、山东等省都用上了南水，但是上游省份对调整水资源配置的呼声仍然很高。而河湖长制进行河湖的流域治理，要管好“盆里的水”，但是不能在配置流域水资源上做工作，无法分好“盆里的水”。

（二）信息共建共享不对称

在黄河流域治理过程中，由于黄河跨度广且水污染程度日益加剧，各类信息的种类和数量急剧膨胀，上、中、下游的信息获取渠道不畅通，导致信息利用的有效程度受限。河湖长在其治理工作中面临着信息共建共享的困境，不利于流域治理的长远发展。

1.信息库建设不健全。在信息的数量方面，同类信息的积累量由于种类繁多、关系复杂，未从多角度进行分析，无法全面反映对黄河流域的认识程度；
在信息的质量方面，其准确性无法全面客观地反映黄河的真实情况，无法满足工作要求；
在信息的时效性方面，信息的采集、处理、传输、加工等应用流程受到技术限制，监测到的各类信息、数据无法及时录入共享平台发挥其作用；
在信息的组织方面，由于黄河流域跨域广，各地区河湖长无法对上传的大量零散、无序的信息进行统一有效的组织分类和整理加工，导致黄河流域信息库建设不健全，降低了黄河流域信息利用的实用性。

2.信息获取渠道不畅通。一是信息共享成本高昂，目前黄河流域内不同地区的经济发展水平差别明显、政府工作进展情况不一致，所采用的信息共享平台或基础设施都存在差别，缺乏可以进行统筹协作的信息资源建设和有效的信息共享机制，在不同政府间信息共享难度大。二是信息共享进度缓慢，当前的行政管理体制存在一定缺陷以及在环境问题统计上存在一定难度，使得在政府沟通交流方面需要花费很多精力，水环境污染信息共享管理工作进展受阻。三是信息共享监管乏力，黄河流域治理的监督主体是政府部门，而缺乏社会力量的监督、缺乏公众参与，对污染现状的了解仅局限于环境保护宣传教育、政策推行配合等方面，而且信息的真实性难以保证，对政府的治黄绩效无法进行有效监督。

（三）激励机制不相容

在黄河流域治理过程中，存在激励机制不相容的问题，具体表现为自由裁量权扩张、地方政府竞争不当以及考核评价制度不完善，不利于黄河流域治理。

1.自由裁量权扩张，缺乏法律制度约束。河湖长制带给人们一种极有可能是短时间内有效的应急策略并由领导个人意志全权操控的不良印象。[10]在执行过程中，由地方党政负责人兼任河湖长，拥有较大的自由裁量权，容易造成权力自我决策、自我执行、自我监督的状况，从而缺乏稳定性和规范性。河湖长制缺乏一种通过立法进一步制度化的条件以及与之配套的法律法规，特别是在有关河湖长的责任和权力界限、权力运行机制和问责程序设计、相关下属职能部门的责任和权力以及企业和社会的责任和权力等方面。[11]

2.地方政府竞争不当，规划思路不完善。黄河流域各地区在实施“一河一策”①“一河一策”的根本是为了能够因地制宜地提出适合本区域的河流治理方式。的过程中，忽略了黄河流域的连贯性，即区域划分是固定的，但水是流动的。而且，黄河流域管理机构重叠，政出多头，有多层管理组织以及各级河湖长制，与各地区之间在水环境保护工作上的权责划分不明确、运行机制不顺畅，流域规划和控制无法做到保护优先的原则，尚不能对黄河流域严重的水环境污染问题实施有效统一管理。地方政府之间的竞争以寻租行为和搭便车现象出现，使得各地区的合作意愿逐渐消磨、矛盾逐渐升级。在跨行政区特别是省际流域治理及管理方面，未从全流域角度统筹考虑部署水环境保护和经济协同发展的统一战略与布局，方案的整体规划性不强。

