《贸易与合作协定》与英欧未来关系*

潘 多 王明进

【内容提要】 2020年1月底，英国正式退出欧盟，双方关系进入过渡期。尽管受到英国脱欧延迟和新冠疫情的双重冲击，但英国和欧盟仍在不延长过渡期的情况下谈判达成《贸易与合作协定》，就双方未来关系达成一致。《协定》通过四个支柱确定了双方未来关系的基本框架，分别为：自由贸易协定，双方在广泛的经济、社会和环境方面的合作伙伴关系，在公民安全方面的新伙伴框架，以及《协定》治理框架，即对整个协定的执行和管理专门订立的框架条款。《协定》的签订避免了英国无协议脱欧对英欧关系的冲击，最大限度地保证了英欧关系向后脱欧时代的过渡，规定了双方未来关系的大方向，它的签署意味着英国已经退出欧盟单一市场和关税同盟以及所有欧盟政策和国际协议，英欧关系将在新的起点开始新的发展。但受双方谈判意愿和时间的限制，《协定》的达成较为仓促且存在局限性和不稳定性，面临多种被修改、暂停甚至完全终止的风险。《协定》的签署意味着英欧关系的巨大转向，其对双方关系的影响将随着时间的推移日益显露出来。

英国脱欧公投之后，关于英国和欧盟应该保持什么样关系的问题成为关注的焦点。英国在2017年3月29日根据《欧洲联盟条约》第50 条向欧盟理事会提交退出欧盟通知后，一度主张将退出欧盟事宜和双方未来关系的谈判一并处理。但欧盟认为，第50 条并没有提到成员国退出之后的双方关系问题，反对将两者一并处理。欧盟理事会在2016年5月英国脱欧公投通过之后发表的声明也明确表示，在英国退出欧盟之后才能确立双方新的关系。欧盟认为，欧盟不能同自己的成员国谈判未来的关系。根据2019年10月17日英国与欧盟达成的《退出协议》（the EU-UK Withdrawal Agreement），英国于2020年1月31日离开欧盟。《退出协议》只是双方为了避免英国退出欧盟造成的混乱而达成的协议，它规定英国在2020年1月31日退出欧盟和欧洲原子能共同体，但并没有就英国与欧盟的未来关系达成一致，这个任务在英国脱欧之后设置的过渡期内谈判完成。①根据《退出协议》，在过渡期内，欧盟的法律规定继续在英国适用，双方的权利和义务没有发生根本性变化。但英国和欧盟的关系在法律上已经发生了实质性变化，英国已经不是欧盟的成员国，英国不再参加欧盟的机构、代表处、各类办公室等。因此，直到2020年1月底英国正式退出欧盟之后，英国和欧盟才启动关于未来双方关系的谈判，并在2020年12月24日达成了《贸易与合作协定》（Trade and Cooperation Agreement,以下简称《协定》），确定了英国和欧盟之间未来关系的基本框架。

2020年1月31日英国退出欧盟之后，双方关系进入过渡期，双方应该在过渡期内就未来的关系展开谈判。欧盟和英国关于《北爱尔兰议定书》以及双方为达成《退出协定》而做出的《政治宣言》是谈判的基础。前者明确北爱尔兰是英国关税领土的一部分，来自北爱尔兰货物继续受益于欧盟的免关税准入；
后者则为欧盟和英国新的关系设定了目标，双方同意发展范围广泛和平衡的经济伙伴关系，尽可能地促进贸易和投资，同时尊重欧盟单一市场和英国内部市场关税同盟的完整性，并承认英国独立贸易政策的未来发展。在英国的要求下，对外政策、外部安全和防卫等政策领域，尽管在此前的《政治宣言》中提到过，并不在谈判之列，谈判也不包含金融方面的具体措施、数据保护机制以及健康卫生评估等方面的内容。英国和欧盟关于未来关系的谈判主要是针对经贸关系及相关领域治理方面的内容。

欧盟和英国分别于2020年3月和5月公布了各自的谈判文本草案。欧盟发布了一份题为《与英国新伙伴关系协定》（ANP）的单一草案文本，①European Commission, Task Force for Relations with the United Kingdom, Draft Text of the Agreement on the New Partnership with the United Kingdom, March 18, 2020, UKTF (2020)14.把自己的立场融汇到一个长达440 页的文件当中。英国分不同政策领域公布了的9 份文本草案，其中包括《全面自由贸易协定》（CFTA）和《渔业框架协定》，②这九个文件分别是：The Future Relationship with the EU; Draft UK-EU Comprehensive Free Trade Agreement (CFTA); Draft UK-EU EFTA Annexes; Draft Fisheries Framework Agreement; Draft Air Transport Agreement; Draft Civil Aviation Safety Agreement; Draft Annexes to Civil Aviation Safety Agreement;Draft Energy Agreement; Draft Social Security Coordination Agreement; Draft Civil Nuclear Agreement;Draft Agreement on Law Enforcement and Judicial Coorperation in Criminal Matters; Draft Agreement on the Transfer of Unaccompanied Asylum-Seeking Children; Draft Agreement on the Readmission of People Residing without Authorization; “Letter from David Frost to Michel Barnier,” May 19,2020, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/886168/Letter_to_Michel_Barnier_19.05.20.pdf; “The UK’s Approach to Negotiations with the European Union,” Prime Minister’s Office, 10 Downing Street, February 27, 2020, May 19, 2020, https://www.gov.uk/government/publications/our-approach-to-the-future-relationship-with-the-eu。分别就其所关注的领域提出了自己的立场。

1.货物贸易。英国和欧盟都不希望英国无协议脱欧，而希望达成一个零关税、零配额的自由贸易协定，以维持贸易关系的现状。然而，零关税并不能消除所有的“非关税壁垒”，而非关税壁垒的两个主要来源是卫生与植物检疫措施和原产地规则。（1）卫生和植物检疫措施旨在预防疾病以及食品和饮料中的添加剂引起的风险。通常，每个国家都会制定自己标准，并在严格的条件下允许从其他国家进口，包括列出授权机构的清单。欧盟的案文草案寻求以世贸组织《实施卫生和植物检疫措施协定》为基础的措施，还允许缔约方在科学证据不足的情况下临时采取卫生和植物检疫措施，并在“合理时间内”为风险评估寻求科学证据。英国的草案文本提出，联合国粮农组织的国际植物检疫认证标准适用于植物认证和等效性的确定。（2）原产地原则（RoO）是基于附加值和/或加工业务的份额确定产品生产或制造国家的一套复杂规则。根据普遍的自由贸易协定的规定，只有在合作伙伴领土上生产的商品才能享受优惠关税。原产地原则可能包括“累计”规则，该规则考虑了源自自由贸易协定伙伴国家的中间产品（双边累计）和/或源自第三国的中间产品（对角累计）。③对角线累计通常在两个以上的国家之间进行，条件是这些国家拥有包含相同原产地规则的自由贸易协定，并规定了它们之间的累计原则。详情见Issam Hallak, “EU-UK Future Relationship: Rules of Origin,”EPRS, European Parliament, April 2020, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/649364/EPRS_BRI (2020) 649364_EN.pdf。几乎所有欧盟自由贸易协定都规定了双边累积，但很少规定对角累积。欧洲议会也持谨慎态度，认为欧盟英国自由贸易协定若适用不受限制的累积规则可能被生产商用作允许搭便车的工具。英国的立场则相反，英国支持原产地原则允许其他自由贸易协定伙伴的生产对角累积。

