公共政策视角下辽宁省产业结构转型路径研究
时间：2023-04-07 19:00:06 来源：千叶帆 本文已影响人
张琦
鞍山师范学院
改革开放以来，中国经济的持续高速增长取得了举世瞩目的成就，使中国一跃成为世界第二大经济体，成为和平崛起的全球典范。自1978 年以来，中国年均GDP 增长率超过10%，这样的经济增长速度是十分惊人的。在经过近40 年的经济高速增长之后，我国也开始面临一些突出的经济问题。一方面，来自全球的竞争日趋激烈，使得投资激励和消费刺激无法保持经济增长的长效动力。另一方面，依托于劳动密集型、高能耗低产出模式的经济增长方式，已经无法适应经济新常态下对于高质量发展的追求。大量的事实和经济数据表明，中国经济需要进行重大产业结构调整和升级转型，从原有的单纯追求经济速度的绝对增长逐渐过渡到对经济质量发展的追求上来。同时，通过产业结构调整改变经济发展模式，从劳动密集型、高能耗低产出模式逐步过渡到创新驱动发展模式、绿色发展模式、高质量发展模式上来。可见，从国家宏观发展战略层面来看，产业结构转型是决定未来发展的关键所在。再将目光聚焦到东北三省这个局部区域上来，辽宁省是我国重要的老工业基地，省域层面的GDP 规模一度位居全国第三位。长期以来，辽宁省的产业结构版图中以工业为主的第二产业都占据了核心地位，这就导致了第三产业发展速度过缓、第三产业在全产业结构中占比份额较低的局面。近20 年间，全国乃至世界层面的第三产业获得了迅猛发展，从而使得辽宁省以服务业为核心的第三产业发展不充分的问题突出地显现出来。在这种情况下，只有依托公共政策激励和扶持，才能从根本上助力辽宁省产业结构的转型，推动辽宁经济获得更快更好的发展。
本文以公共政策视角下辽宁省产业结构转型路径为核心研究内容，涉及的核心概念包括公共政策、产业结构、产业结构转型，下面逐一加以分析和阐述。
1.公共政策
公共政策首先是一种政策，但其核心特点体现在公共两个字上。这个公共体现在两个方面：第一，公共政策的制定者具有公共属性，它是国家建立、人民认可的公共权力机关。第二，公共政策的目标同样具有公共属性，它就是要解决社会层面普遍关注的公共问题，并且维护占绝大多数公众群体的公共利益。由此可见，公共政策是由政府部门及公共权力机关制定的，集中反映了广大公众关注的焦点社会问题，并能够实现公众、社会、国家、经济、政治等各方面健康可持续发展的政策。
公共政策具有三大鲜明的特点。首先，公共政策体现了政府层面的意志，对于维护国家安全、社会稳定都具有重要意义，因此公共政策体现出明确的政治性。其次，公共政策的制定者是具有公信力的公共机关，并且以维护广大公众利益为根本出发点，因此具有突出的权威性。再次，公共政策体现了国家意志和广大公众意愿，因此在出台后的执行受到国家的法律保护，对于违法公共政策的组织和个人都要依法追究其法律责任，因此公共政策体现出法律意义上的强制性。
因针对领域的不同，公共政策也有不同的分类，如政治政策、经济政策、军事政策、外交政策、社会政策等等。对于本文要研究的辽宁省产业结构转型路径问题，主要涉及了经济领域中的公共政策，这又可以细分为财政政策、税收政策等等。
2.产业结构
所谓产业结构，是指一个国家经济体系中各类产业的构成成分、占比情况。产业结构决定了一个国家的经济属性，例如是农业国还是工业国。产业结构本身并不是静态的，一方面各个产业之间存在着关联性，另一方面产业之间的资源配置决定着此消彼长的动态关联程度。
在我国，习惯地将整个国民经济的产业结构进行三次产业的划分，即第一、第二、第三产业。其中，第一产业主要是指农业，又可以细分为农业、林业、牧业、渔业；
第二产业是指工业，又可以细分为制造业、建筑业、电力行业、热力行业、采掘业等等；
第三产业是指服务业，除第一二产业之外的其它各业都属于服务业。
3.产业结构转型