3.考核评价制度不完善，考核程序缺乏规范。目前，黄河流域河湖长制问责的主体主要是河湖长责任主体的下级（大多是环保部门）或者是责任主体的上级，即当地的纪委、监察局及河湖长制工作领导小组。以行政视角来看，下级对上级的评价，因相关利益问题的存在，其考评结果的公平性难以保证；
而上级对下级的问责，因双方之间具有领导者和被领导者关系，若下级考核不合格，上级要负连带责任，同样难以保证结果的公平性。面对责任主体既是“出题人”、又是“答题人”的情况，真正的“一票否决”几乎未见，行政考核评价机制仍需进一步完善。

针对当前河湖长制在黄河流域治理中存在的上述问题，深入贯彻习近平生态文明思想，围绕“两山论”，进一步完善河湖长制建设，优化顶层设计，改进考核目标、方法与结果运用，构建协同工作机制，拓宽投融资渠道和开展差异化治理，以促进黄河流域治理。

（一）优化顶层设计，运用法治实现长效机制

一是尽快建立健全有利于黄河流域全面推行河湖长制的法律法规体系，通过转变立法理念、构建法律制度以及加强执法管理等手段，为河湖长制的实施提供规范和支撑，从而实现流域治理的常态化和长效化。从“GDP 崇拜”“经济优先”理念向“生态优先”“绿色发展”理念转变，强化环保法治思路，系统推进环境治理；
完善法律制度的构建，将黄河流域地方政府职责通过立法的形式加以制度化，依靠法律清晰界定河湖长的权力和责任，确保工作落实的稳定性和规范性；
采取严格的执法管理，建立联合执法机制，依照法律规定严厉打击涉水违法行为，并且要加强司法程序的推广以及目标责任制的法治化、内在化。二是在中央和省级层面建立黄河流域治理总体规划和长效协调机制，尽快完善包括河湖长会议、信息共享、考核问责与激励等在内的工作机制。出台相关政策措施，加快推进智慧河湖建设，实现流域数据整合共享，探索建立流域生态补偿机制，建立河湖动态监控体系；
进一步创新流域管理体制机制，紧盯流域内突出问题和“四乱”问题①“四乱”问题主要指的是乱占、乱采、乱堆、乱建这四个问题。，进一步加大对水环境、河岸卫生、涉河基础设施管护等工作的巡查检查力度，加强流域管理范围划定及空间管控，强化岸线保护和节约集约利用，实现电子巡河常态化。

（二）改进考核目标、方法与结果运用，切实强化督促考核问责

一是明确考核目标和工作职责。在河湖长制落实工作过程中，树立目标责任制意识，以问题为导向，结合黄河流域内各省（区）自然条件、经济条件和社会条件的不同，制定科学、实际、可行的短期和长期治理目标，并明确其具体内容，明确不同级别河湖长之间的工作和职责，为黄河流域水资源的生态安全、合理配置和有效使用奠定基础。二是科学改进考核方法。进一步完善黄河流域日常绩效考核办法，建立任务分解细化制度和定期考核制度，建立考核评价信息库，运用科学技术拓宽参评考核主体范围。切实加强督促检查，定期对各级河湖长履职情况进行考核，对于发现的问题及时通报反馈、督促整改。三是加强考核结果运用。将财政补贴与考核结果相联系，将河湖长制纳入黄河流域党政领导考核体系，进一步完善考核和责任追究机制。结合河湖长制和流域内资源以及生态的监管要求，构建完善的黄河流域生态环境绩效管理和考核体系，如绿色GDP 核算等，做到责任目标和考核指标的落实。加大对黄河流域生态环境损害责任终身追究制度的执行力度，提高河湖长制管理效率，实现从阶段性治理到常态化治理的转变。