2.金融服务。欧盟在服务领域实行“欧盟护照”。在银行和其他金融服务领域，“欧盟护照”使在欧盟设立的金融机构有权根据其成员国颁发的许可证并在其监督下在整个欧盟范围内提供金融服务。“欧盟护照”的有效性依赖于两个要素:（1）一套符合欧盟法律的审慎要求，（2）许可证的相互承认。在欧盟之外，只有欧洲经济区的成员才有“欧盟护照”。英国退出欧盟之后，英国的服务提供商就自动失去其在欧盟自由提供服务的权利，若要提供服务，就要遵守所在国的规则，而欧盟各成员国对第三国提供的规则可能是不一样的。欧盟委员会2020年2月3日提交的谈判授权建议，监管金融系统之间互动的关键工具将是单边对等框架（the unilateral equivalence frameworks）。欧盟提交的谈判草案在服务和投资这一标题下设立了关于金融服务的章节，提议将金融服务的市场准入建立在关于特定活动和金融服务类型的单边对等决定的基础上。欧盟强调其对等决定的单方面性质，同时指出透明度和与英国的适当磋商非常重要。欧盟还强调了英国金融服务监管与欧盟保持紧密一致的重要性，以保持对等。英国的草案有专门一章是针对金融服务的。英国主张，金融服务的市场准入基于允许相互承认的特定活动和金融服务类型的单边对等决定。英国提议，该协议应促进金融稳定、市场诚信以及金融服务对投资者和消费者的保护。此外，英国提议对金融服务实行互惠最惠国待遇，没有任何限制或约束，并在获得监管机构授权的情况下，将其扩展至“新”金融服务。英国还提议成立一个联合金融服务委员会，监督新安排的实施并解决争端。

3.数字贸易。数字贸易，根据经合组织的说法，是以数字方式订购和/或交付的出口和进口，是欧盟和英国经济关系的重要组成部分，它包括通过互联网提供的跨境金融服务、交付在线订购包裹的零售商以及撮合买卖双方的中介平台。数字贸易并没有成为谈判中最具争议的话题之一，但双方的立场也有一定的差异。欧盟的草案文本有关于数字贸易和数据流动的专门章节（第七章），而英国的《全面自由贸易协定》（CFTA）草案只在第18 章包括了类似的条款。与欧盟形成对比的是，英国采取了更自由的方式，这在一定程度上反映了英国正在展开的与美国的自由贸易协定谈判中所持的立场。双方对出于公共政策原因（如数据保护和隐私）在限制转让的程度上存在分歧。英国提议各方承诺包括个人数据在内的数据自由流动，而欧盟则缩小了对禁止数据本地化要求的承诺，但不影响数据保护和隐私措施，包括跨境数据传输。这些提议表明，双方都认识到数据保护和隐私规则的经济和社会效益。尽管英国的提议要求各方采用或维护数据保护规则，但欧盟的文本将其留给各方自行决定，同时规定数据保护和隐私规则优先于所有贸易条款。

4.公平竞争环境。如果两个经济体之间的贸易关税和配额被取消，企业之间的竞争就会加剧，为了维护公平竞争条件，两个经济体之间的自由贸易协定可能包括公平竞争环境（Level Playing Field, LPF）条款。公平竞争环境条款通常涉及国家补贴，但也可能包括促进劳工和环境等其他相关领域标准的“趋同”。欧盟很担心英国脱欧后会降低相关标准展开不利于欧盟各国企业的竞争。为避免出现这一情况，《政治宣言》指出，各方应维护过渡期结束时通行的欧盟和英国共同标准，并具体提及国家援助、竞争、社会和就业标准、环境、气候变化和相关税务事项等领域。①欧洲议会的一份研究文件《欧盟和英国未来的关系：规则的起源》第6 部分说明了零关税零配额的欧盟和英国的自由贸易协定必须有一个可靠的公平竞争环境的地理因素。Issam Hallak, “EU-UK Future Relationship: Rules of Origin,” Section 6, the EPRS Briefing, European Parliamentary Research Service, PE 642.364 - April 2020, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/649364/EPRS_BRI (2020)649364_EN.pdf。欧盟和英国在竞争、国有企业和税收的定义和目标方面立场一致（只有一个关于避税的例外），但双方在社会政策和劳工监管、环境法和应对气候变化等领域出现了实质性分歧。欧盟坚持认为，经济和地理上的接近证明了要求欧盟和英国零关税和零配额自由贸易协定纳入确保标准趋同的公平竞争环境条款是合理的。为此，欧盟草案案文确认了社会政策和劳工条例以及环境法领域的不倒退原则和未来的协调条款。关于国家补贴，欧盟草案案文规定，欧盟法院将拥有对欧盟法律在国家补贴方面的解释方面的管辖权。英国方面拒绝欧盟提出来的不倒退和未来调整原则，其谈判案文草案呼吁各方承诺遵守国际公约，并重申英国的“监管权”，反对欧盟法律和机构参与争端解决。英国草案重申了世贸组织协定规定的缔约方的权利和义务，含蓄地提到补贴和反补贴措施争端解决机构来解决将来的争端。

5.渔业。欧盟1983年正式制定共同渔业政策（CFP），1992年进行了修订，提出了平等入渔原则、渔业配额制度、统一渔业执照制度、渔业资源的保护措施和减船计划等。渔业配额原则基于“相对稳定”的原则，体现的是《共同渔业政策协定》通过之前不同成员国在这些地区的渔获量份额。平等入渔原则将成员国渔船作业范围限制在各国海岸线12 海里以外，以保护沿岸国渔民的利益。②李励年：《英国官方报告称：欧盟共同渔业政策（CFP）总体失败》，《渔业信息与战略》2014年第4 期，第322 页。双方争议最大的是欧盟在英国水域的渔获量以及可能引入的关税，因为这将特别影响英国渔业和水产养殖产品向欧盟内部市场的出口。另外，双方的争议还包括对贸易造成更大障碍的非关税措施，特别是针对鲜鱼和贝类的贸易措施。