产业结构在动态发展的过程中，总是和时代发展需求之间表现出适应或不适应的状态。当产业结构不适应时代发展需求的时候，急需要通过产业结构转型或升级，达到一种更加合理的状态，转型之后得到的新的产业结构更加吻合时代发展的需求。
产业结构转型关键在于理念上的转变，这种理念应该是和时代发展需求契合的。只有理念上做出了正确的转变，产业结构的转型才能趋于合理。在很多情况下，产业结构转型的实现也离不开技术的进步。只有技术先进了，各产业才能获得更大的发展空间，产业结构的转型才能成为可能。
辽宁省位于东北地区，又与华北地区的京津冀地区比邻。从国际区位上看，辽宁省嵌入渤海湾，又被日本海环抱，辽宁省同朝鲜、韩国、日本、俄罗斯也都具备便利的经济交流渠道。东北地区作为中国老工业基地，在建国后相当一段长的时间里为国家发展和经济建设贡献了重要力量。其中，辽宁省的经济地位更是举足重轻。改革开放以后，辽宁省依托传统工业基地的优势，装备制造业等获得了迅速发展，第一二三产业都有较大规模增长。进入21 世纪以后，辽宁省经济增速放缓，省域产业结构也开始暴露出一些问题。根据辽宁省统计年鉴，三个产业的结构配比如表1 所示。
表1 辽宁省三个产业的结构配比
从表1 的数据可以看出，第一产业农业的比重从建国之初的38.6%迅速下降，今年来稳定在6%左右；
第二产业工业的比重从建国之初的40.2%，先是迅速增长其后逐渐下降，最高点一度达到85.4%，近年来下降到45%；
第三产业服务业的比重从改革之后持续增加，目前已经达到49%。从三个产业的对比情况看，辽宁省第三产业获得了快速发展，在整个产业结构中的占比不断增加。但是，相对于全国平均水平和经济发达省份的水平，辽宁省的第三产业发展并不充分。2021 年末，北京市第三产业的占比达到了区域产业结构的81.1%，上海和广州分别达到了71.2%和69.9%。可见，辽宁省第三产业的发展处于明显落后的状态，服务业在产业结构中占比过低，这也是辽宁省产业结构不合理的最重要问题所在。
改革开放以来，辽宁省各产业都取得了相当程度的发展，但产业结构发展过程中也暴露出一些问题，包括：产业结构不合理第三产业比重低，创新能力不足导致技术突破困难，高素质和能力的人力资本严重短缺。
1.产业结构不合理第三产业比重低
通过辽宁省产业结构的现状分析可知，辽宁省产业结构中暴露出的最大问题，就是产业结构不合理，第三产业即服务业的占比低。当然，这种占比低是一个相对的概念。从省域情况看，到2021 年末，辽宁省第三产业在产业结构中的占比已经达到了近50%的水平，相当于第一产业和第二产业的占比之和。从这个绝对量上看，似乎辽宁省第三产业已经发展的很好。但是，这是一个比拼服务业规模和服务业水平的全新时代，既不同于以往农业社会，也不同于二战前后的工业社会。相比于北京、上海、广州、浙江、江苏等城市和地区，辽宁省第三产业的发展还处于明显的落后阶段。第三产业得不到充分发展，第一和第二产业的产品就会滞销，从而导致全省域经济的发展迟缓。
2.创新能力不足导致技术突破困难
在前述分析中还指出，技术创新是产业结构转型的重要手段和途径。离开了技术创新，产业结构就很难实现卓有成效的转型。但是，辽宁省整体上的创新能力不足，导致了技术突破的实现非常困难，从而给产业结构转型造成了掣肘。之所以出现创新能力的不足，原因是多方面的：一方面，辽宁省各产业原有技术附加值低，导致产出效率低、经济效益低，企业没有更加充分的资金在研发领域投入，从而导致自创性技术无法实现突破。另一方面，省域层面整体的观念陈旧、墨守成规，对于技术创新缺乏有力的公共政策支持。
3.高素质和能力的人力资本严重短缺