（三）构建协同工作机制，齐抓黄河保护和发展

牢固树立“一盘棋”思想，特别要明确各省之间、黄河上中下游之间的河湖长协调机制。对于跨行政区域的河湖，各级河湖长要建立统一的流域管理机构进行管理，并且要建立起黄河流域上中下游同步、左右岸协调，实施干流与支流整体推进、部门与区域间相互协作、水域和陆域共同治理的机制，改变行政条块分割对河湖长开展工作的不利影响，提高河湖长的涉水行政能力。各级河湖长要加大开展行政区域界线联合检查的管理强度，加强在流域边界的信息研判、案件查处、林区巡防等方面的工作力度，提高在干部选派、项目建设、产业合作等方面的协作能力，提升在平台搭建、互联互通、产业融合、公共服务等方面的战略合作深度。以河湖长制建立黄河流域水环境信息平台并落实协同联动工作机制，引入对水环境信息的时空关联分析，研发全面感知、智慧治理的开发平台，打造飞地园区，通过多重政策叠加、多种资源汇集、多方力量参与，为黄河流域上、中、下游提供信息共享与协同工作环境。基于水资源承载力，各级河湖长要制定关于全面加强黄河流域水环境保护和经济可持续发展的策略与关键技术研究的工作规划，共同抓好黄河流域生态保护和高质量发展。

（四）拓宽投融资渠道，引入市场运作机制

做好黄河流域水资源资本化，拓宽投融资渠道，积极用好国家政策性融资资金和专项建设基金，采取差异化的合作模式与推进策略，积极吸引社会资本参与黄河流域环境治理和保护、建设、运营和管理。推动河湖长制与黄河流域排污权交易、水权交易和生态补偿金制度相结合，发挥市场经济杠杆调节作用，使水资源利用和保护达到最佳配置。通过整合资金、调整支出结构，统筹使用好财政性资金，设立黄河流域环境保护创投基金，加大对黄河上、中、下游的河湖管理与保护特别是流域生态综合治理项目的投入。充分激发市场活力，探索河湖长制治理黄河流域新模式，加快环境治理、监测、维护等市场主体的发展，引入市场为导向的绿色技术创新体系，加快污水处理硬件设施装备攻关和技术改造升级，提高河湖长制治理黄河流域的专业性、市场性和社会性。

（五）开展差异化治理，有序推进分类施策

黄河流域上、中、下游地区在自然地理、水资源及开发利用、生态环境、经济社会和历史文化等方面存在较大差异，要按照推进黄河流域生态保护和高质量发展的总要求，根据黄河各段的不同情况，各级河湖长应注重分类施策，筑牢黄河上游生态屏障、实现生态产品价值，抓好黄河中游水土保持、保障国家粮食安全，推进黄河下游集约发展、修复黄河三角洲生态，以推进黄河流域差异化治理。

1.筑牢黄河上游生态屏障、实现生态产品价值。黄河上游治理应通过河湖长制控制盲目发展产业经济对生态保护治理和水源涵养、水土保持等的负面影响，加快建立黄河流域横向和纵向生态保护补偿机制为重点。各级河湖长要树立正确的政绩观，瞄准生态功能，通过保护生态、涵养水源，创造更多生态产品、实现价值，践行“绿水青山就是金山银山”理念。

2.抓好黄河中游水土保持、保障国家粮食安全。黄河中游治理应通过河湖长制推动水土保持生态保护和治理立体布局上，要坚持黄土高原生态保护与修复的布局和城乡协同发展，满足黄河中游地区生态文明建设中生态、生产和生活空间的合理布局需求，开展不同类型区生态保护与修复的类型、空间布局、规模和范围。各级河湖长应制定加快黄河中游水土流失综合防治的具体办法，建立完善的水土流失综合防护体系，完善水土保持补偿机制，规划好水土保持工程项目。

3.推进黄河下游集约发展、修复黄河三角洲生态。黄河下游治理要通过河湖长制以保障防汛抗旱工作以及面源、点源的污染治理，并保障好下游经济发展条件好的地区的集约发展。对下游黄河三角洲，当地河湖长要做好湿地恢复保护工作，促进河流生态系统健康，合理调配流域水资源，保障入海口生态需水量，控制岸线侵蚀，严格保护河口新生湿地，保护水鸟栖息地，控制旅游强度，提升生物多样性保护水平。

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