英国希望重新讨论渔获量问题，以获得更高的配额，它还提议就渔业问题达成一项单独的协议，包括海域准入、渔获量限制和渔业管理合作。英国提出的渔业协定草案重申了英国的目标是被承认为独立的沿海国，要求结束目前的固定配额制度，而未来的配额分享将基于区域依附原则。英国提出的这一概念也将应用于与挪威的共有鱼类种群管理，旨在根据对鱼类种群主要分布区域的科学评估，将鱼类分配给沿海国。适用这一原则意味着配额本身将成为年度谈判的主题，而不仅仅是总渔获量限制。欧盟的立场和英国有一定差别。欧盟认为，建立在互惠水域准入和配额基础上的渔业协定是达成包括鱼类产品在内的全面贸易协定的一个条件。因此，欧盟主张获得海洋水域资源与获得市场联系在一起。欧盟提交的案文草案包括继续进入对方水域和固定配额份额的规定，而不遵守协议将导致关税减让的中止，相当于对不遵守协议造成的损害的惩罚。有关过渡期和保证过渡期后的一定稳定性也是讨论的一部分。欧盟呼吁过渡期为7 至8年，而英国建议为3年。欧盟在进入英国水域方面获得了一些保证，这些水域受到补偿安排的保护。尽管英国希望将欧盟渔船排除在其领海之外，但欧盟也获准继续进入6-12 海里区域的部分水域。

6.能源。向清洁能源转型是未来欧盟与英国合作的重要内容。欧盟提交的《与英国新伙伴关系协定》草案文本中有一部分专门讨论关于能源和原材料问题，目的是约束英国遵守欧盟能源法律的所有关键原则，这些原则是英国作为欧盟成员国期间达成的共识。欧盟要求每一方都必须制定一个非歧视性的框架，以让对方进入其批发和零售天然气和电力市场。输电和配电系统运营商将不受独立监管机构的约束和监督，而供应安全方面的合作将非常广泛。此外，欧盟还要求英国与欧盟2030年的可再生能源和能源效率目标保持一致。英国提出的与欧盟的能源协议草案承认双方在能源转型方面的共同挑战，但希望主要通过协商机制来解决这些挑战。英国主张其他有争议的问题将由一个专家小组解决，该小组由英国和欧盟代表组成的能源合作小组任命并向其报告。英国主张天然气和电力市场的合作主要是自愿的，双方承诺不歧视、基于市场的定价和第三方进入其基础设施。英国寻求对与欧盟的电力互联运营实施最低限度的限制的承诺，主张只有在紧急情况下才会削减产能。英国将继续参与所有价格分配和平衡平台，参与传输系统运营商之间的补偿机制，并避免单个交易的网络费用。英国希望继续成为欧盟出口贸易协定的正式成员，并成为欧盟出口贸易协定和国家能源规划合作欧洲机构（EU body for cooperation of national energy regulators）的观察员。英国设想能源合作集团是解决争端的主要论坛，如果能源合作集团不能达成协议，可以求助于双方选择的三人仲裁小组。

7.交通运输。在客运和货物运输方面，欧盟和英国紧密融合在一起，该行业也是欧盟和英国雇佣员工最多的行业之一。欧盟对运输服务的诉求旨在确保欧盟和英国之间的持续连通性，同时限制英国方面进入欧盟内部运输服务市场。对于航空运输，欧盟的立场是确保英国境内和欧盟境内点对点提供服务的自由，同时欧盟理事会特别说明，英国运营商在欧盟内部市场上不应享有与欧盟运营商相同的权利。如果与“相应的义务”相平衡，航空第五自由①也称第5 航（空）权，即允许定期航班在一国领土装上前往和卸下来自除缔约双方外其他第三缔约国的旅客和货物的权利。由于这项权利影响到一个国家在国际航空运输上所能控制的市场份额，在20世纪90年代只有很少国家允许外国航空公司拥有这项权利。第5 种空中自由可细分为前站权（第三国在协议一国航线之前）、中停权（第三国在两缔约国之间）、以远权（第三国在协议另一国航线之后）。自美国在20世纪80年代在国际空运中推广“开放天空”政策以来，其核心内容之一就是要求与其他国家相互提供第5 种空中自由，使得国际航线上有更多的航空公司竞争。包含的内容可以得到考虑。同样，在公路运输方面，欧盟提议允许欧盟和英国之间的点对点运营，同时强调，英国运营商不应在欧盟成员国内部（沿海航行权）和欧盟成员国之间（交叉贸易）拥有相同的权利。欧洲理事会提交的协定草案没有详细说明铁路运输的安排，但理事会指令指出，如有必要，谈判的贸易协定应解决海峡隧道和贝尔法斯特—都柏林“企业”线的具体问题。关于海运，协定草案设想相互不受限制地进入国际海运市场和贸易。欧盟还进一步强调了在运输领域的公平竞争环境问题，希望制定具体规则以确保道路运输经营者和司机的现有保护水平（包括社会规则）不会降低以及针对具体部门的航空和国际海运公平竞争规则。在气候保护方面，协议草案建议双方承诺不降低现有的保护水平，包括运输保护水平，同时声明英国碳定价体系的范围至少应与欧盟排放交易体系（EU-ETS）相同。

英国的立场是在互惠基础上放开航空服务的市场准入，希望英国和欧盟的航空公司将至少能够在英国境内各点和欧盟境内各点之间运营服务，而不受频率和运力限制。对于公路运输以及公共汽车和长途汽车运送乘客，英国的主张是建立一个英国和欧盟的公路运输的自由化市场。英国没有提出关于铁路和海运的具体规定。此外，英国的立场没有提到公平竞争环境的概念，而是提出了不削弱环境和劳工标准以鼓励贸易和投资的对等承诺。然而，尽管英国认为英国公路运输商和客运运营商在英国境外运营时应遵守相关国际规则，但不应要求其遵循欧盟标准。同样，在航空方面，英国主张在社会政策方面的合作，但也提出了各方建立自己的国内劳工保护水平的权利。英国也愿意在符合双方利益的前提下考虑未来英国排放交易体系和欧盟排放交易体系之间的联系。

此外，双方还在社会保障、司法合作、英国参与欧盟的一些项目上提出了各自不同的主张，主要涉及方便双方公民旅行的具体措施、打击有组织的犯罪和恐怖主义等议题。

从理事会通过的谈判指令和委员会提出的谈判草案来看，欧盟立场有以下几点值得关注：一是达成一个单一的涵盖全面的条约，使英国和欧盟新关系的制度环境简单化，并且要建立跨领域的报复性机制；
二是希望制定坚实的有关公平竞争环境的条款，确保在社会、劳工和环境领域维持当前的标准以及支持未来协调的动态机制；
三是希望在某些领域欧洲法院能够根据欧盟的法律进行裁决。英国的立场首先是通过签订多个协议的方式来确定双方未来的关系；
其次是希望双方关系是主权平等者之间的友好合作关系，也就是说英国的法律没有义务向欧盟的法律看齐，欧盟的机构，包括欧洲法院对英国没有管辖权；
第三是主张捕鱼配额应该根据对渔场捕捞量的科学评估在沿岸国之间进行分配。