理念陈旧、创新能力不足、第三产业发展水平滞后，其根本原因还是人的问题。正是因为高素质和能力的人力资本严重短缺，才造成了产业结构发展中的诸多问题。辽宁省既缺乏能够提纲挈领的高段管理人才，也缺乏扎根基层钻营业务的技术人才。当然，造成辽宁省人力资源短缺的原因也是多方面的：从宏观层面上看，东北经济的发展滞后导致了大量人力资本的外流，而东北地区人口自然增长率的持续走低又进一步恶化了人才的持续补充；
从政策层面上看，省域内对高素质能力人才的激励机制匮乏、激励程度不够，也导致了人才外流和外部人才不愿意来辽工作。
鉴于辽宁省产业结构暴露的问题以及产业结构转型所面临的困难，笔者从公共政策视角提出三条路径：通过金融政策激励金融机构增加实体经济投入，通过财政税收政策鼓励服务业企业创新能力提升，通过人才政策吸纳高端人才到来助力产业结构转型。
1.通过金融政策激励金融机构增加实体经济投入
辽宁省产业结构转型，缺乏技术创新作为实现途径，其根本原因在于各企业缺乏足够的资金投入。在这种情况下，公共政策制定者可以通过金融政策的出台，激励各路金融机构增加实体经济投入，从而使得企业的资金规模和研发经费规模充实起来。目前，辽宁省金融体系完整，形成了包括国有商业银行、商业银行、保险机构、小额信贷机构等多种角色的金融产业。相比于实体经济产业，金融产业资金量充沛，并且具有更加便利的融资渠道。如果能更好地利用金融政策，必然可以加大辽宁省各产业的投入，为技术创新尤其是突破式的技术创新创造有利条件，从而开辟出省域产业结构转型的有效途径。
2.通过财政税收政策鼓励服务业企业运营能力提升
辽宁省产业结构中的最大问题，是第三产业即服务业发展水平之后、总体规模大大落后于发达地区的第三产业。因此，如何推动第三产业的快速发展成为辽宁省产业结构转型的关键。能够将辽宁省第三产业做大做强的主体，还是各类服务业企业。因此，只有激励更多的创业者投身服务业企业、激励已有的服务业企业努力发展壮大自己，才有可能实现第三产业的快速发展。在公共政策体系中，通过财政政策和税收政策对企业进行激励的手段是最为直接的，也是最为有效的。因此，辽宁省的公共政策，应该从财政政策支持和税收政策减免等手段入手，加大对服务业企业的扶持力度，提升服务业企业的营收能力和效益水平，从而带动第三产业的全面快速发展。
3.通过人才政策吸纳精英人才到来助力产业结构转型
制约辽宁省经济发展和产业结构转型的根本问题还是人才问题，因此只有通过人才政策保有人才队伍并吸纳外部精英人才到来，才能从根本上解决辽宁省的产业结构转型问题。这里的人才政策制定应该涉及多个方面，最直接的是给与来辽工作人才更好的经济待遇，如工资收入和奖金激励，配套的政策还应该包括给与来辽人才的住房政策、配偶工作政策、子女入学政策等等。只有让各路人才感觉到来辽以后受到重视，真正地从衣食住行得到实惠，他们才能安心扎根于辽宁省工作，从管理到技术的各个方面，为产业结构的转型提供持续不断的动力。
猜你喜欢公共政策第三产业产业结构整车、动力电池产业结构将调整消费导刊(2018年10期)2018-08-20社会转型时期的大众传媒与公共政策新闻传播(2018年10期)2018-08-16城市设计中的公共政策偏好理解行为选择江西建材(2018年2期)2018-04-14第三产业完成投资增长2.9%投资北京(2018年1期)2018-01-22公共政策不能如此势利领导决策信息(2017年10期)2017-05-17江苏省县域第三产业增加值的空间统计分析统计与决策(2017年2期)2017-03-20产业结构变迁影响因素的统计考察统计与决策(2017年2期)2017-03-20基于产业结构对接的人力资源培养实践与思考——以湖南省为例湖南行政学院学报(2016年2期)2016-12-01公共政策主导 携手抗击慢病中国卫生(2016年1期)2016-11-12一季度第三产业增速明显下滑股市动态分析(2016年15期)2016-10-19 相关热词搜索：辽宁省，公共政策，产业结构，