英国与欧盟之间关于《协定》的谈判从2020年3月2日正式开始，到10月份总共进行了9 轮正式的谈判，分别在伦敦和布鲁塞尔轮流举行，期间有一段时间由于疫情原因不得不通过视频会议的方式进行。从10月开始，双方增加了谈判的频率，每周7 天都在进行。英国和欧盟经过密集的谈判，终于在2020年12月24日原则上就《协定》达成共识。12月30日在英国下院获得通过，12月31日获得女王批准，成为《2020年欧洲联盟（未来关系）法》。在欧盟方面，12月29日欧洲理事会签署《协定》，由于需要欧洲议会的批准等程序性原因，同时又要避免英欧贸易关系出现混乱，便决定自2021年1月1日临时适用该协定。2021年4月27日，欧洲议会审议通过了《协定》，2021年5月1日正式生效，该协定正式成为约束双方关系的法律文件。需要指出的是，除了《协定》，关于英国和欧盟未来的关系协议还包括:（1）关于一系列问题的联合声明，预计将在这些问题上开展进一步合作，例如在金融服务监管合作和宣布充分性决定方面（《声明》）；
（2）交换和保护机密信息的安全概念协议；
（3）核合作协议。

2021年4月30日欧盟官方刊物发表的《协定》文本正文包括7 个部分，另加50余个附件，共1246 页。①“Trade and Cooperation Agreement - between the European Union and the European Atomic Energy Community, of the One Part, and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, of the Other Part,” Official Journal of the European Union, L149/10, April 30, 2021.《协定》第778 条规定，“本协定的协议、附件、附录和脚注应构成本协定不可分割的一部分。”“本协定的每一附件，包括其附录，应构成提及该附件或在该附件中提及的章节、标题或议定书的组成部分。”②Ibid, pp.988-989.《协定》正文总共包括七个部分，第一部分是“总论和机制性条款”（包括协定的监督执行等管理性条款）；
第二部分是“货物和服务贸易，公平竞争保障”；
第三部分是“执法和刑事司法合作”；
第四部分是“专门问题，特别是健康合作”；
第五部分是“参与欧盟的项目，主要是通过地平线项目进行的科技合作”；
第六部分是“争议的解决，基本价值和保障措施”；
第七部分是“最后条款包括一个审查机制，根据该机制，《协定》将在实施五年后接受审查，此后每五年接受一次审查”。以上七个部分的内容根据欧盟委员会的解释，可以归纳为4 个支柱，除了包括主协定的三个支柱外还包括另外一个支柱即协定治理方面的相关内容（见图1）。从《协定》的内容来看，尽管《协定》主要聚焦双方之间的贸易关系，但并非仅仅局限于贸易关系。这是因为当今的“贸易关系”已经远远超过了贸易这一领域。例如，世界贸易组织所关注的也并不是传统意义上的贸易自由化，即消除国际贸易壁垒，如关税、配额和其他边境措施等，它还关注知识产权法的全球协调（TRIPs）、各种产品法规（技术性贸易壁垒和卫生及植物检疫措施）的某种程度上的协调和更广泛的纪律、各类服务监管（GATS）和公共采购等。世界各国缔结的自由贸易协定也不仅仅涉及贸易，现在一般都包括环境保护和社会政策等方面的条款，还包括更严格的监管等方面的内容。而对欧盟来说，将第三国与欧盟内部市场联系起来的协议往往涉及更加广泛的内容，包括更深层次的经济一体化、人员的自由流动等等方面的内容。③ERPS, “EU-UK Trade and Cooperation Agreement: An Analytical Overview,” PE.679.071-February 2021.

图1 《贸易与合作协定》的构成框架图

第一个支柱是自由贸易协定。根据《协定》，英国退出欧盟单一市场和欧盟关税区，同时双方达成了一个全面深化的自由贸易协定。这意味着英国与欧盟的贸易不再是无缝的，英国和欧盟的关系将发生巨大的变化；
但协定的达成，与无协议脱欧也就是在世界贸易组织条件下开展两国贸易关系相比，将为双方带来巨大方便，为双方关系开拓了新的前景。

第一，《协定》使双方承诺坚持共同的高标准，确保劳动和社会标准的保护、环境保护、应对气候变化，包括碳定价和税收透明度。它还包含关于国家援助的详细原则，以防止任何一方给予不公平的、扭曲贸易的补贴。这些标准和原则与国内执法和争端解决机制相关联，以确保欧盟和英国的企业在公平的竞争环境中竞争。各方有权采取单方面措施保护其经济免受另一方的不公平竞争。

第二，《协定》超越了欧盟最近与其他第三国（如加拿大或日本）达成的自由贸易协定，规定所有商品实施零关税和零配额。这对农业和渔业产品等敏感商品尤其重要。例如，如果没有该协议，某些肉类或乳制品的出口将面临被征收世贸组织规定的40%以上的关税，或者25%的鱼罐头关税，汽车出口也会受到10%关税的打击。

第三，《协定》规定了“原产地规则”。“原产地规则”确保了根据《协定》给予的贸易优惠有利于欧盟和英国运营商，而不是第三国，从而防止规避行为。为了促进合规和减少繁文缛节，该协议允许贸易商自我证明货物的原产地，并规定“完全累积”，这意味着贸易商不仅要说明所使用的原产材料，如果加工发生在英国或欧盟，也要说明。

第四，《协定》规定简化海关程序并避免不必要的贸易技术壁垒，承认对方的可信交易商计划（“授权经济运营商”）。尽管由于英国已决定退出关税同盟，检查将适用于所有贸易商品，所有进入欧盟的英国商品仍必须符合欧盟的高监管标准，包括食品安全（如卫生和物理标准）和产品安全。但双方同意在征收关税以及打击增值税和其他间接税欺诈方面进行合作。《协定》还规定将防止不必要的贸易技术壁垒，例如，规定低风险产品自我申报监管合规性，并为其他共同感兴趣的特定产品提供便利，如汽车、葡萄酒、有机物、药品和化学品。

第五，在服务贸易方面，希望在英国提供服务的欧盟服务供应商在协议涵盖的领域不会受到比英国运营商更优惠的待遇。英国服务供应商在欧盟必须遵守每个成员国的东道国规则，并且将不再受益于来源国原则、相互承认（例如专业资格）或金融服务的通行证权利。英国服务供应商和投资者也可以在欧盟立足，以便在单一市场提供服务。按照标准做法，一些部门被排除在服务协定之外:公共服务、普遍利益服务（SGI）、一些运输服务和保护文化多样性的视听服务。尽管英国将无法从整个欧盟的服务供应自由中获得更多好处，但欧盟和英国同意的开放程度超出了世贸组织《服务贸易总协定》（GATS）的规定。《协定》还为短期商务旅行和临时借调高技能雇员提供便利作出了安排。

第二个支柱是双方在广泛的经济、社会和环境方面的合作伙伴关系。《协定》规定在共同感兴趣的领域开展广泛的经济、社会和环境合作，主要领域包括运输、能源、渔业、英国参加欧盟的科研项目以及社会保障等方面。

首先，《协定》将确保持续的空中、公路和海上运输，支持双方的人员和货物流动。欧盟和英国之间每年运送约2.1 亿乘客和2.3 亿吨货物，运输是欧盟与英国关系中经济利益的重要驱动力。《协定》包括确保欧盟和英国运营商在公平竞争环境中竞争的条款，确保高水平的运输安全、工人和乘客权利以及环境保护。（1）在航空方面，英国航空公司将不再被视为欧盟承运人，并将失去现有在欧盟的交通权利。但《协定》规定欧盟和英国承运人将能够在欧盟和英国的点之间执行无限制的乘客和货物运输（“第三和第四自由”）。如果成员国与英国达成双边和对等协议，货物往返于欧盟第三国（如巴黎—伦敦—纽约）的继续运输（“第五自由”）将成为可能。该协定还确保在安全、安保和空中交通管理方面的合作。（2）在公路运输方面，欧盟和英国的承运人将能够将货物运送到另一方领土的任何地点，只要他们符合商定的安全和工作条件的高标准。他们还将能够在另一方的领土内进行两次额外的作业（其中英国承运人最多可进行一次海外作业），从而限制了空载返回的风险。该协议还规定了完全的过境权（例如爱尔兰承运人穿越英国到达欧盟其他国家的权利）。

其次，对双方在能源市场上的合作作出了安排。多年来，欧盟和英国的能源市场由于相互连接（电缆和天然气管道）而密不可分。尽管英国退出单一市场，但《协定》将建立新的贸易安排促进能源的持续流动。《协定》还为双方在可再生能源和应对气候变化方面的合作建立了一个合作框架（包括一项条款，如果任何一方违反其对《巴黎气候协定》的承诺，将导致《协定》的暂停执行），在安全与和平利用核能方面的合作则缔结了一项单独的协议。

第三，《协定》就联合管理欧盟和英国水域100 多种共有鱼类种群作出了新安排。渔业是欧盟和英国关系中争议较大领域。根据《协定》，欧盟渔船将在5.5年的过渡期内继续保持目前进入英国水域的水平，随着时间的推移，欧盟在英国水域的配额将逐步均衡减少。此后，欧盟和英国将举行年度磋商，商定捕鱼机会，以期可持续管理渔业和海洋资源，同时保护依赖这些水域和资源的渔业社区的活动和生计。

第四，《协定》规定，英国将继续参与旨在研究、创新和空间领域互利的欧盟资助项目。这些项目包括:欧洲地平线、欧洲原子能研究和培训项目、国际热核聚变试验计划、哥白尼计划以及欧盟卫星监视和跟踪服务。

此外，《协定》还包含多项社会保障协调措施，旨在保护2021年1月1日后暂时停留、工作或移居英国的欧盟公民以及暂时停留、工作或移居欧盟的英国国民的权利，涵盖了广泛的福利，包括养老金和遗属养老金、医疗保健（如欧洲健康保险卡）、退休前福利、与孩子出生有关的产假/陪产假福利或工伤保险等。

第三个支柱是双方在公民安全方面的新伙伴框架。确保欧盟和英国公民的安全和安保免受共同和不断变化的威胁，如跨境犯罪和恐怖主义的威胁，仍然是双方共同的优先事项，尽管英国退出欧盟实际上意味着其将被排除在欧盟的自由、安全和司法领域之外。欧盟和英国同意建立一个新的刑事事项执法和司法合作框架，允许国家警察和司法当局之间进行强有力的合作，并迅速交换重要数据。

首先，《协定》要求欧盟、其成员国和英国承诺继续保护基本权利（《欧洲人权公约》（ECHR）中规定的权利）。如果英国违反相应条款，欧盟将暂停在执法和司法事项上的合作。其次，《协定》还包括欧盟和英国承诺维护高水平的数据保护标准方面的条款。在打击严重国际犯罪、恐怖主义和网络犯罪的斗争中，有效和快速的数据共享和分析对现代执法越来越重要，而数据保护也涉及基本人权。英国将不再能够直接、实时地访问支持欧盟自由、安全和司法领域的敏感欧盟数据库——因为这些数据库只提供给接受所有附带义务的成员国和非常密切相关的国家。尽管如此，《协定》还是包括及时、有效、高效和对等交换航空乘客数据（称为乘客姓名记录或PNR）、犯罪记录信息以及DNA、指纹和车辆登记数据（“普吕姆数据”）的安排。再次，《协定》将使英国与欧洲刑警组织和欧洲司法组织能够根据欧盟立法中为第三国制定的规则进行有效合作，这将有助于确保双方合作打击严重跨境犯罪。《协定》将使欧盟和英国之间的警察和司法当局能够开展强有力的合作，例如支持迅速移交罪犯，实行简化的程序、严格的最后期限、强有力的保障措施、程序权利和司法控制，避免了冗长的引渡程序。这种合作水平是超出非申根第三国的。根据该协议，英国或欧盟成员国仍可在一些具体情况下如针对本国国民拒绝移交或要求额外保障。最后，《协定》还规定了在打击洗钱和资助恐怖主义方面的合作。

第四个支柱是关于《协定》治理方面的规定。英国与欧盟的《协定》范围广泛，内容复杂，欧盟方面坚持对整个协议的执行和管理专门订立一个框架协议，避免出现像欧盟与瑞士达成的自由贸易协定那样一个自由贸易协定由多个部门协议来补充的情况。①Maddy Thimont Jack, Jill Rutter, Managing the UK’s Relationship with the European Union,Institute For Government, February 2021, p.7.《协定》第一部分第三章用来规定协定的治理。由于《协定》具有明显的框架性，这一章是给予企业、消费者和公民以法律确定性同时避免额外的多重平行的官僚管理机构的唯一方式。这一设计也是为了双方灵活应对不同合作领域可能出现的不同情况，实现一致性和透明度，并避免程序重叠。②European Commission, EU-UK Trade and Cooperation Agreement: A New Relationship, With Big Changes, December, 2020.《协定》的治理涵盖机构设置、争端解决机制、实施和保障机制等三方面的内容。

第一，机构设置。根据《协定》，欧盟和英国同意设立一个名为“伙伴关系理事会”的联合机构，以有效管理该协定（见图2）。伙伴关系理事会由欧盟委员会的一名成员和英国的一名部长级代表共同主持。它每年至少召开一次会议，可以应欧盟或英国的要求召开更多次会议。任何决定都要经过欧盟和英国双方的同意。伙伴关系理事会监督《协定》目标的实现。欧盟或英国可以向伙伴关系理事会提交与《协定》的执行、适用和解释有关的任何问题。伙伴关系理事会的工作得到10 个贸易专门委员会的协助，这些委员会的具体职能领域包括货物、海关合作和原产地规则以及公平竞争环境。贸易伙伴关系委员会还将有权解散贸易专门委员会或成立更高级别的委员会。此外，协定还计划设立八个非贸易专门委员会，涉及能源、航空安全、运输、执法和司法合作以及参与欧盟项目等领域。各专门委员会将监测协议的执行情况并协助伙伴关系理事会开展工作，还可能通过决定或提出建议。最后，《协定》还成立了四个工作组，其中三个（关于有机产品、机动车辆和零部件以及医药产品的工作组）由贸易技术壁垒特别委员会监管。社会保障协调工作组将由社会保障协调专门委员会监督。

图2 《贸易与合作协定》的治理机制框架图

第二，争端解决机制。《协定》的第六部分第一章确立了争端解决机制。《协定》规定，如果双方不能够就某一争端找到解决办法，则可以建立一个独立的仲裁机构通过做出有约束性的裁决来解决双方的纠纷。这是一种横向的争端解决机制，能够涵盖《协定》的大部分领域，包括公平竞争环境和渔业争端。在《协定》生效后的180 天内，伙伴关系理事会将拟定一个由15 名专家组成的名单，这些专家将担任仲裁法庭的成员。专家组成员将由双方分别任命五名，另外五名专家由既非欧盟国民也非英国国民的人员构成（即非国民子名单）。如果发生争议未能通过协商解决，投诉方可以要求成立一个由三名仲裁员组成的“仲裁庭”。如果双方未能就仲裁庭的组成达成一致，来自投诉方的伙伴关系理事会联合主席将从非国民子名单中选择第三名仲裁员担任仲裁庭主席。

第三，实施和保障机制。如果一方不能遵守《协定》，另一方可能采取包括取消市场准入的承诺、在受到影响的行业重新加征关税或者设置配额等措施。如果一方不遵守独立仲裁法庭的裁定，另一方还可以进行跨行业报复。也就是说，如果一方在某个特定领域违反了协定或者仲裁，另一方可在其他经济领域进行报复。另外，任何对《协定》的核心要素规定的义务的实质性违反（例如应对气候变化、尊重民主价值和基本权利、反扩散等），都可能导致《协定》部分或者全部条款的终止。

英国与欧盟《协定》的签订，结束了人们对英国脱欧可能有协议脱欧还是无协议脱欧的不确定性前景的恐慌，避免了无协议脱欧造成的混乱，最大限度地保证了英国与欧盟关系向脱欧后时代的顺利过渡。《协定》的签署意味着英国已经退出欧盟单一市场和关税同盟以及所有欧盟政策和国际协议。英国和欧盟之间人员、货物、服务和资本的自由流动已经结束。欧盟和英国将形成两个相互独立的市场以及两个不同的监管和法律空间。英国脱欧带来的影响将缓慢显露出来。

自英国举行脱欧公投以来，英国和欧盟的关系就受到了影响，双方的信任水平受到了损害。《协定》的达成确立了英国和欧盟关系的大方向，为双方的合作奠定了基础。从欧盟的角度来看，协议实现了欧洲理事会确定的战略目标，维护了单一市场的完整性，表明了欧盟成员国资格的重要性，尤其是达成了单一总体框架、渔业协议以及确保公平竞争环境等条款，最大限度地减少了英国脱欧对欧盟的损害。对英国而言，英国选择了离开单一市场和关税同盟，采取了所谓的“硬脱欧”路线，实现了英国特别强调的对主权的控制。但是，和欧盟正式成员国身份下甚至和其他自由贸易协定下的伙伴关系相比，《协定》是框架性且充满局限的，甚至没有达到2019年10月双方达成的《政治宣言》所设定的目标。

（一）《协定》的局限性

在《退出协定》已经延迟一年批准、英国方面仍然坚持按照时间表来继续推动英国脱欧的情况下，双方关于未来关系的谈判所能达成《协定》仍有待完善。首先，由于双方谈判意愿所限，《协定》只是框架性的。英国提交的一份简短的愿望清单也表明了这一点。在谈判开始的时候，英国方面就要求先不谈外交和安全方面的问题，同时还排除了其他一些比较难以达成协议的问题，也不包含金融方面的具体措施、数据保护机制以及健康卫生评估等方面的机制。因此，英国脱欧之后双方之间的谈判主要涉及贸易关系。英国对取消货物贸易关税的关注只是为了满足运输、能源、警察和司法合作方面以及参与欧盟计划的一些基本需求。在欧盟的坚持下，渔业方面的条款被加入了进来，但服务、安全和许多其他领域实际上并不包含在内，这和当时欧盟正在与其他国家谈判的贸易协定形成了鲜明的对比。

其次，《协定》的达成为两国的合作提供了便利，但相较于成员国资格下的双方关系有着较大局限性。虽然在货物贸易方面双方实现了零关税零配额，但是有过多的非关税措施和程序，从而使零关税和零配额带来的好处大打折扣。例如，免除商品关税尤其有利于汽车制造、纺织和农产品等行业，但优惠贸易条件受制于原产地规则，并非所有产品都有资格享受免税准入。出入境海关申报和动植物检疫也不可避免地导致农产品贸易的延迟和费用的增加。《协定》尽管包含了关于服务和投资方面最低限度的条款，但服务贸易往往涉及人员流动，英国希望结束人员的自由流动，对商务旅行制造了新的障碍，新的服务贸易壁垒可能对双方之间的服务业产生不利的影响。《协定》确定了欧盟和英国将继续在刑事执法和司法方面的合作，但是，引渡的便利性、机构间的合作以及英国对欧盟一些数据库的访问将受到限制，例如欧洲逮捕令将不再适用于英国，而被效率较低的移交机制所取代，英国将只能以第三国的身份与欧洲刑警组织和欧洲司法组织进行合作，无法进入有关安全和边境管理的申根信息系统。这些限制将对双方在打击恐怖组织和有组织犯罪方面的行动产生不利的影响。①Gemma Davies, “Judicial Cooperation and Law Enforcement in the Brexit Deal,” December 30,2020,https://ukandeu.ac.uk/law-and-judicial-cooperation-in-the-brexit-deal/.

再次，混乱的英国国内政治形势和新冠疫情暴发的大背景决定了《协定》谈判的仓促性。在英国脱欧谈判到过渡期内关于英国与欧盟未来关系的谈判过程中，欧盟方面巴尼耶领导工作团队保持了相对稳定，②Brigid Laffan, “How the EU27 Came to Be,” Journal of Common Market Studies, Vol. 57, S.1, 2019,pp. 13–27.但在英国方面，由于混乱的国内政治形势，谈判队伍的稳定性和持续性一直存在问题。从英国通知欧盟启动《欧盟联盟条约》第50 条后马上启动2017年全国大选到同年晚些时候北爱尔兰民主统一党阻止英欧达成的《联合报告》通过，再到2018年契克斯计划的崩溃和2019年《退出协议》旷日持久的批准过程中出现的危机，英国政局复杂多变，欧盟谈判队伍面对的谈判对手也一再变化。①Simon Usherwood, “Our European Friends and Partners? Negotiating the Trade and Cooperation Agreement,” Journal of Common Market Studies, 2021, Vol. 59, Annual Review, pp.115-123.新冠疫情的暴发加剧了双方谈判的仓促性。疫情给英国和欧盟之间的谈判带来很大的困扰，谈判先是被推迟，后来在谈判不能现场举行的情况下被迫通过视频会议的方式进行，从而影响了谈判的质量。

最后，《协定》的谈判具有意识形态性质，被严重政治化。英国在约翰逊的领导下把谈判描述成“捍卫英国的主权”，谈判过程中采取了与《退出协议》谈判同样的策略：②Boris Johnson, “PM Statement in the House of Commons,” October 19, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/pm-statement-in-the-house-of-commons-19-october-2019.言辞强硬，态度坚决，尽一切可能避免延长过渡期，从而迫使欧盟作出重大让步，③而根据英国与欧盟达成的《退出协议》，脱欧过渡期是可以再延长一到两年的。最后变成了“要么这个协定，要么无协定”的情况。从欧盟方面来看，欧盟也由于担心英国退出欧盟之后竞争力增加，同时担心英国脱欧引发多米诺骨牌效应，在谈判中难以作出让步。这些都增加了《协定》的局限性。

因此，英国和欧盟关于未来关系的谈判是在对谈判内容作出了重大排除的基础上进行的，《协定》避免了无协议脱欧的情况的出现，也没有让英国在“脱欧就是脱欧”这一问题上背离誓言。达成一个涵盖范围小的协定既是双方的预先决定，也是情势使然，但《协定》也留下了许多悬而未决的问题。

（二）《协定》的不稳定性

《协定》的不稳定性是指《协定》有可能被部分或者全部停止执行，使建立在《协定》基础上的英国与欧盟的关系受到动摇和破坏。首先，《协定》不论在欧盟层面还是在成员国层面都没有得到充分讨论，其合法性成为问题。在谈判之初，英国和欧盟联合商定的《英国和欧盟未来关系谈判的职权范围》规定了谈判组织的基本原则，其保密要求非常严格，其中规定，未经另一方同意，不得在“谈判小组之外”共享来自另一方的材料，除非是为了履行“谈判背景下的机构惯例和宪法义务，但必须遵守适当的保密安排。”④“Terms of Reference on the UK-EU Future Relationship Negotiations,” https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/869397/Terms_of_reference_on_the_UK-EU_negotiations.pdf.欧洲各国政府和议会几乎没有相关信息可以分享，因此未能进行任何辩论。协议达成之后，为了避免英国和欧盟关系出现混乱，欧洲理事会不得不在未经欧洲议会辩论批准的情况下签字使《协定》临时适用。这种临时适用使后续欧洲议会的讨论和审议成为走过场。《协定》在国家层面也没有得到充分的讨论。英国排除了脱欧过渡期任何进一步延长的可能性，实际上是在向欧盟施压，要求其将《协定》作为欧盟的一个专属协定来缔结，避免将其作为混合协定缔结可能出现的在各成员国不被批准的情况。①欧盟与第三国缔结的国际条约可以分为两类，一类是专属协定，一类是混合协定。所谓的专属协定，是欧盟依据《欧洲联盟条约》第47 条以其独立法律人格对外签署的国际协定，所辖事项是欧盟权能范围所专属的，协定仅仅需要欧盟机构批准就可以了。混合协定是欧盟和成员国均为缔约方的协定，是欧盟与一个或者多个成员国共享主权权能、共同缔结国际协定以保证协定执行效果的协定，不仅需要得到欧盟机构的批准，还需要各成员国的批准。欧盟与第三方缔结的自由贸易协定一般为混合协定，需要得到欧盟和成员国的双重批准。章成：《论对外关系法视野下的欧盟混合协定》，《广西大学学报》（哲学社会科学版），2019年第2 期，第123 页；
张华：《刍议欧共体对外关系中的混合协定问题》，《国际论坛》2007年第3 期，第68 页。但欧盟与英国有意避免混合协定而采取专属协定，又带来两个方面的问题：一方面是协议的内容受到了限制，协议仅涉及欧盟专属权限的领域；
另一方面，欧盟及成员国民意的参与受到了限制，议会和公民的意愿得不到表达，从而产生合法性问题。这显然与授权原则相矛盾，从而损害了《协定》的合法性，不能为《协定》提供稳定的基础。

其次，多种因素可能导致《协定》被修改、暂停甚至完全终止的风险。英国脱欧之后英国混乱的国内政治和英国与欧盟之间的纷争，导致双方互信下降，其直接结果是双方为《协定》建立了强大的治理框架，这和欧盟与其他经济体达成的自由贸易协定有着显著不同。《协定》提供了一系列的补救、再平衡和保障措施，以便在任何一方（主要是针对英国）出现不遵守《协定》的情况时进行快速而严厉的报复，包括引入关税、终止（部分）《协定》，这对个人和企业带来了一定程度的不可预测性，甚至可能导致英国与欧盟的关系以无协议形态而告终。欧盟尤其关注公平的竞争环境问题，《协定》规定了丰富的针对国家补助和竞争的政策机制，制定了关于环境和劳工标准不倒退条款，以避免英国退出欧盟后为提高竞争力而降低环境和劳工标准，例如，如果任何一方违反《巴黎气候协定》的承诺，可能导致《协定》的终止。税收手段在《协定》中虽然是最弱的，但如果使用的话，严厉的经济处罚会使整个《协定》失去平衡，进而导致《协定》的终止。欧盟与其他经济体达成的自由贸易协定中的争端解决机制很少被激活，但欧盟则更加重视《协定》的执行，且在英国脱欧被高度政治化的背景下更加重视分歧的管理，任何不合规行为都会对《协定》的执行产生重大影响。《协定》中包含几个宽限期、过渡期和周期性审查等方面的内容，例如，渔业和能源政策的调整期将于2026年结束，这两个领域具有很强的经济和象征意义。《协定》签署5年后将进行全面审查，任何一方都可以在4年之后要求审查其贸易条款，而渔业条款将在调整期结束4年之后进行审查，总共有10 个终止《协定》的条款，①对终止《协定》条框的统计，见：Stefano Fella, “The UK-EU Trade and Cooperation Agreement:Governance and Dispute Settlement,” House of Commons Library, August 3, 2021, p.67, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9139。13 种方式可以终止部分或全部协定。②Jannike Wachowiak, Fabian Zuleeg, “The EU-UK Relationship: It is What It is,” European Policy Centre, February 17, 2021, p.5, https://epc.eu/content/PDF/2021/EU-UK_relationship_DP.pdf.这充分显示了《协定》的动态性和不稳定性。

最后，《北爱尔兰议定书》的稳定性和欧盟与英国关系的稳定性密切关联。为了维护北爱尔兰和平进程，同时维护欧洲单一市场的完整性，《北爱尔兰议定书》规定北爱尔兰与英国其他地区一起脱离欧盟关税同盟，英国与北爱尔兰之间不设硬边界，且仍需要继续遵守欧盟有关农产品和其他产品的规则，但北爱尔兰与欧盟之间的贸易仍然受欧盟的海关法保护，并依旧适用欧盟相关单一市场规则。履行《北爱尔兰议定书》要求英国在北爱尔兰和英国本土进行通关检查，给企业也造成了额外的负担，同时也被英国人认为威胁英国的统一与完整。因此，英国一直谋求对其进行重新谈判或者修改。英国曾在2020年即《协定》谈判期间提出过《内部市场法案》，强调维护英国内部市场的统一，“以一种具体且有限的方式违反国际法”，遭到欧盟的反对，被迫撤销相关条款。但英国通过立法手段修改《北爱尔兰议定书》的意图一直没有停止。2022年6月13日，时任英国外交大臣的特拉斯向议会提交议案，正式公布了英国试图单方面修改《北爱尔兰议定书》的计划。英国若修改《北爱尔兰议定书》，有可能触发议定书第16 条，即双方在实施《北爱尔兰议定书》时若出现严重的社会、经济和环境问题，或者贸易转向等问题时，其中一方可以单方面采取必要的措施以防止这些问题的出现，另一方随后可以采取相应的再平衡措施。《北爱尔兰议定书》是英国脱欧进程中的双方争议的焦点，而英国遵守《北爱尔兰议定书》是《协定》的基础。

（三）《协定》意味着英国与欧盟关系的巨大转向

英国脱欧本身意味着英国谋求与欧洲发展进一步紧密关系的结束。英国尽管没有成为欧共体的创始成员国，但自1961年申请加入欧共体开始，英国就开启了谋求与欧洲发展紧密关系的大趋势。1973年最终加入欧共体之后，英国成为欧洲统一大市场的推动力量。英国首相撒切尔夫人坚持新自由主义经济政策，积极推动欧共体消除服务贸易、资金及劳工自由流动的障碍。撒切尔政府派遣考科菲尔德加入德洛尔委员会，而考科菲尔德1985年提交的关于“完善内部市场”的白皮书和1986年的《单一市场法案》共同形成了欧洲单一市场（后来被称为共同市场）的基础。《金融时报》欧洲经济评论家马丁·桑德布甚至表示，“撒切尔是真正统一的欧洲商品、服务、劳动力和资本市场背后的政治力量；
亚瑟·考科菲尔德……是它的知识分子建筑师和官僚工程师”。①Martin Sandbu, “Exit from Single Market Closes a Chapter UK Did so Much to Write,” the Financial Times, December 31, 2020.1993年建立的欧洲单一市场不仅促进了欧共体12 国的贸易和经济增长，还进一步推动了欧洲一体化的发展：有5 个欧洲自由贸易联盟的成员国在这一段时间里申请加入欧共体，与此同时，挪威、冰岛和列支敦士登加入了最新成立的欧洲经济区（the European Economic Area），以与欧盟成员国同等的条件进入欧盟单一市场。瑞士公民拒绝加入欧盟和欧洲经济区，但也获得了欧盟单一市场的准入，尽管条件不如欧洲经济区成员优惠。2004年，在英国的大力支持下，中欧和东欧的11 个前社会主义国家加上塞浦路斯和马耳他这两个前英国殖民地加入欧盟。冷战结束后欧洲一体化的进一步发展和英国的努力分不开。

英国脱欧并与欧盟达成《贸易与合作协定》，退出欧洲关税同盟和单一市场，使这种发展趋势发生了深刻的改变。英国和欧盟的贸易关系现在由《协定》管理，这与欧盟和主要先进的非欧洲国家之间的自由贸易协定相似，如加拿大（《全面贸易和经济协定》，CETA）和日本（《欧盟—日本经济伙伴关系协定》）。因此，签订《贸易与合作协定》之后，英国与欧盟的贸易关系所依赖的条件远不如欧盟成员国或者欧盟的其他邻国例如挪威或瑞士所依据的条件有利。在货物贸易方面《协定》的条款甚至不如欧盟与土耳其的贸易条款优惠（因为原产地规则在关税同盟中并不存在，而在《协定》中则存在），尽管在服务贸易上要好一些（因为欧盟和土耳其的关税同盟并不涵盖服务贸易）。从英国与欧盟的关系发展史来看，这与英国过去60年与欧盟关系的努力方向背道而驰。

《协定》让英国有了监管自主权，英国退出欧盟单一司法管辖区和共同规则生态系统必然导致双方监管体系的差异化，这种差异化有些是英国退出欧盟的直接结果，有些则是有意为之，英国退出欧盟的意识形态本质将鼓励这种差异化趋势，而新冠肺炎疫情之后双方致力于经济恢复的战略上的不同也将进一步推进这种差异化趋势。如果英国不能很好处理市场准入与监管自主权之间的关系，不能在技术层面管理分歧，就有可能在《协定》再平衡机制的框架下使监管差异政治化，从而使双方关系出现对立和冲突升级。不再受同样规则的约束也增加了双方相互视为竞争对手的感觉，与英国进行贸易或者依赖英国一体化供应链的欧盟公司将受到负面影响，或许不得不将经济活动从英国转移出去，双方的经济关系将日益疏远。伦敦经济学院经济学副教授托马斯·山普森认为，和英国作为欧盟成员国相比，10年之后，英国对欧盟的出口将减少36%，欧盟对英国的出口将减少30%。①Thomas Sampson, “Brexit and UK Trade: What Next?” in UK in a Changing Europe (ed.), “Brexit and Beyond,” January 2021, p.105, https://ukandeu.ac.uk/wp-content/uploads/2021/01/Brexit-and-Beyondreport-compressed.pdf.脱欧之后的英国能够独立制定自己的对外贸易政策，也提出了雄心勃勃的“全球英国”战略，说明英国更看重的是与其他地区和国家的关系，而不是与欧盟的合作。这意味着英国对外战略的根本转向。

英国与欧盟在较短的时间内完成了双方关于未来关系的谈判，签订了《协定》，显示了以约翰逊为首相的英国保守党政府对脱离欧盟的坚决态度。同时，《协定》的签订避免了英国无协议脱欧对双方经贸关系造成的破坏性冲击。这样，除了外交和安全防务方面的事务外，英国和欧盟未来的关系主要由三个文献来规定：第一个是本文讨论的《协定》；
第二个是《退出协定》，该协定规定了北爱尔兰、大不列颠和欧盟之间货物贸易的未来关系；
第三个是英国的《内部市场法案》，并由《共同框架》加以补充，该法案强调了英国四个构成部分即英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰政治经济的统一性，以避免英国退出欧盟之后其内部由于分权而造成内部差异的扩大。②英国《内部市场法案》强调了维护内部政治经济的统一，这与《退出协议》中关于北爱尔兰特殊地位的规定相违背，引起了很大的争议，从而违背了国际法。尽管英国撤回了有关《北爱尔兰议定书》的部分条款，但英国一直在寻求修订不利于英国的相关内容。这三个文件中，《协定》对英国与欧盟的未来关系作了具体的规定。

《协定》的达成被英国和欧盟称为巨大的成就，但是，《协定》也被认为是框架性的，有很多议题没有涵盖，同时也有很多棘手的问题没有得到很好的解决。随着监管差异的扩大，双方关系中的竞争性会增加。欧盟对“战略自主”的强调、英国“全球英国”战略的实施以及向美国的倾斜，预示着双方在外交与安全方面合作距离会越拉越大。同时，英国国内政治尤其是英国与苏格兰、北爱尔兰关系的演化也是影响英国与欧盟关系的重要因素。英国和欧盟的关系随着《协定》的签署而出现了巨大转向。

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